株洲市规划设计院 湖南株洲 412007
摘要：“多规合一”工作是依托信息化手段，消除部门规划矛盾，统筹城市发展的重要手段。目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。本文结合各地的工作实践，探索通过“多规合一”形成的空间规划协调机制。
关键词：多规合一；空间；协调
一、“多规合一”的起源与内涵
“多规”的差异具有其本源原因。以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为例，无论是从规划内涵、规划法理基础、规划理念，还是从规划体系、技术内容和规划期限，以及规划审批、实施方式和监督检查手段，“三规”均存在差异（图1）。这种本源差异导致了“多规”的空间布局差异在我国普遍存在，如厦门城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局差异图斑12万块，面积305平方公里，宁夏回族自治区城乡规划及园区规划与土地利用总体规划的建设用地布局差异图斑14.7万块，2600多平方公里。
二、“多规合一”空间协调工作组织
2.1纵向工作组织
“多规合一”工作纵向涉及省市县，横向涉及发改、国土、规划、环保等多部门，协调内容涵盖全域城乡空间，包括建设空间与非建设工作，地块和图斑数量巨大，建立强有力的规划协调工作组织对顺利推进工作具有重要的意义。协调工作机构一般包括专门议事协调机构、临时议事协调机构和部门联合办公等多种方式。从各地的“多规合一”实践来看，应成立由主要领导牵头的工作领导小组——工作办公室——工作专责小组的三层次多层级的协调组织机构，下一行政层级应参照上层级设定相应的组织结构，及时协调解决相关问题，共同推进相关工作。
2.2横向工作分工
国民经济和社会发展规划作为国家加强和改善宏观调控的重要手段，要求其他规划均要以该规划为依据进行编制；城市规划充分利用其在空间布局上的优势，进一步在城市发展战略、城市发展定位、资源保护等方面扩大其话语权，强化其在城乡建设方面的龙头地位；土地利用总体规划在将重点放在耕地与基本农田保护的基础上，进一步强化土地资源的保护与综合利用，强调建设用地的节约集约利用，国土部门通过严把土地“闸门”使得土地利用总体规划地位凸显。规划部门的“龙头”之争是规划与规划之间出现矛盾的根本原因，争做“龙头”必定在规划主导内容上强调“以我为本”，导致各类规划自成体系，规划与规划之间的衔接存在困难。
三、“多规合一”空间协调技术
3.1用地分类标准衔接
结合覆盖全域的城乡规划用地分类和土地利用规划分类的异同点，对现行城乡规划使用的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）与土地利用总体规划使用的《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）的土地利用规划分类标准进行对接，明确建设用地与非建设用地的内涵，将城乡规划用地分类中的城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地以及其他建设用地定义为城乡规划建设用地，将土地利用规划分类中的城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地定义为土地利用总体规划建设用地，城乡规划的非建设用地与土地利用总体规划的农用地及其他土地对照，实现两者详细分类的一一对应，为规划之间的对照分析搭建土地利用分类衔接平台，确保土地分类标准的衔接。
3.2空间坐标体系转换
我国常用的空间坐标系包括北京54坐标系、西安80坐标系、WGS-84坐标系、国家大地2000坐标系等。此外，为服务地方经济社会建设活动，地方测绘部门又专门形成地方独立坐标系。
“多规合一”工作所需要的基础资料主要包括规划、发改、国土、环保、林业等部门的规划数据、基础地理数据、审批数据等。其中，城乡规划成果与规划审批数据一般采用地方城建坐标，土地利用总体规划成果与国土审批数据采用西安80坐标，发改委及其他部门相关数据因基础不同采用坐标不一。“多规合一”基础数据坐标的不统一，导致各类规划数据、行政审批数据之间难以进行精确的对照比较。因此，面向地方城市建设管理，“多规合一”工作应建立西安80坐标系、北京54坐标系与地方城建坐标系的转换参数，搭建坐标转换平台，实现多个坐标系的实时转换。同时，还应根据国家坐标系管理的相关要求，逐步建立面向国家大地2000坐标系的“多规合一”成果体系。
3.3控制线体系设置
结合大量的“多规合一”工作实践，通过控制线衔接不同规划的用地分类表达，形成引导发展、控制发展、强化保护等不同类型的管制区域，并确保相同管制区的用地内涵一致。根据国家的新形势、新政策、新变化，衔接现行法律规定，结合地方实践探索成效，城市开发边界、生态红线、永久基本农田、建设用地规模控制线、产业开发边界等应成为“多规合一”工作研究划定的控制线内容。
3.4信息联动平台建设
完善“多规合一”工作协调机制，重要内容之一是建设形成“多规合一”的信息联动平台。建设“多规合一”信息管理平台，其目标是建立“多规”信息管理汇通机制，实现部门间的信息共享，支持“多规合一”过程中的差异分析处理，消除规划矛盾，推动“多规”信息的共建、共享、共用，推动各部门业务的协同办理。远期将涵盖城乡规划、重大项目、土地资源、环境保护、交通水利等涉及空间的信息要素叠加，建成统一的信息联动平台，便于发改、规划、国土、建设、环保、水利、交通等部门审批过程中及时沟通和协同，为“智慧城市”建设、实现“多规合一”、城市高效管理提供信息技术支撑。
四、“多规合一”空间协调运行
4.1建立联动修改机制，推动法定规划落实
在不改变现行机制体制环境下，建立法定规划的联动修改机制，按照“多规合一”成果推动法定规划修改是实现“多规合一”工作成效，统一城市空间发展和用地布局、达成法定规划用地边界衔接一致和动态协调的关键环节。在完成“多规合一”建设用地规模边界、建设用地增长边界、生态保护边界等用地边界合一的基础上，通过“多规合一”控制线方案与现行的城乡规划、土地利用总体规划、林业规划等进行叠加分析，分别明确土地利用总体规划、城乡规划、林业规划等与“多规合一”的差异情况，提出法定规划的修改建议并敦促联动修改，通过法定规划的落实，实现“多规合一”工作成果的法定化。
4.2建立动态维护机制，促进“多规合一”长效运行
构建“多规合一”动态维护机制是保障“多规合一”成果长效运行、维护法定规划间动态一致的必然要求。“多规合一”工作是在理顺国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等空间管理职能基础上，基于城乡空间布局的衔接与协调工作。在城市发展建设过程中，不免出现具体建设项目用地与“多规合一”成果不一致的地方，明确“多规合一”成果如何修改就尤其必要，在不改变现有机构机制前提下，重点通过规定控制线修改条件、修改程序等实现针对“多规合一”成果的动态维护。此外，修改维护后的“多规合一”控制线方案应动态牵引法定规划的修改，确定法定规划与“多规合一”成果的动态衔接一致，以确保城市建设管理的行政统一性，为城市的平稳健康发展提供保障。
结语
综上所述，在现有空间分权的行政管理体制下，通过“多规合一”工作建立的空间协调机制已基本能搭建起“多规”协调的桥梁，实现“多规”之间的衔接互通。在未来创新空间规划体系的总体要求下，当前推进的空间规划衔接协调机制是必不可少的一个过程。
参考文献：
[1]蔡云楠.新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索[J].规划师.2009（01）
[2]方忠权，余国扬.珠江三角洲产业空间协调的政策取向[J].热带地理.2009（06）
论文作者:白洪昌
论文发表刊物:《北方建筑》2016年11月第33期
论文发表时间:2017/1/11
标签：工作论文; 坐标系论文; 总体规划论文; 建设用地论文; 土地利用论文; 城乡规划论文; 空间论文; 《北方建筑》2016年11月第33期论文;