论“十大行政伦理关系”，本文主要内容关键词为：十大论文,伦理论文,行政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2006)09-0082-09
一、“行政伦理关系”研究视野的拓展
无论是伦理学还是行政学，“行政伦理关系”的研究都是被忽视的。一方面，如宋希仁先生所言，“在伦理思想史上，对伦理关系的本质和特点肯定的不少，但真正从理论上阐明伦理关系者不多”①；另一方面，在行政学的历史上，行政伦理关系始终被“行政关系”的狭隘视界遮蔽着。因为，在行政学的研究中，主要是从行政主体对行政客体管理的角度来研究行政关系，而没有涉及到更加深层的行政伦理关系。
从总体上看，行政伦理关系是指：政府组织内部之间，以及政府组织与外部环境之间相互作用而形成的一种具有善恶意义的社会关系。当今，行政伦理关系的研究呈现出两个视角：第一，以政府系统内部各主体之间的行政关系为基础，研究它们之间的权利与义务的要求；第二，以政府组织与外部环境之间的行政关系为基础，研究行政主体与环境要素及行政客体之间的权利与义务的要求。因此，行政伦理关系是以政府组织及其成员为核心向外辐射的一个复杂的社会伦理关系网络，从理论上把这样一个复杂的伦理关系网络理清楚，是有价值的。
政府是一个特殊的社会组织，其特殊性就表现在它拥有公众赋予的公共治理权，所以，行政道德与行政伦理的问题才备受关注。但是，传统伦理学在关注行政道德时，只是泛泛地从政府与社会关系的角度进行研究；只是抽象地关注了政府与社会这一层面的行政伦理关系及相关的伦理问题；因此，在社会关系与行政管理关系越来越复杂化的今天，这种研究思路肯定难以胜任。于是，国内研究行政伦理学的学者张康之与李传军等人已开始摆脱这一研究思路，对行政伦理关系的复杂性有所认识，并开始关注政府系统内部的行政伦理关系。“在现实生活中，行政伦理关系的范围非常广泛，一般可分为两个方面：一是政府系统内部的行政伦理关系；二是政府系统与外部环境之间的行政伦理关系。政府系统内部的行政伦理关系包括：中央与地方、中央与部门、部门与部门、行政机关与行政人员、行政人员之间的行政伦理关系。政府系统与外部环境之间的行政伦理关系包括：政府与企业、政府与事业单位，政府与社会团体、政府与公民或公众之间的行政伦理关系。”②
在笔者看来，他们研究政府与环境之间的行政伦理关系，有简单化的倾向。因为他们只注意到政府与其环境中各主体（即企业、事业单位、社会团体、公民或公众）之间的伦理关系，而没有注意到政府组织与环境系统之间的伦理关系。实际上，政府与其存在环境之间的关系也是非常复杂的。正如一位西方学者所言：“从整个宇宙中减去代表组织的那一部分，余下的部分就是环境。”③今天，对于政府组织而言，把其存在的环境只理解成具有主体性特征的其它组织、团体或个人，肯定是片面的。由此，我们可以将政府组织存在的环境作出区分，一是指政府组织存在的“一般环境”，即自然、社会、市场这三个重要的环境系统，简称“三大环境”，二是指与政府组织相并列的各“环境要素”，它是指企业、非政府组织、公民个人等主体性的存在。笔者认为，政府组织不仅与各“环境要素”形成伦理关系，而且与“一般环境”也形成伦理关系。这样，对行政伦理关系的理解就丰富而全面了。
鉴于此，以政府为核心的行政伦理关系网络就展开为三个层次：
第一，宏观层面的行政伦理关系，即政府与自然、政府与社会、政府与市场的三层关系。在这三大行政伦理关系中，政府面对的是自然、社会与市场这“三大环境”。在当今，研究政府与“三大环境”的伦理关系显得尤为重要。因为，当前在影响我国社会和谐的诸种因素中，由“三大环境”所引发的社会不和谐现象是非常突出的。这“三大环境”是任何“私人”都管不了、管不好的，维护好“三大环境”只能是政府的责任。现代政府与“三大环境”的关系越来越密切，政府在治理与维护“三大环境”时，会生发出一系列责任、义务与道德的规定性。因此，在政府与“三大环境”之间建立一种合理的伦理关系，以引导政府对“三大环境”的治理与维护是非常迫切与重要的理论任务。
第二，中观层面的行政伦理关系，即政府与企业、政府与第三部门、政府与公民个人以及政府与学府的四层关系。这四层关系，实际上是指政府组织这一主体与其它社会主体之间形成的伦理关系。中观的行政伦理关系是把政府组织作为一个独立的“伦理主体”，看待，这既是对传统伦理学只关注“个体伦理”的超越，也是社会发展对行政伦理学提出的新要求。
第三，微观层面的行政伦理关系，即政府间、政府与官员、政府官员上下级之间的三层关系。传统的伦理学只是从政府与社会关系的角度，即官与民的角度来研究行政伦理问题，理论研究的视角没有深入到政府系统内部的伦理关系上，微观层面的行政伦理关系就是旨在梳理政府系统内部的伦理关系。
二、“十大行政伦理关系”的具体形态
“十大行政伦理关系”的提出，旨在对以政府为核心的行政关系进行伦理意义上的理论建构，以强化政府在公共管理中的责任，义务与道德的规定性。现实地看，每一种行政伦理关系都是以特定的“行政关系”作为基础的，因此，下文所述的种种关系，既是每一种行政伦理关系的现实支持，又是每一种行政伦理关系试图超越的现实关系。
1.政府与自然：干预关系与伦理关系
政府与自然的现实关系是一种干预与被干预的关系。在此基础上，笔者进一步提出“政府与自然的伦理关系”，旨在对“政府与自然的现实关系”进行超越性建构。在这一理论建构中，笔者强调三点：第一，政府与自然的伦理关系，是人与自然伦理关系的深化；第二，政府与自然的关系，本质上是一种行政伦理关系；第三，在生态危机的背景下，通过反思政府与自然的伦理关系，以寻求政府关于自然保护的责任、义务与道德的规定性。对此，可参见笔者另一专题研究论文④。
2.政府与社会：价值关系与伦理关系
笔者认为，我国理论界对政府与社会关系的研究，主要集中于政府与社会之间外在权力配置的层面上，因此，提出政府与社会之间内在的伦理关系是理论研究的深化。因为，政府与社会之间不仅要确立一种合理的权力边界，更重要的是建构一种合理的伦理关系。在这种伦理关系中，政府要担当起更多的社会责任，政府的德性就体现在它担当社会责任的程度上。只有在这种内在的伦理关系的建构中，政府才能找到其准确的价值定位。对于“政府与社会的价值关系与伦理关系”的思考，笔者另有文章专述⑤。
3.政府与市场：伙伴关系与伦理关系
当今，政府与市场作为两种制度安排，它们在社会资源配置中的“凸性互补”已广泛达成共识。进一步研究表明：第一，政府与市场之间关系的变更、边界的调整就是一个“双重博弈”的过程，在博弈中，政府与市场之间暂时的均衡会被一定的历史条件所打破，然后，两者再寻求一种新的均衡。第二，当今，政府与市场的关系越来越体现出“伙伴相依”的特征，即没有政府的市场与没有市场的政府都是不可想象的。第三，“商会”已逐渐成为政府与市场之间新型伙伴关系实现的主要路径。此项研究，可参见笔者的另一研究论文⑥。
政府与市场的关系一直是经济学热捧的话题，然而，正如1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森所言：“经济学研究最终必须与伦理学研究和政治学研究结合起来，这一观点已经在亚里士多德的《政治学》中就得到说明与发展。”⑦因此，政府与市场的互补性不仅仅是一个经济学的命题。笔者认为，从整个社会公正与正义的角度出发，“政府对市场的适度干预”与“市场对政府的适度改造”不仅只具有效率与效益的意义，而且具有社会伦理价值。基于这一伦理价值，我国政府的行政改革必须以“有限政府”作为基本目标，这一理念既合乎效率原则，也合乎社会正义的伦理原则。
4.政府与企业：利益博弈与道德博弈关系
2005年，清华大学孙立平教授撰文提出“中国进入到利益博弈时代”。进一步，笔者认为，正是政府与企业的利益博弈拉动中国进入到“利益博弈时代”。这是因为，一方面，由中国政府主导的社会改革使原有的单一行政框架下的利益分配机制，转化为现有的多元社会框架下的利益分配机制，在新的利益分配框架下，各社会力量就有可能成为利益博弈的主体；另一方面，企业是最早与政府进行利益博弈的社会单元。可以说，政府与企业的利益博弈，是中国社会利益博弈之网的“大纲”。
政府与企业的利益博弈关系是两者众多关系中的一种现实关系；然而，值得我们警醒的是：政府与企业在利益的“合作博弈”中却往往带来公共利益的损失。正如学者陆震就公共利益被侵吞而撰文所言的那样，“所有这类案例，构成了一幅当代中国社会生活中公共利益弱势化的图景。……从而形成了分食、抢食公共利益的局部恶性循环”⑧。因此，政府与企业的利益博弈必须加以规范与引导，其中，提出政府与企业的“道德博弈”就是一种新的建构与引导。所谓“道德博弈”，一是指道德地博弈，这是说利益博弈手段的道德性；二是指获取合乎道德的利益，这是说利益博弈目的的道德性。有现实的“不道德博弈”就必须进行理想的“道德博弈”的建构与规范。在当今中国社会的利益博弈中，理想对于现实的解构是必需的，理想对于现实的建构也是必要的。
5.政府与第三部门：竞争与合作关系
人们普遍认为，一个健康、完整的社会是由政府、企业与非营利组织构成的“三足鼎立”的社会结构。当今，第三部门已成为我国社会结构中一支重要的社会力量，这一新型社会力量的形成，就势必把“第一部门”与“第三部门”之间的关系提了出来。
一方面，目前我国第三部门的存在对政府还具有高依附性；另一方面，两者之间也体现出一定程度的竞争关系。这一竞争关系主要集中在两个方面：(1)公共事务管理权的竞争。公共事务管理不仅是政府与第三部门的社会责任，同时也是一种实质性权力；第三部门对公共事务管理的参与就意味着将分享、争夺部分公共事务管理权。从总体上看，第三部门参与社会公共事务管理，无疑会使政府的整体权力受到一定程度的削弱；而在具体社会事务的管理中，两者的管理活动及其职能重叠会使公共事务管理权的竞争更加突显。(2)社会资源的竞争，尤其是财政资源的竞争。财政资源的竞争分两种情况：一种是那些主要依靠政府财政支持的第三部门，它们与某些政府机构形成了直接的财政资源竞争关系；另一种是那些不依靠政府财政支持的第三部门，它们与政府形成了间接的竞争关系。因为，政府的财政资源来源于公众的纳税，第三部门的财政资源来自于公众的捐献；当政府提供的公共服务缺乏效率并引起公众不满时，公众就会减少对该项服务的纳税意愿并向政府施压，从而有可能把资源转向更有效率的第三部门。
然而，竞争关系不是政府与第三部门之间关系的主导内容，因为，这一关系必须服从于两者共同的社会伦理目标。从整个社会的层面看，政府是出于社会公共管理的需要而产生的一个最具权威性的公共组织，它的基本职责是为社会提供公共物品；但是，基于政府在提供公共物品上的失灵现象，以及社会对公共物品需求的多样性事实，第三部门找到了其独特的功能定位，这一功能定位本质上是对政府功能的弥补与完善、而不是对抗与替代。因此，政府与第三部门的竞争关系必须服从于两个原则：一是为社会提供公共物品的总原则；二是更有效率、更合理地为社会提供公共物品的具体原则。因此，两者的关系是：以竞争促合作、在合作的框架下突出竞争优势，以达成社会整体目标的实现。
6.政府与学府：权威博弈与责任伦理关系
在中观层面的行政伦理关系中，政府组织与其它社会主体形成了两种伦理关系：第一，“组织对组织”，即政府与其它组织的伦理关系，具体有：政府与企业、政府与第三部门、政府与学府的关系。其中，高等学校或称“学府”虽然也属于第三部门，但是，由于它在当今社会治理中的特殊地位，即学术权威在社会治理中的特殊作用，以及学术权威与政治权威之间的特殊关系，所以，有必要从理论上单独研究它与政府的伦理关系。对于“政府与学府”之间的权威博弈关系，以及两者的责任伦理关系，笔者另有文章专题论述⑨。第二，“组织对个体”，即政府组织与公民个人的伦理关系。
7.政府与公民：权力与权利的不对等与平衡关系
政府组织与公民个人的关系，即国家权力与公民权利的关系，亦即强制与自由的关系。对于这一关系，社会契约论的思想家们表达得非常清楚。格劳秀士说：“国家是一群自由人为着享受公共的权利和利益而结合起来的完善的团体。”国家的主要任务“是为了运用公众的力量，并征得公众的同意，保证每个人使用自己的财产”⑩。契约论认为，公民的自由与权利是政府存在的目的，而国家权力与强制只是实现这一目的的手段。然而，在现实中，问题并非像社会契约论说的那么简单，相反，政府权力作为一种强制力却很有可能成为公民权利的障碍，甚至是异己的力量。这是因为：第一，政府权力的扩张性。这既是基于政府组织主观扩张的动因；又是基于社会对政府管理新要求的客观刺激，而政府权力的扩张就是对公民权利的侵扰。第二，政府权力与公民权利的密切相关性与力量悬殊性。政府权力是一种社会管理的权力，这一权力在行使中必然会广泛关涉公民权利。而且，从力量对比看，公民权利要比政府权力弱小得多。因为，公民权利的基础是个人力量，而政府权力的基础乃是国家及多种特殊的强制手段。
思想家韦德说：“政府权力的膨胀更需要法治。”(11)因此，简单地说，法治就是权力与权利关系的合理配置，就是对政府权力的控制。从西方国家政府权力控制的基本路径来看，是通过宏观的道德控制、政治控制、法律控制三种路径，以及微观的责任控制路径的有机结合，实现了对政府权力的控制，以确保权力与权利的基本平衡(12)，从而维持政府与公民之间一种合理的关系形态。总之，政府与公民之间伦理关系的建构，必须依赖于权力与权利关系的基本平衡。只有在权力与权利平衡这一基础上，才能减少政府权力“恶”的可能性，以实现政府组织维护公民自由与权利的“善”的目的。
8.政府之间：分工协作关系及其伦理关系
政府之间的伦理关系，是以组织团体为审视视角来把握政府系统内存在的伦理关系。单从组织团体的角度来看，政府之间关系分纵向关系与横向关系两种：纵向关系是指以隶属关系为基础的上下级政府之间的关系；而横向关系是指无隶属关系的同级或不同级政府之间的关系。
政府之间的关系首先表现为分工协作关系，这是由政府组织的科层制特点决定的。科层制结构导致了政府权力的两种分配方式：一是结构性分配，即根据政府权力的层次性不同而进行的纵向垂直性划分，形成了结构性权力，从而使政府组织呈现出等级差别；二是功能性分配，即根据政府权力作用客体的不同、承担任务的不同对其权力进行的横向水平性分割，形成功能性权力，从而使政府机关呈现出专业差别。政府组织的“结构—功能分化”，使政府的整体权力“自上而下”地层层分割与授予，并使政府的整体责任“自下而上”地层层担当，因此，“分工与协作”就成为各政府组织完成任务与目标的基本手段与方式。
在政府组织的分工与协作关系中，各地方政府作为政府之间关系的重要链条，在其中发挥着重要作用。这是因为，首先，各地方政府作为政府层级代理链条中的一环，既受上级政府委托行使社会治理权，又向下级政府委托其社会治理权，因此，各地方政府就成为中央政府实现社会治理过程中委托代理链条向下延伸的纽带。其次，各同级地方政府在面对上级政府时，实际上形成了具有竞争地位的对手关系。各地方政府，尤其是处于代理链中间层次的地方政府，实际上要与三层政府形成博弈关系：一是与其上级政府形成博弈关系，在执行上级政府委托治理权的过程中，通过影响上级政府的决策导向以获取地方利益的最大化；二是与下级政府形成博弈关系，通过自己的政治意愿来迫使下级政府与自己保持政策一致；三是与非隶属关系的同级政府形成博弈关系，通过任期内社会治理绩效的显示，来获取在上级政府心目中的优势地位。从这一分析中，我们可以看出，如果中央政府的政治意愿与社会的整体利益是一致的，那么，由于地方政府的多重利益代表身份，它的政治意愿是最有可能违背社会整体利益的大方向，其中，最突出的表现形式就是“地方保护主义”。因此，在政府之间伦理关系的思考中，地方政府的角色定位以及地方政府的责任、义务与道德的规定性，是一个特别需要关注的成分。鉴于文章篇幅所限，本文只提出问题，笔者将另有文章专述。
9.政府官员上下级：等级关系与人格平等关系
政府官员上下级的伦理关系，是以个体为审视视角而提出的一种行政伦理关系。政府官员上下级的关系，首先表现为“等级递进关系”，这是由政府组织的科层制结构决定的。根据韦伯的概括，官僚制的特征之一就是“层级制”，即在一种层级划分的组织分工中每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责。因此，“对上负责”就成为官僚制组织形式的一个基本原则，从而官员上下级之间就呈现出一种等级关系。
源于文化与制度的差异性，这一正常的等级关系在我国政府组织的运行中被大大强化了，从而形成了一种不正常的“等级依附关系”。这种等级依附关系恰恰是以牺牲官员的人格平等关系作为代价的。一方面，在我国传统的官员心理层面上，对于官员常常是以等级来评价其地位的，即官越大，其能力越强、品德越高、人格越完善；这样，“品德”与“人格”等非组织化的因素事实上也被等级化了。正是由于贯穿着这种思维与心理，在我国自古以来政府组织的运行中，只有上对下的监管，而不可能存在下对上监管的心理空间。这就是中国古代官场上出现的“上梁不正，下梁必歪”的原因。另一方面，在这种等级依附关系中，官员们普遍形成了一种“主奴双涵”的双重人格。作为文化符号，官僚这一称谓标识着主体与奴才同体，权贵与仆隶混一的政治角色，官僚角色的主奴双涵，既是历史过程的产物，又是政治结构的必然，还以称谓的形式转化为文化符号(13)。具体地说，就是形成了“对上是奴，对下是主”的官员心理与人格定位。这种传统文化流传至今，仍有影响。
因此，我国政府官员上下级伦理关系建构的重点，应是强化上下级间的人格平等关系。通过这一平等关系的建构，保持政府官员的人格独立，以袪除等级依附心理。这既是我国传统政府管理向现代政府管理理念转化的需要，也是我国政府“依法行政”实践的需要。这还需要进一步深入分析。
10.政府与官员：冲突关系及其伦理关系
政府与官员的关系，是基于团体与个体关系视角而提出的一种行政伦理关系。在微观的行政伦理关系中，政府间的伦理关系、政府官员上下级的伦理关系是比较好理解的，为什么还要提出政府与其成员间的伦理关系呢？这是因为，政府作为一个公共组织，其公共责任的实现，一方面要依赖于政府组织团体的力量，同时还要依赖于政府成员个体的力量。但是，在实际生活中，这两种力量时有冲突与矛盾，既有道德的政府与不道德的成员之间的矛盾，也有不道德的政府与道德的成员之间的冲突。因此，如何化解政府组织团体与政府官员个体之间的矛盾与冲突，也是行政伦理学的一个重要研究内容。
从德性来看，政府有道德与不道德之分野，官员也有道德与不道德之区别。所谓“道德”是指：政府或官员能从内在信念上认同“公共性”，并把公共利益的实现作为根本宗旨；相反，就是“不道德”，即政府或官员的行为总是表现出“自利性”。从组合方式来看，政府与官员之间的关系有四种形式：一是道德的政府与道德的官员之关系，这是最理想的行政伦理关系，这一关系能够在团体与个体之间形成合力，从而使政府“公共治理”的目标与任务能够顺利实现。二是道德的政府与不道德的官员之关系，在这一情况下，整个组织的道德氛围与道德气候所形成的“道德力量”会强烈地干扰与纠正任何个体的不道德行为，从而使个体的不道德行为失去存在的空间。在这一关系中，要么不道德官员的行为获得改造，要么不道德官员被组织排斥，因此，政府组织仍然能保持其“道德的纯洁性”。三是不道德的政府与道德的官员之关系，这恰好与第二种关系相反。如果假定政府组织是不道德的，那么，其中存在着的“反道德力量”会破坏任何个体追求道德的冲动，结果，道德的个体要么屈服，要么离开。这一情况在转型期我国的一些政府机关里也是不鲜见的。四是不道德的政府与不道德的官员之关系，在这一情况下，政府与官员形成了一种“反向合力”，它对于政府“公共治理”目标与任务的实现具有“高抗力”。
通过以上分析可以看出：在政府与官员行政伦理关系的矛盾与冲突中，起主导作用的常常是政府组织作为团体的德性问题，而这一点是以前的理论研究严重忽视的。笔者认为，塑造一个“道德的政府”是化解政府与官员之间道德冲突的根本点。正如特定的文化系统能通过其特定的制度、规则与习惯来塑造介于其中的个体行为方式的相似性一样；一个德性的政府，不仅规定了成员的价值取向与行为空间，而且它潜存的一系列规则，会以其有效性与权威性规定着成员参与活动的行为方式。这些价值与规则不仅对现有官员的行为起到规定作用，而且对一个想进入其中的“新手”也具有训诫作用。
三、“行政伦理关系”理论研究的意义
1.行政伦理关系的提出，可以充分发挥伦理与道德所具有的社会治理作用(14)
宋希仁先生在文章中讲到伦理关系时说，“凡是经历过社会生活的人，都不能否认这种社会关系的存在及其重要意义”(15)。笔者认为，伦理关系对于社会生活的重要性就在于它具有社会治理的意义。因为，伦理关系是一种特殊的社会关系，它既是一种必然性关系，也是一种必要性关系，它是两者的统一。说它是必然性关系，是因为它体现的是事物本身的存在和变化规律，比如：家庭中的亲子、长幼关系是客观的、不以个人意志为转移的，也是不可逆转的，这是必然性；那么，当人认识到这种必然性的关系时，其必然性之理就转换为必要性之理。也就是说，在家庭中会按照辈分的伦理关系来确认亲子、长幼的关系，于是，家庭关系中就产生了：“亲子要有亲，长幼要有序，长应有所尊，幼应有所敬”等人伦之理，遵守这些“人伦之理”，就是处于家庭关系中的人的一种必要的义务与道德的规定。
家庭的伦理关系如此，整个社会的伦理关系也是如此。人作为一种关系中的存在，当他自觉地履行其在某种伦理关系中的特定义务时，体现在他个人身上的就是道德的造诣，就是个人之德。因此，道德伴随着伦理关系而产生，又维系和调节着伦理关系的发展，它一方面通过“应当如何”的义务规定来塑造个体的德性，另一方面又以道德风尚的形式维系着和谐社会关系的生成。概言之，当客观的、必然性的伦理关系之理真正获得主观上应然性的表达时，作为社会意识就是道德，作为个人行为就是德性，即黑格尔所言的“主观的善和客观的、自在自为地存在的善的统一就是伦理”(16)。因此，黑格尔所言的“伦理”乃是人类基于一种关系的存在而生发出的一种自我约束乃至自我管理的道德行为建构，而且，这种自我管理是一切社会治理方式的源泉与根本所在。
就政府对社会的治理方式而言，张康之教授认为：“在政府组织与社会的关系中，长期以来，权力关系是一种主导性的关系，只是到了现代社会，由于法的完善，才使法律关系突出了出来。然而，伦理关系始终未显性化。……以至于在政府与社会的现实关系上，很难发现伦理关系的存在。”(17)历史地看，在农业社会的统治型治理结构中，起主导作用的是权力关系，伦理关系是虚伪的。在近代以来的管理型治理结构中，发挥作用的是权力关系与法律关系的二元统合，伦理关系是边缘的。历史的考察不能不让我们考问：在人类社会治理的问题上，伦理难道要么是虚伪的，要么是边缘的吗？在现代与后现代的历史转换中，当人类面临着一系列新的道德冲突与伦理困境时，我们除了寻求“道德力量之源”外，还能寻求什么？人类社会治理方式寻求伦理与道德的支持是无奈的、也是合乎逻辑的。
解决社会治理问题的可能性方案必须与问题发生的环境特征相适合。当下，我们正处在一个过渡时期，即现代性向后现代的历史转换中。对此，库珀说：“后现代是对这样一种世界特征的描述：在这个世界中，人们质疑基础假设，认为它终结或解体了，不再控制整个社会了。”(18)现实地看，西方的“新公共行政运动”与“新公共管理运动”都有一个共同的特点，即库珀所概括的，“承认外部政治控制对于确保负责任的行政行为是不充分的，有必要实施内部控制”。而且库珀说：“我们注意到一个有趣的现象：自从‘新公共行政’出现以来的30年间，强调内部控制重要性的人已经在关于公共行政的基本假设中找到了永久的地盘。”(19)也就是说，就社会治理方式而言，寻求道德支持的内部控制已成为一种实践指向。
2.行政伦理关系的提出，是基于对“行政关系”进行道德规范的必要性
行政关系是一种特殊的社会关系，就其本质来说，行政关系集中地体现在行政权力行使的过程中。在政府的管理活动中，权力是一种必要的支持力量，因此，与政府组织所形成的一切关系都是以权力关系为核心而生成、展开的，而任何权力都是以“命令—服从”的方式与规则加以运行的。因此，在行政关系中，比较强调的是：政府与官员是权力行使的主体，而社会与公众是权力管理的对象，这之间，主体与对象、主动与被动的单向关系是比较明确的，也是不可逆转的。行政关系的特殊性还表现在：行政权力是一种公共权力，掌握行政权力的政府与官员只是行政权力的“行使主体”，而社会与公众才是行政权力真正的“所属主体”。因此，行政关系所表现出来的单向的关系模式应该受到必要的规范与调整。
历史地看，西方社会在对“单向度的行政关系”进行调整时，大致形成了两个理路。
第一，科学的规范，即通过认识行政关系及行为发生发展的规律，实现对政府管理体制与运行机制的合理化设计，促使行政关系与行政行为的科学化与技术化。对行政关系进行“科学规范”的典型形式就是韦伯设计的“官僚制”组织模型。在韦伯看来，官僚制有两个主要的特征：一是公职的等级排列，整个地形成一个金字塔形的权力结构；二是职权的系统分工，每个职位都有其明确的责权范围。也就是说，官僚制在对行政权力进行“形式合理性”的技术性分割的同时，也对政府与官员应承担的责任进行了“形式合理性”的科学规定。因此，官僚制就是通过建立一种“权责一致”的组织模式与体制，通过对每一权力进行合理化的责任规定，来达到对行政关系的调整与行政行为的规范。
第二，法治的规范，即根据法制的精神，通过立法与执法活动对行政关系及行为加以规范与调整，以实现依法行政。法律对行政关系的调整与行政行为的规范体现在两个层次上：一是宏观上，通过将国家权力一分为三，建构一种“三权分立”的制度框架，并通过立法权与司法权制衡行政权，以实现行政权力行使的规范化；二是微观上，通过专门行政法的约束，以实现行政权力行使的规范化，即“无法律就无行政”的法治理念。现代的行政法都把对行政权力的控制以及对行政关系的调整作为重要的价值取向。在行政法的基本原则上，各国都将制约行政权力、规范行政关系作为重点，以防止行政专横并使行政活动合理化，它不但为行政司法监督创造了有法可依的条件，而且为普通公民提供了监督行政的机会。
但是，从对行政关系进行规范的实际效果来看，光有科学与法治两种规范是不够的。可以说，对行政关系的这两种规范都没有从根本上解决行政关系的单向度性。在此，还必须深入地分析一下行政关系的复杂性。研究表明，行政关系还内涵着一种行政价值关系。在行政价值关系中，政府与社会，官与民的地位发生了根本性的变化，即政府与官员处于被动的客体地位，社会与公众反而处于主动的主体地位。也就是说，在行政关系中，双方的主动性与被动性、主体性与客体性是建立在不同关系的根基上。一方面，在政府与社会的行政管理关系中，政府与官员处在主动的主体地位，而社会与公众则处于被动的客体地位；另一方面，在政府与社会的行政价值关系中，政府与官员是被动的客体，而社会与公众则是主动的主体。因此，行政关系不再是单向度的，而是双向互动的。
基于行政价值关系的视角，对于行政关系还需要进行另一种更为重要的规范，即“道德规范”，它是指通过揭示政府管理过程中实际存在的伦理关系，以实现行政管理制度的伦理化。只有对行政关系进行道德的规范才能从根本上改变行政关系的单向度性，真正实现行政关系的双向互动性与制衡性。对行政关系进行道德规范，作为对原有行政关系单向度的规避，它更加强调政府与官员作为行政关系一方的责任，义务与道德的规定性。历史地看，传统的行政理论和实践都比较重视政府与官员的主动属性，比较强调政府与官员的管制权利，因而，必然催生出专制主义的行政或管制主义的行政模式；而现代公共行政理论和实践的重点是强调社会与公众的主体性规定，因而，必然产生像“依法行政”、“责任行政”和“服务行政”的政府理念。
收稿日期：2006-03-09
注释：
①宋希仁：《论伦理关系》，《中国人民大学学报》2000年第3期。
②张康之、李传军：《行政伦理学教程》，中国人民大学出版社2004年版，第8页。
③［美］斯蒂芬·P·罗宾斯：《管理学》（第4版），黄卫伟等译，中国人民大学出版社1997年版，第64页。
④参见刘祖云：《政府与自然关系的伦理建构》，《社会科学研究》2005年第3期。
⑤参见刘祖云：《和谐社会与政府德性——以政府与社会伦理关系为视角》，《中国行政管理》2005年第12期。
⑥参见刘祖云：《政府与市场的关系：双重博弈与伙伴相依》，《江海学刊》2006年第2期。
⑦［印度］阿马蒂亚·森：《伦理学与经济学》，商务印书馆2000年版，第9页。
⑧陆震：《公共利益萎缩：中国现代化进程中的重大理论缺失与目标偏差》，《探索与争鸣》2004年第9期。
⑨刘祖云：《政府与学府：权威博弈、伙伴关系与责任指向》，《高等教育研究》2005年第11期。
⑩参见马啸原《西方政治思想史纲》，高等教育出版社1997年版，第232页。
(11)韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第28页。
(12)刘祖云：《论控制公共权力的四条路径》，《理论探讨》2005年第2期。
(13)张分田：《亦主亦奴——中国古代官僚的社会人格》，浙江人民出版社2000年版，第204页。
(14)在本文中，仅就“伦理”与“道德”这两个概念而言，两者没有严格区别；区别只在于，“伦理关系”就象“生产关系”一样表达的是一种“关系形态”以及这一关系形态的现实存在性，而“道德规范”却是以社会规范的方式，对这一关系形态的精神与观念建构。
(15)宋希仁：《论伦理关系》，《中国人民大学学报》2000年第3期。
(16)［德］黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第162页。
(17)张康之：《公共管理伦理学》，中国人民大学出版社2003年版，第60页。
(18)(19)［美］库珀：《行政伦理学——实现行政责任的途径》（第4版），中国人民大学出版社2001年版，第34、146页。
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