农业保护与农业稳定发展，本文主要内容关键词为：农业论文,稳定论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，农业问题再一次成为全党高度重视、全国广泛关注的热点。党中央、国务院提出要切实加强农业的基础地位，农业放在经济工作的首位，在强调不折不扣地落实已制定的扶持农业发展的政策和措施的同时，又出台了一些新的政策。今后5～15年我国国民经济将实现向工业化中期成熟阶段的结构转型，国民经济将保持快速增长，社会对农产品的需求压力持续扩大，这对农业和农村经济发展是机遇，也是挑战。在这一大背景下，我们必须进一步加强对农业保护的认识，促进农业稳定发展，发挥其在整个国民经济中的基础作用，以支撑国民经济的持续、快速、健康发展。
我国是一个农业大国，十几年的经济体制改革，给农业带来了翻天覆地的变化。然而，在市场经济条件下，农业将如何发展，对农业要不要保护，怎样保护，理论界出现多种观点的争鸣，实践上也举棋不定。本文的目的是向人们揭示一个经济规律：市场经济本质上是一种竞争经济，但农业与其它产业不同，农业生产的特殊性决定了不能将农业完全推向市场，而必须在实行市场引导的同时，加强政府对农业的扶持和保护。这不仅符合我国的国情，而且也是我国现阶段体制转换及经济快速增长之必然选择。
一
根据市场经济条件下我国农业的发展目标与现状，笔者认为，农业保护主要源于下述因素：
1.农业是一种高风险、低收益的弱质产业。由于农业生产自身固有的特点，它不仅要承担各种自然风险，而且还要承担各种经济的、社会的乃至政策的不确定性带来的风险，即市场风险和政策风险。自然风险，是指与农业生产密切相关的自然灾害性因素，如暴风雨、洪涝、干旱、冰雹、霜冻、病虫害等都会给农业生产造成损害，轻则减产减收，重则绝产绝收。农业是露天工厂，各种自然灾害对农业生产的影响很大，直到今天，我国农业生产基本上是靠天吃饭，特别是种植业部门更是如此。市场风险，主要指由于市场供求失衡导致的价格波动，给农业生产和经营者带来的收益上的风险。农业承担市场风险的能力低于其他行业。政策风险，主要指由于有关农业和农村经济政策的不稳定性、不连续性或政策上的某些失误对农业和农村经济发展造成的诸种不良影响，一般来讲，高风险总是伴随着高收益，但农业的高风险并没有给农业带来高收益。相反，农业越来越陷入低收入的困境。其主要原因主要在于：一是我国农业正处于从传统农业向现代农业转变的时期，农业中的传统投入与现代投入叠加，导致农业生产成本大幅度上升，纯收入减少；二是农村产业结构、农村就业结构层次低，绝大部分劳动力滞留于传统的、比较利益低下的种植业，有限的土地超负荷承载了庞大的农村人口和大量的农业剩余劳动力，致使农业劳动生产率难以提高；三是农业技术结构不合理，农产品的科技含量低，附加值少，而且农产品供给结构调整滞后于市场需求结构变化，这也影响了农产品需求的增长和农民收入的提高。从这些农业的经济、自然属性来看，国家应加强对农业的扶持和保护。
2.农业在国民经济中处于基础地位，是基础产业。对农业的保护是由农业在我国国民经济中的重要地位决定的。我国是一个农业大国，十几亿人口的衣食归根到底要依靠农业，其它产业的发展在很大程度上也依赖于农业。农业的波动对人民生活、经济发展和社会安定等都会带来影响。如果我国的农产品不能保证基本自给自足而依赖进口，必将受制于人，一旦国际形势发生变化，就会陷入被动，甚至危及国家安全。因此，我们必须保持较高的自给率。随着人口数量的增加和人民消费需求的不断增长，农业所承受的压力越来越大。同时，农业的良性发展对于保持和改善生态环境起着非常重要的作用。这就要求在挖掘农业自身潜力的同时，还要加强对农业的保护。
3.农业的特点和它在市场竞争中的弱势地位。我国农业生产的经营规模较小，组织化程度低、小生产与大市场的矛盾突出，驾驭市场的能力弱；农业的技术构成比较低，以家庭为单位的分散经营势单力薄，抵御自然灾害的能力比较差；农业的比较效益比较差，自我积累、自我发展的能力同二、三产业相比相对缓慢；我国农民的文化素质较低，给农业科学技术的发展带来困难。因此在完全市场竞争条件下，农业相对处于脆弱地位，必须加以扶持和保护，否则，农业的利益受到打击，引起萎缩，反过来又对其它产业产生不利影响。
4.推动资源优化配置。市场经济是以市场配置资源为基础，以资源的趋利性流动重组来实现资源的优化配置为特征。农业是一个微观经济效益低而社会效益高的基础产业，资源的趋利性流动是由微观经济效益来推动的，市场主体一般很难兼顾宏观经济效益。如果没有政府保护，商品生产主体出于自身效益最大化的动机，会将资源转向比较效益高的非农产业，从而削弱农业这个基础，这样仅按微观经济效益最大化形成的资源配置就不是真正的资源优化配置。只有政府通过增加投资、价格补贴等保护措施提高农业的比较效益，才能有效阻止农业资源的无序流动，增加宏观经济效益和社会效益。
二
从以上这些分析中可以看出，农业既是一个基础产业，又是一个弱质产业，在市场经济条件下，政府对农业应实行特殊的保护政策，这不仅是农业而且也是国民经济自身高速发展的客观要求。市场经济越发达、经济发展水平越高，越要加强对农业的保护。当今日本、欧美等市场经济高度发达的国家对农业保护越来越强，充分证明了对农业实行特殊保护的必要性。西方发达国家在实施对农业进行保护方面的做法很值得我们借鉴和思考。它们对农业的保护已经形成关税与非关税壁垒措施及国内农业支持政策相结合的农业保护政策，主要采取以下措施：
1.价格支持。为了防止农产品的价格暴跌以及利用价格来调整农业结构，许多国家对农产品的价格都有一定的干预政策，运用财政手段给农产品以价格支持。其基本做法是：事先规定农产品的保证价格，包括目标价格和干预价格。目标价格是在农产品上市季节以前规定的，一般高于市场价格，是农产品价格变动的上限。干预价格即收购价格，一般比目标价格低，是农产品价格变动的下限。如果市场上农产品价格低于干预价格，就由国家按干预价格收购，差额由国家补贴；当市场上农产品价格上涨高于目标价格时，国家就会向市场上投放储存的农产品以平抑市场价格。在农产品价格支持方面，最近几年美国、欧共体每年要付出3000亿美元支持农业，尤以欧共体最甚。从60年代末开始，欧共体建立了内部统一的价格体系和统一的农产品市场，并建立了共同的农业基金，对农产品实行价格支持，保证农民收入能维持在一个比较合理的水平，缓和或缩小农业与非农业投入的不平衡，避免大起大落。
2.关税保护。对出口的农产品价格高于世界市场价格之间的差额，由政府给予补贴。据统计，美国农产品出口中有30%得到了政府的补贴，出口商每年得到的补贴有几亿美元。在扩大农产品出口的同时，政府还对某些外国农产品实行进口限价，以保护国内农产品市场。如西欧共同体制定进口农产品的“门槛价格”，即外来农产品到达共同体港口的最低进口价格，对低于“门槛价格”的农产品要征收差价税。进口差价税＝门槛价格——当日抵岸价格，这就使外来的农产品价格与国内价格处于同一水平上，推动了价格竞争优势。从农产品的名义保护率（即农产品进口差价税与抵岸价格的比率）可看出农产品得到贸易保护的程度。据澳大利亚经济研究局分析，80年代欧共体农产品名义保护率平均为72%，日本为145%，美国为24%，可见各国为了保护本国的农产品市场，都不同程度地采取了关税保护措施。
3.财税优惠。对农业实行财政补贴政策，刺激了农业的发展。许多发达国家为了培植某些产品的生产或改善生产条件，加快农业现代化，设立了一些专项基金用以扶持，并在税收方面予以优惠。据经济合作与发展组织的估算，一些发达国家的农产品生产者的补贴额占其它收入的百分比：日本占74%，欧共体占46%，加拿大占43%，美国占34%。美国农业部每年经费预算600亿美元，其中80%用于各种补贴。一些发达国家对农业采取优惠的税收政策。法国政府为降低农业成本，提高竞争力，对农业发展实行了一系列的优惠税收政策，对农民购置农机具给予10%的税收回扣，购买农机燃料时免税，减少农业土地税9%。对安置青年务农的土地，在5年内，减免50%的土地税。美国在对农场主征税的过程中也有许多减免税政策。同时，一些发达国家通过政策性的农业金融机构发放低息贷款鼓励农民投入。如，日本对土地改良和购置大型农机具的农业生产者提供长期低息贷款。长期贷款的利息一般低于农民的存款利息。法国的农业贷款利率一般是12～15%，而贷款的农场主只需按3～9%的利率负担，其余部分由国家补贴。这样就为缺乏资金的农户提供了发展生产所必需的资金。
4.扶持农业科技的发展。为适应农业生产发展的需要，许多发达国家十分重视研究和发展农业科学技术，并通过教育、培训，培养能掌握现代科技和管理技术的劳动者，把先进科学技术和农业生产紧密联系起来，提高劳动生产率和产品在国际市场上的竞争力。如，美国为了发展和运用农业科学技术，由政府发起并组织了一个完善的农业教学、科研和推广体系，把教学、科研和推广三者融为一体。一方面由政府每年从财政收入中拨出巨额资金支持农学院和农业试验站，保证美国农业生产技术在世界上始终处于领先地位，另一方面，美国政府还特别重视加强对农业生产者的教育和培训。日本也投入大量资金和人力，每5年进行一次全面的土壤营养诊断，编制详细的土壤图，制定各类土壤的施肥方法和标准，由农业科学试验和技术普及机构向农户提出具体建议，保证提高农作物单位面积产量，降低成本，从而提高产品的竞争力。澳大利亚的农牧业科研推广经费，大部分由政府拨给。
5.对农业保险实行低收费高补贴。日本、美国政府对农民所交保险费的补贴比例在50～80%。日本农业保险是强制性的，农民交纳相当于正常年景收益的10%作为保险费，日本政府对农业保险以赔偿形式给予大量补贴，从1975～1986年的补贴额高达2055亿日元。美国的农作物保险也是政府保护农业的一个重要方面。1938年美国颁布了《联邦作物保险法》，并依法建立了联邦作物保险公司，开始举办农作物保险。从1938～1980年，美国的农业保险经历了长期的实验阶段。1980年国会又通过了《联邦农作物保险法》。该法扩大了农作物保险的品种和地区，保险补贴可达30%。通过保险补贴的优惠政策，增强了农业抗灾能力，保证了农民的收入。
6.发达国家农民成立有保护自身利益的组织。由于农业在市场竞争中处于不利的地位，法国农民联合成立农会、农工企业联合会和全国联合会等组织，总联合会每月召开例会，一起商讨农民提出的各种问题，研究对策和解决办法。美国农场主在历史上很早就组织起来，成立有全国农场主联盟、牧场主协会、小麦玉米生产农协会等组织，它们的任务是维护自身利益，对国会和政府施加影响，促使通过并执行有利于农民的农业立法。这些组织对促进国会和政府保护农业、稳定农业收入、保障农场主自有资金的积累和投入都起到了积极作用。
三
我国目前正处于由计划经济向市场经济体制转变的过程中，而市场经济新体制理应对农业的保护措施远没有到位。经济体制转轨变型时期国家对农业的保护还存有一些问题，这些问题的存在、不解决和缓慢解决，已严重影响了农业的发展和农村经济生活的稳定。
1.国家为加快经济发展实行的倾斜政策大大降低了农业的比较效益，农业资源大量流失。现阶段我国实际上存在三大经济重心，从地域而言，沿海地区是全国的经济中心，城镇是各地区的经济重心。从行业而言，工商业是各业的经济重心，国家的政策总体上是向这三大经济重心倾斜的，地区之间的收入差距，行业之间的收入差距，都呈扩大的趋势。而我国中部地区的经济结构是以农为主的，这就形成了农业资源转移的强大“势能”。其一是大量农用土地被盲目转为开发区，地皮炒卖的收益是农业生产所无法比拟的；其二是农村资金向沿海地区、城镇或非农产业转移。其三是青壮年农民流向沿海地区打工，好些地方外出劳动力占全部劳动力的相当比例。
2.工农业剪刀差不断扩大，农民收入增长缓慢，已严重影响农民的生产积极性。从1989～1993年农民收入平均增长率只有1.88%，1994年粮棉收购价大幅度提高，农民实际收入也只增长5%。城乡居民收入差距，1984年为1.7∶1，1993年拉大为2.53∶1。农民种一年地的收入竟不及进城当小菜贩一个月的收入，这是造成“民工潮”，农民不安心农业生产的重要原因。
3.政府在农产品供求关系变化时的不良表现。当农产品供过于求时，政府强调把农民推向市场，这里有让农民在游泳中学会游泳，使农民在市场风浪中经受锻炼，增强适应性的积极一面。也含有在农民经济承受能力较差时，把市场风险推给农民的消极的一面。而一旦农产品供不应求，政府又恢复定购任务，重把农民拉回到旧体制中。市场经济的基本经济规律是价值规律。价值规律对每一个市场主体来说，既存在风险损失（当产品供大于求时）的压力，也存在风险收益（当产品供不应求）的诱惑，而且这两方面是对等的。就在这一“推”一“拉”中，农民实际上完全承受了市场风险的损失，而得不到风险收益，这样的外部环境对农业是极为不利的，对广大农民也是非常不公平的。
4.长期以来，国家对工业实行倾斜政策，对农业基础设施和公益事业的投入则严重不足，农业水利等基础设施失修、老化，抗灾能力很低。1994年国家对农业投资为225亿元，只占国有单位投资总额比重的1.9%，比上年又下降0.3个百分点，比1990年的3.9%下降2个百分点，比“五五”时期的10.5%下降8.6个百分点。《农业法》规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，但1993年实际执行并未做到。由于长期对农业投入不足，农业抗灾能力很弱，1994年农业受灾面积达8.67亿亩，成灾面积达4.46亿亩，绝收1亿亩。
5.国家把发展农村公益事业和建设农村基础设施的经济负担大部分转移给了农民。农民负担在近几年此起彼伏，生产积极性受到严重挫伤。据最近的抽样调查资料，1995年三季度黑龙江省农民人均负担为50.86元，比上年同期的22.63元增加1.3倍。1994年全省农民人均负担已达116.5元，比1993年有较大幅度反弹，人均增加35元。
四
农业是国民经济的基础产业，也是一种特殊产业，必须由国家给予一定的保护。不仅发达国家是这样，发展中国家更应该这样。尤其是在我们这样一个农业大国，各方面的基础都比较落后，因而要把农业完全推向市场，由市场信号和价值规律实行全面的和唯一的调节是不现实的。农业的发展离不开国家的保护和帮助。改革18年来，各行各业取得了很大成绩，国民经济发生了翻天覆地的变化。1995年2月召开的中央农村工作会议上已明确地指出：“经济越发展，工业化程度越高，越需要加强对农业的保护和扶持”。应针对我国农业发展中存在的问题，借鉴国外经验，走出一条具有中国特色的保护农业稳定发展的路子。
第一，坚持多渠道、多层次筹措农业发展资金，加大对农业的投入力度，优化农业投入结构，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。（1）调整国民收入再分配格局，提高国家基本建设、财政预算资金和信贷资金中用于农业的比重，并以法律和基本政策形式保持稳定。各级财政应坚决贯彻落实《农业法》中关于支农支出增长高于经常性财政收入增长的规定；适当调整财政支出结构，把维护农产品低价销售的财政消费补贴资金转移到生产领域，强化对农业生产的补贴；引导预算外资金向农业倾斜；调整国家基本建设投资结构，增加农业投资比重；发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入。（2）积极鼓励和引导农村集体和农民个人增加对农业的投入。进一步完善农业家庭联产承包制，深化农村土地制度改革，给农民以稳定的农业投入回报预期；进一步完善乡镇企业以工补农建农的制度；要在国家政策、投入等方面采取有效措施引导农村集体和农民个人增加对农业的投入，特别是活劳动的投入；扩大以工代赈规模，重点扶持贫困地区修建公路和水利农田等基础设施。（3）建立政策性保险机构，降低农业风险。农业生产对自然界的依赖性大，又容易受到自然灾害的冲击，而我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一。这对于分散的小规模的家庭经营来说，轻则影响农民的生活，重则使农业生产无法进行。同时，随着农业市场化程度的提高，我国农业还受到市场风险的冲击。完善农业保险系统，主要是建立农业保险机构，拓宽农业保险的业务领域，扭转农业保险的纯商业性行为。积极推进体制改革，成立政策性保险公司，切实保护农民的利益。
第二，建设完备而规范的农产品市场体系，建立有效的农产品价格保护机制，降低农产品交易成本和市场风险。（1）建立健全农产品市场体系，首先要加快市场的“硬件”建设，使市场具备完善的基础设施，为农产品的顺利流动提供一个良好的环境，其次要重视市场的“软件”建设，形成多渠道、少环节、开放式、高效率的流通网络，制订切实可行的市场运行规则，建立权威的、高层次的管理机构，维持市场秩序；再次要引导农民进入市场，增强农民的自我保护能力，培育市场中介组织；最后，要积极培育和发展农村土地、劳动力、科技、信息等要素市场。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权有偿转让。在有条件的地方，要通过土地使用权的有偿流转，积极发展农业适度规模经营。要实行城乡就业统筹，彻底放开劳动力市场。（2）建立农产品价格保护制度。当前，我国农民生产积极性不高的重要原因在于农业的比较利益偏低，因此，提高农产品价格实属必然。随着市场经济体制的建立，农产品价格水平将主要取决于农产品的市场供求状况，为了减缓和克服市场风险，保证农业生产者的收入，要借鉴欧美日等国家的经验，尽快建立我国农产品价格支持和保护制度。在放开农产品价格之后，国家应制定最低保护价，即国家干预价格；建立专项农产品市场储备调节制度，以丰补歉，防止价格波动对供求产生不良影响；为了确保国家能掌握必要的农产品商品量储备以及保障社会安定，建议制定相应的农产品收购法；积极与国际市场接轨，发挥国际农产品市场对国内市场的补充和调节作用。
第三，加快农业剩余劳动力转移步伐，加强对农业自然资源与生态环境的保护，推动农业科技的创新与运用，支持农用工业发展，建立农业社会化服务体系。（1）加强管理，把农业剩余劳动力转移工作纳入党和政府工作的议事日程。通过进一步加强农业自身发展，吸收农业剩余劳动力，有效发挥农业作为剩余劳动力“蓄水池”的作用；在政策上进一步放开搞活，大力发展第三产业和乡镇企业；不断完善劳务市场，在劳务输出上为农业剩余劳动力转移创造条件。（2）切实保护好耕地、水等农业自然资源，改善农业生态环境，促进生态良性循环。要加强《土地管理法》、《水土保持法》等有关法律法规的执法力度，并不断完善这些法律法规；把珍惜和保护耕地资源作为一项基本国策，保证耕地面积特别是粮棉等重要农作物播种面积的稳定；加强对长江上游、黄河中上游和海河、淮海等重点水土流失区的保护，在对已有的“三北”防护林、长江中上游防护林等林业生态工程进行加强管理的基础上，积极着手进行淮河、太湖防护林、珠江防护林和黄河综合性防护林等工程建设。（3）加强农用技术的研究和推广及对农业科技的投入。国家必须建立完善的科研技术推广体系，大幅度地增加国家对农业科研经费的投入和银行信贷对科技扶持的投入，支持农学院、农科所等研究机构的工作；要重点支持一批农业基础科研项目，组织联合攻关；建立和普及农业科学技术推广站，建立科技示范户和科技带头人制度；加强对农民的培训，提高他们的科技文化素质，建立一支庞大的农民科技队伍。（4）发展农用工业，完善农业社会化服务体系。降低农业生产资料价格，减少农业生产的成本，国家要给予农用工业低税和低息贷款的优惠政策，把农用工业作为基础产业优先发展；要增大对农用工业的投入，引进先进设备和生产技术，提高农用工业的生产效率，增加农业生产资料的有效供给，特别要加快化肥、农药、农膜、农机等农用工业发展，保证农业生产的需要；充分发挥科技、商业、交通、加工、财政、金融等国家经济技术部门在农业社会化服务体系中的主导作用；强化农业信息服务，向农民提供准确、及时的农产品生产形势、市场供求趋势与价格变动走势等信息，引导农民合理调整生产结构，克服生产经营的盲目性；逐步实现农业服务组织的实体化和服务中的有偿服务，使农业社会化服务体系具有自我生存、自我发展的能力。
第四，切实维护农民的合法权益，减轻农民负担，提高农民的社会地位。（1）农业的市场化，要求国家从制度上、政策上予以保护，彻底清除市场上的超经济力量，以保障农民的合法权益，同时，还必须提高农民的自我保护能力，建立代表农民利益的市场中介组织，完善农民利益表达机制。（2）把农民的合理负担应采取国家税和地方税的形式加以规范化，对不应由农民负担的则应分离出去，这样就可堵住四面八方向农民伸手，增加农民不合理负担问题。（3）加强农民自治组织和各类合作组织建设，提高各级人大和政协中农民代表的比例。
第五，制定合理的关税，实行对农产品的贸易保护。（1）为了保障国内农产品免受国际市场的冲击。对于国内供求有缺口的产品，可以适当进口，制定较低的关税。对于进口后可能影响国内生产者利益的农产品，在进口时可制定较高的关税，加强农产品检验，制定较高的质量、品种标准要求，以限制其进口。（2）坚持我国属于发展中国家，我国农产品市场的开放程度、关税的减免幅度既要考虑到乌拉圭回合谈判中已作出的允诺，又要坚持必须有相当长的过渡期，其实施步骤、幅度和方式要根据我国所能承受的时间表去行事。（3）加强对我国农业比较优势的调查研究，尽快列出能够参与国际竞争的农产品和应受保护的农产品的产品清单。积极从国外引进优质、高产、适应性强的农作物品种，尽快形成我国的新优势。
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