民族区域自治法修改的根据和方向，本文主要内容关键词为：自治法论文,方向论文,区域论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，民族区域自治法的修改与完善问题成为民族法学理论探讨的热点之一，这方面的成果也颇为丰硕。目前，制定新民族区域自治法已列入立法机关的议事日程。笔者愿就民族区域自治法修改的根据和方向发表一些浅见，供立法参考。
一、民族区域自治法修改的根据
民族区域自治法作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，具有较强的稳定性。因此，修改并重新颁布民族区域自治法，必须具备充足的条件。这些条件就是修改的根据，它们一般包括必要性条件和可行性条件两个部分。
（一）民族区域自治法修改的必要性
1、现行民族区域自治法与社会发展需要不相适应。这是从民族区域自治法与社会现实之间的关系来考察民族区域自治法修改的必要性。其不相适应主要表现在经济、政治、文化三个方面：
在经济方面，现行民族区域自治法同日益发展的社会主义市场经济不相适应。我国民族区域自治法颁布之时，经济体制改革尚处于襁褓之中，当时的经济基础仍然是单一的全民所有制和集体所有制，故民族区域自治法对经济基础的保护侧重点在于高度集权型的产品经济体制，调整的是产品经济条件下的民族关系。但是，随着经济体制改革的不断深化，尤其是党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，原来的经济基础结构发生了具大的变化，获得了蓬勃的发展。在这种情况下，现行民族区域自治法与经济基础之间的矛盾冲突是不可避免的。这种冲突，表现为宏观方面和微观两个方面。就宏观而言，计划经济体制本能地派生出“一刀切”。“一刀切”将民族区域自治法规定的“国家计划指导”变成“指令性计划”——非执行不可，将“自主”变成“不能自主”——不容作主，将“变通执行”或者“停止执行”变成“不能变通执行”、“更不能停止执行”——不能违反。这是阻碍民族区域自治法贯彻落实的一个重要因素。就微观而言，一是理顺财政“既补又要”的关系。国家对民族自治地方实行财政补贴，主要是为了帮助底子薄、起点低的民族地区发展经济。但是，在上收资金方面，没有区别民族地区和一般地区。这种“既补又要”的政策，不利于民族自治地方的发展。二是理顺价格体制方面存在的“双轨制”，解决民族地区的利益双重流失问题。民族地区由于工业不发达，多为原材料产地，其产品价格多是平价，而民族地区所需要的物资又多是议价供给，这种价格体制给民族地区造成了严重损失。三是理顺资源开发上的关系。按自治法规定，上级国家机关在民族地方开发资源时，应充分照顾自治地方的利益，但目前却存在着相反的情况。此外，在基本建设投资、税收等问题上，也存在着许多对民族区域自治地方照顾不够的情况。经济上的这些弊端，有悖于民族区域自治法中关于照顾、帮助和扶持自治地方进行经济建设的精神，在实践中不利于发展和巩固社会主义的民族关系。
在政治方面，现行民族区域自治法同进行政治体制改革不相适应。在政治体制改革方面，应根据自治地方的实际需要设立政治机构。上级国家机关不应以上下对口要求自治地方成立当地不必要的机构，以避免机构臃肿，耗费自治地方人力和财力。对那些已经设立，而又用处不大的机构予以撤并，以增加政治机构的活力。在如何保障自治民族的政治权利方面，民族区域自治法也有待完善。一些以自治民族为主要对象的有关条款没有明确的法定要求，甚至没有作出规定，例如在配备少数民族干部方面，自治法只明确规定自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，人民政府的其他组成人员则没有明确规定。这样，就出现了人民政府的其他组成人员，甚至连副主席、副州长、副县长都可多可少，可配可不配的现象。
在文化方面，现行民族区域自治法同改革开放后的社会主义文化生活不相适应。从全国来看，改革开放的目标是实现经济的市场化和市场的国际化。对民族地区来说，则是彻底摆脱自然经济的束缚，走出山门，走向全国，进而走向世界。但不可否认，一些腐朽、没落的剥削阶级思想通过各种渠道，乘虚而入。当前，西方国家企图利用所谓“西藏问题”、“人权问题”对我国施加压力，妄图以民族宗教问题作为突破口，对我国进行颠覆和渗透。对此，民族区域自治法也应有所反应。
2、现行民族区域自治法与宪法修正案不相适应。这是从民族区域自治法与宪法的关系来考察民族区域自治法修改的必要性。民族区域自治法是根据现行宪法于1982年制定的。近几年来，为适应社会主义市场经济体制的需要，我国宪法先后于1988年和1993年进行了修正，虽然内容改动不大，但现行民族区域自治法与宪法修正案之间仍难统一。民族区域自治法既然是以宪法为根据的，那么就必须随宪法的修改而修改。
3、民族区域自治法与其他民族法律、法规不相协调。党的十一届三中全会以来，随着我国社会主义法制建设逐步发展，大量的经济、行政法律、法规已经颁布。这些法律、法规很多都涉及到民族问题，如已经颁布的《选举法》、《草原法》、《行政诉讼法》等。1993年10月，《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》经国务院批准发布施行，是关于散杂居民族工作的重要行政法规。修改民族区域自治法应当考虑与这些法律、法规和行政法令协调的问题，在这些法律、法规和行政法令中应当纳入与民族区域自治法相应的内容，并在民族区域自治法中增加相应的条款；对民族区域自治法中与这些法律、法规不协调、不一致的地方，应当作必要的修改补充。
4、现行民族区域自治法立法技术尚欠成熟。这是从民族立法技术的角度来考察民族区域自治法修改的必要性。我国现行民族区域自治法毕竟是建国以来第一部民族区域自治制度的基本法，它在体系结构、条文表述、法律责任等方面，不可避免地存在着许多不够完备的地方。事实上，不少民族工作中的困惑，皆与民族立法技术运用不当密切相关。如大部分条文较原则、不具体、不明确，难以操作。因此，要弥补民族立法技术上的缺陷，保证民族法的顺利实施，就必须在总结民族法制实践经验和吸收民族法理论科研成果的基础上，修改民族区域自治法。
（二）民族区域自治法修改的可行性
1、民族区域自治法修改的实践根据。我国民族区域自治法经过12年的实践反复检验，缺陷、不足基本暴露，对其完善的要求也日臻明确和具体，这就为民族区域自治法修改提供了充足的实践根据。
2、民族区域自治法修改的立法根据。根据我国近年来的实际情况，无论是主观还是客观方面，我们都已具备了较为成熟的立法条件。首先，就立法政策而言，改革开放的基本国策促使立法者开始逐步重视民族法在发展社会主义市场经济和加强社会主义民族法制建设中的地位和作用，并对完善民族立法的迫切性有了更清醒的认识。其次，就立法经验而言，12年来，我国立法机关根据形势的发展变化，制定与颁布了不少民族法律、法规和行政规章。正是在这一过程中，立法者积累了正反两方面的民族立法经验。最后，就立法态度而言，随着实事求是精神的发扬光大，我国立法机关更为注意调查研究，注意收集与整理实际部门和理论界关于修改民族区域自治法的意见材料，注意对世界各国民族立法成功经验借鉴。这一切，无疑为民族区域自治法修改提供了可靠的立法根据。
3、民族区域自治法修改的理论根据。最近几年尤其是中国法学会民族法学研究会成立以来，我国广大民族法学理论和实际工作者以极大的热情，结合社会形势和司法实践的需要，提出了许多修改和完善现行民族区域自治法的理论见解。目前，有关民族立法的理论研究正以更大的规模向纵深发展，变得更加系统，更加富有创造性。显而易见，这些研究成果不仅为民族区域自治法修改奠定了坚实的理论基础，而且也为立法者开展这方面的工作提供了大量切实可行的具体参考方案。
二、民族区域自治法修改的方向
所谓民族区域自治法修改的方向，是指从宏观上去把握民族区域自治法修改的总趋势，明确其在新的历史时期的主要任务，并对其作出更为科学、合理的编排。虽然民族区域自治法修改的方向不涉及具体民族关系的调整，但它在整个民族区域自治法修改过程中却占有举足轻重的地位。
（一）民族区域自治法修改与观念更新
民族立法是人的一种有目的、有意识的社会活动，人对民族矛盾和民族问题及其相互关系的认识即民族法观念，对民族立法活动具有直接的决定性的影响。因此，立法者要真正做到科学地把握民族区域自治法修改的整体布局和方向，就必须在思想上首先树立起正确的、符合社会发展需要的民族法观念。但是，恰恰在这个问题上，由于历史条件的限制，我们的民族法观念还显得比较陈旧，显得不够成熟。因此，更新观念对于我国民族立法的发展与完善具有十分重要的现实意义。所谓民族法观念，是指人们对民族法的性质、功能、内容以及民族法制定与实施等基本问题的看法、民态和价值取向。
唯物史观昭示我们：首先，更新民族法观念是发展社会主义市场经济，建设社会主义民主政治，保障改革开放顺利进行的必然要求。我们的民族法观念从总体上看是适合我国国情的。但是，近几年来，随着我国经济体制改革的深入进行，旧的计划经济体制正在逐步为市场经济体制所代替。从一定意义上讲，市场经济就是法制经济。民族法制是国家法制的一个重要组成部分，加强市场经济条件下的民族法制建设是市场经济的内在要求。因此，我们对民族法的功能、内部机制、民族问题的长期性、复杂性和重要性等一系列根本问题，都应当进行反思，扬弃那些立足于计划经济基础之上的过时的传统民族法观念，代之以与社会主义市场经济相适应的新的民族法观念。
其次，更新民族法观念反映了正确处理民族问题的客观需要。民族问题的长期性、复杂性以及民族法对民族关系的调节功能主要表现在这样几个方面：一是虽然各民族根本利益是一致的，但是在具体权益上特别是经济权益方面，各民族之间仍然会发生矛盾和纠纷；二是在风俗习惯和语言文字方面，各民族之间由于相互了解和尊重不够，也容易产生误会、纠纷和摩擦；三是民族问题在一些地方往往与宗教问题交织在一起，民族感情往往与宗教感情交织在一起，如果宗教问题处理不慎，也会影响民族关系，发生民族冲突；四是由于种种原因，有些人有时会做出伤害民族感情、损害民族团结的事，甚至违法犯罪。只有对这些民族矛盾和民族问题的根源认识清楚，才能从思想上完全树立起与社会主义市场经济相适应的民族法观念。这些观念主要有以下几个方面：
1、由注重政治功能的民族法规向注重经济功能的民族法规转变。长期以来，人们习惯于从政治视角去考察民族法的主要功能，由此我国民族法的调整重点历来是偏重于保护统治阶级的上层建筑。问题在于，民族法的政治功能不是民族法的绝对中心，它伴随着党和国家工作重心的转移而转移。在党和国家已经明确民族问题不是阶级斗争问题，并明确把保护生产力的发展作为全部工作的中心时，民族法功能的中心就应当由政治视角转向经济视角，并从经济建设的需要出发来构建民族区域自治法的基本框架。这就是说，在改革开放和社会主义市场经济已经发展起来的今天，民族法的政治功能固然不能削弱，但应当更多地担负起保护和促进经济建设的职能。
2、由注重计划经济的民族法观向注重生产力标准的民族法观转变。过去，我们通常把自治机关干部的民族化、使用民族语言文字和民族形式这三个方面，作为衡量民族区域自治是否完善的重要尺度。这是在计划经济条件下提出来的正确尺度，在实践中发挥了很大的作用，今后还须坚持。但是，这样的思路已经远远不能适应变化了的新形势。从现阶段我国民族问题的主要矛盾看，民族问题主要表现在各少数民族迫切要求加快经济建设上；从我国所处的国际大环境和民族自治地方所处的外部环境看，民族自治地方面临着挑战和机遇。如果我们不面对现实，不把解放和发展生产力作为完善民族区域自治法的基本尺度和根本任务，不坚持以经济建设为中心，不加快民族自治地方的经济建设，完善民族区域自治就会成为一句空话。
3、由注重民族政策向注重民族政策与民族法律并重的观念转变。经过长时期的实践，我们党所制定的民族政策形成了一个完整的体系，其内容涉及到政治、经济、文化等各个方面。过去，国家制定了一系列促进民族地区经济发展的特殊性优惠政策，包括减免税、设立专门基金、财政上给予扶持等。对于目前民族地区在发展经济过程中存在的困难和问题，国家应继续给予扶持和帮助。正在实行的改革措施，如价格改革，提高资源、原材料的价格，对民族地区的经济发展是有益的。随着人们法制观念的增强，许多人希望在继续贯彻执行党的民族政策的同时，用法律来调整民族关系，保障在少数民族地区推行的改革政策与原有的一些行之有效的政策相衔接，特别是一系列改革措施出台后，采用法律手段完善国家对民族地区经济发展的持持，从而真正兑现民族区域自治法所赋予民族地区的优惠政策。
4、由单纯追求自治权向“两手抓”的民族发展观转变。民族地区发展，除了自治机关、民族干部、民族形式这三个民族自治权的标志以外，还必须伴以经济的发展和社会的发展。也就是说，在民族地区的发展上，必须坚持“两手抓”、“两手硬”的方针。关于这一点需要强调三个方面：一是发展民族地区的教育事业，大力培养各类少数民族人才，提高文化素质；二是发展少数民族地区的科技事业，使科技渗入经济，提高生产力，提高经济效益；三是在发展文化事业中，要弘扬少数民族优秀文化传统，使之与社会主义现代化事业相适应，促进两个文明协调发展。这也是在修改民族区域自治法过程中需要确立的新观念。
（二）民族区域自治法修改的指导思想
修改民族区域自治法，其根本目的在于从我国当前新的政治、经济形势出发，较好地解决现行民族区域自治法中那些已经不适应新形势的问题，使其更加符合维护安定团结，促进经济建设的需要。因此，这次修改民族区域自治法，并非是对个别条文的调整，而是本着一切从实际出发的精神，对现行民族区域自治法进行全面研究，该增的增，该删的删，该调整的调整。毫无疑问，为了达到这个目的，修改民族区域自治法必须要有明确的指导思想。这里的指导思想，包括总体指导思想和具体指导思想两个部分。
1、民族区域自治法修改的总体指导思想。民族区域自治法是1984年5月31日第六届人民代表大会第二次会议通过，1984年10月1日开始实施的。它颁布实施以来，对巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，维护国家的统一和稳定，促进民族地区的经济文化等各项事业的发展，发挥了重要的作用。实践证明，这部民族区域自治法是具有中国特色的、合乎国情的一部好法律，深受各族人民的拥护，只是随着时间的推移，需要补充、完善。因此，修改民族区域自治法要有一个正确的总的指导思想。这一指导思想应当是：以党的基本路线和党的十四大精神为指导，以《中华人民共和国宪法》及两次修正案和已有的《民族区域自治法》为依据，不断增强民族区域自治法的经济功能，力求将民族区域自治法修改成为更加完备、更加适应我国新形势下维护民族平等、团结、保障生产力发展和建设社会主义市场经济体制需要的民族区域自治法。
2、民族区域自治法修改的具体指导思想。（1）修改民族区域自治法要适应体制改革的需要。当前我国正处在新旧体制转换时期，与此相适应，修改民族区域自治法就应当旗帜鲜明地贯彻维护经济体制改革和政治体制改革的原则。具体地说：第一，修改民族区域自治法要适应经济体制改革的需要。众所周知，经济体制改革的根本任务，就是要变计划经济体制为市场经济体制。近年来，国家在财税体制、计划体制、投资体制、金融体制、外贸管理体制等领域推出了一系列重大改革措施。我国以社会主义市场经济为取向的经济体制改革正深刻地影响着我国社会生活的各个方面，民族工作当然不会例外。经济关系是一切社会关系的基础。经济关系调整了，民族关系必然受到影响，作为规范和调整民族关系的民族区域自治法制必然要有与之相适应的新内容和新形式。第二，修改民族区域自治法要适应政治体制改革的需要。政治体制改革的根本目的是为了铲除存在于国家政治生活中的种种弊端，逐步完善社会主义的政治制度。民族自治地方也应该采取切实可行的措施，使自治机关成为高效、统一、廉洁的机关，更好地担当起行使自治权的重任，带领本自治地方的人民更好地建设好家园。
（2）修改民族区域自治法要适应对外开放的需要。近几年来，随着我国对外开放政策的推行，民族地区的对外开放日益扩大。我国沿边与21个国家接壤，边疆民族地区的少数民族大多是跨界而居的。在长达2.1万公里的内陆边境线上设立了30多个国家级口岸和约200多个地方口岸。这些内陆口岸的开放，成为民族地区对外开放的窗口，同时也改变了整个国家的经济态势。因此，从适应对外开放的需要出发，修改民族区域自治法就不能局限于国内民族关系，而应当对国际民族关系、跨国、跨地区民族关系和边境贸易法律的问题进行系统研究，并在立法上给予充分的关注，适当增加这方面的条款，以保障对外开放的健康发展。
（3）修改民族区域自治法要坚持立足现实与预见未来相结合。我国目前的经济、政治、文化等实际情况，无疑是修改民族区域自治法的立足点。但仅仅立足现实是不够的。民族立法应当具有科学的预见性，适当地预见未来。这就是说，修改民族区域自治法既要充分考虑现阶段改革开放的需要，同时也要超前预测民族关系的发展趋势。对那些关系到民族平等、团结的问题，如尚有10个少数民族还没有建立自己的自治区域的问题，关于民族乡的法律地位问题，等等，在立法上要有所反映。在民族行政立法的超前性问题上，民族区域自治法要赋予各民族自治地方在不违背宪法和民族区域自治法的基本原则的前提下，可以充分结合本地区、本民族的实际，大胆地尝试，中央保留否决权。目前，立法上的变通权的行使问题，就有待保障、完善。
（4）修改民族区域自治法要充分考虑民族自治权的完善问题。自治权是自治法的核心，是民族区域自治成败的关键。它是地方国家权力和民族权利的统一，是民族自治和民族发展综合的权益，是宪法和法律明确规定的权限。然而，民族自治地方的上级国家机关，却把这个权限往往视为“民族特权”，能照顾的多照顾，而不是把它视为必须遵循的国家制度和法则，甚至有法不依，不按自治法办事，使自治权行使受阻。因此，民族区域自治法修改应当主要围绕和重点保障自治权的行使。一句话，就是要创造一个良好的条件，让自治机关敢于和善于行使自治权。
（5）修改民族区域自治法要建立一个完整、统一的民族法法则。现行民族区域自治法没有明确规定法则，致使现有的执法和监督机构有法难依，违法难究，实际执行起来难以达到民族区域自治法实施的效果。因此，要在民族区域自治法中增加一套法律责任制度，增加限制性、惩罚性的条文，不仅在民族区域自治方面做到有法可依、有法必依，而且还要建立执法必严、违法必究的民族法制环境，树立民族区域自治法的权威性。
（6）修改民族区域自治法要重视立法技术的完善。鉴于现行民族区域自治法在立法技术方面存在着许多缺陷，以致在某些程度上脱离社会现实的状况，造成了种种不协调的现象，因而修改民族区域自治法应当注意立法技术的科学性。例如，现行民族立法历来奉行“宜粗不宜细”的原则，不少规定过于概括、笼统和含糊，实际生活中不予照顾或附加条件照顾的行为不便监督。实践证明，这种粗放的立法技术不利于统一。因此，重视立法技术的科学性，在修改民族区域自治法的指导思想上就必须要求摒弃现行民族区域自治法较为粗放的立法原则，尽可能对民族区域自治法条款作详细、明确的表述。
（7）修改民族区域自治法要贯彻民主性原则。在民族区域自治法和近几年来颁布的民族行政法规的创制过程中，国家立法机关不同程度地注意征询了有关民族工作部门、专家和学者的意见，但还没有形成科学、严谨的民主立法制度。这样，征询民族学专家、学者对于立法的意见，往往流于形式，或者成为立法起草者为其既定的主张寻找支持、论证的过程，从而大大影响了立法的科学性和合理性。鉴于此，修改民族区域自治法必须在其起草创制过程中贯彻民主性原则。立法机关只有在立法过程中认真倾听、研究各方面的不同意见，才能保证立法的正确性和可行性。而要做到这一点，关键是将向有关民族、法律工作部门和研究机构、专家、学者征询意见的活动制度化、法律化，这应当成为完善我国民族立法的一项重要原则。
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