地方政府融资平台的来龙去脉与风险规避，本文主要内容关键词为：来龙去脉论文,地方政府论文,融资论文,风险论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方政府融资平台问题是我国在特殊的财税体制下、在特殊时期的产物。地方政府融资平台是指“由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构”[1]。地方政府融资平台出现的根本原因在于1994年分税制改革造成的地方政府事权与财权的不对称。分税制改革使得地方政府财政收入占财政总收入的比例从1993年的78%下降到44.3%，而地方财政支出占财政总支出的比重仅下降了2%[2]，事权下移，而财权上移，使得地方政府的财权与事权出现较为严重的不匹配。《预算法》又明确规定地方政府不能进行赤字预算或债务融资。为规避法律约束，达到为地方城市建设和文教卫生等公共事业等支出的资金缺口进行融资的目的，地方政府组建了一批由其主导的城市投资建设公司、城建开发公司、城建资产经营公司等，也就是所谓的“地方政府融资平台”。
一、地方政府融资平台的设立过程与发展态势
地方政府融资平台设立的一般过程为：地方政府通过财政资金拨付、土地划拨、规费注入、特许经营权、股权投资等方式出资成立一个资产规模与现金流可以达到融资要求的公司。必要时还可以辅以财政补贴等手段，在市场上主要以向商业银行贷款的方式进行融资，并将所得资金重点投入到市政基础项目建设、公共事业的改善等方面。比较有代表性的几个地方政府融资平台运作模式有：上海模式、重庆模式与天津模式。上海市地方政府融资平台是通过建立一个全面管理地方政府所属资产的投资公司(如上海市城市建设投资开发总公司，简称上海城投公司)来履行地方政府的融资与投资事务。重庆市是按照一体化职能将分散的国有资产整合，组建成立了城投、开投、水投、水务、渝富、交旅、高发、地产八大政府主导的投资集团(简称“八大投”)。天津地方政府融资平台是以土地和城市基础设施增值收益作为还款保证来进行融资，运作模式与上海模式类似。
地方政府融资平台尽管已经存在较长一段时间，但其引起人们的广泛关注却是在2008年金融危机爆发之后。2008年11月，为应对由美国次贷危机引发的全球性金融危机对我国经济的巨大冲击，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，以实现“保增长、保民生、保稳定”的目标。此次经济刺激计划，如果以占GDP比重来衡量，其力度远超过美国、日本和欧洲各国的救市力度。但在这4万亿元经济刺激的支出计划中，有2.8万亿元需要由地方财政和社会资金来配套实施。与此同时，各地也纷纷推出了各自的投资计划，各地方政府计划投资总金额达22万亿元之多。各级地方财政收入在金融危机的冲击下本来就大幅度缩减，而财政支出却又大幅度增加，使得地方财政资金缺口加大。为此，地方政府融资平台发挥了不可替代的作用。但这也造成了在此期间各级地方政府融资平台无论是数量还是负债规模上都出现了爆发式的增长，使其成为“最为活跃、最引人注目，同时也是最值得关注的融资主体”[3]。2008年年初，全国各级地方政府融资平台负债规模约1万亿元。[4]而到2009年年末，全国各级地方政府融资平台贷款余额规模达5万多亿元，地方政府融资平台约3800家，其中70%以上为县区级融资平台公司。[5]在2009年新增的9.59万亿元贷款中，流向地方政府融资平台的就达约3.8万亿元，占比达40%。到2010年6月月末，全国地方政府融资平台的贷款余额更是达到了7.66万亿元[6]，全国地方政府融资平台更是超过了8000家。[7]据2011年8月中国人民银行公布的数据，地方性债务到2011年6月已经达到10.7万亿元。
随着地方政府融资平台数量与负债规模的激增，其所蕴含的大量财政风险与金融风险也引起了人们的广泛关注与担忧。地方政府融资平台存在运作不规范、政府担保无法律效力、偿债能力有限、蕴含着大量的信息不对称与道德风险等问题。这些问题如果处理不好，不仅可能会对我国金融系统造成较大的冲击，更可能延缓整个经济增长的步伐。
针对地方政府融资平台出现的问题，2010年6月国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台法人治理结构、项目债务管理、现金流均衡、偿债机制建设等方面提出一揽子规范措施；随后的11月，银监会对防范地方政府融资平台贷款风险、偿付措施等作出了相关规定。这些规定与措施主要针对已经显露的问题，但要想从根本上解决地方政府融资平台问题，有必要对地方政府融资平台所蕴含的各种风险与可能的解决方法有一个全面的认识与分析。
二、地方政府融资平台存在的主要风险
地方政府融资平台运作过程中主要存在如下风险。
(一)信息不对称与道德风险
当前地方政府融资平台最亟待解决的问题是地方政府融资平台所蕴含的信息不对称与道德风险问题。地方政府融资平台本质上只是地方政府为规避《预算法》对地方财政预算的约束，达到财政预算“软约束”的目的，在市场上为地方财政支出的资金缺口进行融资的工具，并以此来解决由于1994年分税制改革造成的地方政府财权与事权的不匹配问题。平台企业的创建、运行、融资、投资等过程均由地方政府一手操控，而作为债权人的银行与市场上的投资者却对此知之甚少。平台企业虽然以企业法人的身份在市场上进行融资，但其所融得的资金并不像一般企业那样用于自身的生产经营活动，而是投向了城市基础设施建设、改善文教卫生等公共事业条件等方面。这使得对于地方政府的融资平台类企业所融得资金的流向、真实用途等难以进行有效监测。同时，由于同级地方政府融资平台企业同时受控于当地地方政府，许多融资平台企业之间相互担保、多头举债，更令银行对平台企业的真实负债规模、实际偿还能力等关键信息难以了解，在授贷过程中处于不利地位。政府(融资平台企业)占据着信息优势，易于利用这种信息不对称进行多头举债、超规模负债。平台类企业的创建、运作门槛很低，但这些企业直接或间接有地方政府或地方财政的担保，其在市场上的融资规模却很大。许多银行从自身利益的角度出发，出于占据市场份额、抓住快速发展的机遇，或为了维持与地方政府的联系以期望将来能够获得更多发展的便利与机会等目的，在2008年国家4万亿元经济刺激计划出台后，对地方政府融资平台进行了大量授信，使得地方政府利用融资平台超规模负债问题日益严重。在此期间，地方政府融资平台贷款余额在2008年年初仅为1万亿元左右，到了2009年末激增到了5万多亿元，2010年上半年结束，更是达到了7.66万亿元。2010年6月月底，地方政府融资平台企业的数量超过了8000家，短短半年之内增加了一倍多。平台企业在市场上融资获得的资金主要来源形式为银行的中长期贷款，贷款期限多超过当届政府的任期。这就容易出现现任政府过度举债、盲目举债。
(二)地方政府融资平台的成立、运作存在违反相关法律、法规的情形
严格说来，地方政府融资平台存在的本身是不合法的。我国《预算法》明确规定：地方财政不得进行赤字预算，地方政府不得发售债券。《贷款通则》中也明确规定，政府不能够作为贷款的借贷主体。地方政府虽然成立了名义上有独立法人地位的平台企业来规避相关法律、法规的约束，但这种做法在实际上已经透支当地政府在未来的财力，造成当年财政预算的隐性赤字，本质上仍然是有违《预算法》的。同时，地方政府融资平台能够在市场上获得大量融资的一个关键性因素是以经地方人大同意的支持性文件、地方政府承诺函、“B-T”(建设—移交)模式下的回购协议等形式为融资平台企业提供隐性担保。但我国《担保法》已经明文规定：国家机关不得作为担保人，不得为他人债务提供担保。国家发改委等五部委在联合下发的《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》中也明确规定：各级地方政府和政府机构对《担保法》规定之外的任何担保责任无效。地方政府对融资平台企业提供的各种形式的担保实际上是不具有法律效力的。平台企业的创建与运作实际上是建立在一个不合法或徘徊在法律边缘的基础之上的。地方政府融资平台企业所获得的融资主要为银行的中长期贷款，贷款期限多超过当届政府的任期，许多地方政府大肆举债。同时，平台企业所获资金的投向主要为收益不高的公共设施和公益事业，甚至是既无任何实际社会效益也无任何经济收益的“形象工程”。因此，一旦平台企业出现违约或拒绝偿还贷款的行为，商业银行即便诉诸法律，也难以得到有效的保障。此外，地方政府融资平台的创建、运作过程中还存在使用同一笔资金为多家平台企业的注册资金或项目资本金，挪用关联的平台企业贷款，以及在资产转移、过户等过程中存在违反《公司法》及有关规定的情形。
(三)地方政府融资平台推高了房价，使宏观经济结构调整困难，国家经济政策可操作空间下降
2008年全球性金融危机爆发后，在伴随国家4万亿元经济刺激计划的实施过程中出现的地方政府融资热潮中，地方政府融资平台主要采用“融资平台+土地财政+打捆贷款”的运作模式。地方政府以财政资金划拨、土地划归、规费注入等形式投入注册资金创建平台企业，在市场上对平台企业辅以各种形式的政府担保获得打捆贷款，然后将获得的资金用于该片土地的开发建设，以后期土地的升值收益来还本付息。土地在这一运作过程中扮演了地方政府财政收入、平台企业的注册资本、基础建设项目启动的资本金、平台企业获得银行贷款的抵押品等多个角色。土地的保值增值成为该地方政府融资平台运作模式的关键因素。只有维持土地价格在高位运行，平台企业才能够获得稳定的现金流，这一融资模式才可以顺利运转。为了维持该融资运作模式，地方政府有助推地价、进而抬高房价的倾向。财政部2009年的统计数据显示，当年全国土地出让收入达1.4万亿元人民币，占全国GDP的比重达4.6%，占当年地方财政收入的比重更是高达43.7%。根据土地交易中心的数据显示，2009年全国土地交易价格涨幅达106%，从2008年的933元/平方米上涨到1923元/平方米。土地价格的上涨进一步助推了高房价，使得购房支出或为购房进行的储蓄大量挤占了人们的其他消费支出，加剧了我国宏观经济结构中投资与消费比例失衡的问题。地方政府融资平台的运作模式使得国家试图扩大内需、调整宏观经济结构，将消费培植为拉动我国经济增长的主要动力(之一)的政策方针实施困难。此外，平台企业所获得的融资来源主要为银行的中长期贷款，资金投向的项目主要为期限久、资金回流慢的基础设施建设和公共事业等，在项目完成前需要银行系统持续的资金注入以避免“半拉子”工程的出现。因此，又可以说地方政府融资平台“绑架”了商业银行的贷款。同时，这还会造成国家货币政策可操作空间下降，持续的信贷注入还有可能会引致通货膨胀。
(四)地方政府融资平台存在管理混乱、责任主体模糊等问题
尽管平台类企业在市场上以独立法人的身份、以国有资产独资公司的形式进行运作，但是，不论是公司的人事任免还是日常管理、融资、项目选择、投资等均由地方政府实际控制。许多平台企业的管理人员就是由当地政府官员兼任的。加之平台企业的成立与运作存在不规范的地方，如使用同一笔资金作为多家平台企业的注册资金与项目启动资金、挪用关联企业的贷款、将诸如政府办公大楼等没有实际经济收益的政府财产来充当平台企业的注册资金等，更使得平台企业的管理混乱。加之平台企业的话语权较弱、责任主体不清，更使得不同的平台企业在市场上所获得的融资难以汇总统计，难以进行统一的规范管理，以致地方政府都不了解融资平台企业的真实负债规模与偿付能力。
三、化解地方政府融资平台所蕴含风险的对策
针对地方政府融资平台出现的问题，2010年6月国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的文件，随后的11月，银监会针对地方政府融资平台存在的整借整还、风险延期暴露等问题，要求各金融机构切实防范地方政府融资平台的信贷风险，落实分期还款要求，并做到每半年还本付息一次，利随本清。但这些规定与措施远不能化解地方政府融资平台所蕴含的风险。
地方政府融资平台产生和发展的最根本的原因是为了解决1994年国家财税改革后“事权下移、财权上移”所造成的地方政府财政预算资金缺口，同时规避《预算法》对地方政府不能进行债务融资和赤字预算的约束。因此，从根本上消除地方政府融资平台的问题思路有二：一是改革现有的财税分配制度，让地方政府事权与财权相匹配；二是修改《预算法》，允许地方政府进行赤字预算，同时允许地方政府在市场上发行地方建设债券进行融资。由于我国是单一制度的国家，如果允许地方政府在市场上进行债务融资，中央政府将自然扮演最终还款人的角色，这又会引发如地方政府过度举债等一系列新的问题。同时，中央政府担心如果允许地方政府进行赤字预算，地方政府的冲动投资、盲目投资等将会激增，引发新的财政问题。因此，尽管解决体制障碍，允许地方政府进行债务融资与赤字预算，可以方便规范和管理现在的各地方政府的隐性赤字预算问题。但是，由于改革现有的法律与体制牵涉的面太广，这种方法在短期内难以实现，只是解决地方政府融资平台问题的一个长期构想。
近期关于解决地方政府融资平台问题方法的一个热点讨论是将银行对融资平台的中长期贷款证券化。[8][9]资产证券化有助于解决地方政府融资平台产生的风险过度向银行系统集中的问题，并能解决由于向平台企业投入的中长期贷款过多引起的银行系统流动性不足问题，还有助于增加银行的核心资本充足率。但是，资产证券化也会引发一些新的问题，甚至可能会引发比地方政府融资平台更严重的金融风险。银行将信贷资产证券化，虽然有助于银行系统分散风险，增强自身的流动性，但是并未减少该信贷资产原有的风险，只是将风险转移给证券投资者；并且银行新增的流动性很可能再次流向地方政府融资平台，如此往复循环，金融杠杆成倍放大，一旦证券化资产的现金流断裂，很可能引起整个金融系统进而整个经济的崩溃。地方政府融资平台所得资金的投向一般为公共基础设施建设等社会效益远大于经济效益的项目，大多数项目本身盈利能力就有限，盲目的资产证券化不但解决不了现有的地方政府融资平台问题，还会引发更大的风险。地方政府融资平台数量与融资规模的激增，源于应对由美国次贷危机引发的全球性金融危机对我国经济的不利冲击。在国内不完善的现行金融体制与法律条件下，在现在国内外学者都对资产证券化持审慎态度时，使用一个引发此次需要解决的问题的方法来解决出现的问题，不论是从理论还是现实上来看，都需要谨慎对待。
针对政府融资平台数量与负债规模激增的状况，现阶段最可行的方法是采取“疏堵结合”的方式，尽快规范地方政府融资平台的设立、运作、融资、投资流程，建立起一个统一管理、统一统计、统一公布平台负债与资金流向的机制，让地方政府融资平台的信息公开化、透明化。同时，地方政府还应在地方财政预算中，从财政资金中拨出专项资金用作融资平台的还款风险准备金，以应对可能出现的违约风险。对地方政府来说，应详细了解自身融资平台的负债规模、偿付能力、所融资金流向以及投资项目的盈利能力。对于有着较强盈利能力的项目，如机场、开发区建设等，可以成立与政府相分离的企业进行市场化运营，而无需政府继续为其融资、投资等进行全程管理；对于有一定盈利能力，但盈利能力比较差的项目，地方政府可以特许经营权、财政补贴等形式，保证项目正常的市场盈利空间，成立一个政府主导的企业来进行全面的运作，但是对该企业除了必要的财政与政策支持外，不再干涉其日常运营情况；对于一些盈利性极差甚至根本无盈利的项目，地方政府可以直接将其纳入地方的年度财政预算或向上级政府申请财政资金，不再以融资平台的形式对其进行融资。对于银行系统来说，政府融资平台一般所需贷款额度较大、期限较长，如果仅一家银行对其授信，不仅自身的流动性受到一定限制，而且自身对平台企业以及地方政府的真实负债规模与偿付能力难以全面了解、风险过度集中。因此，当地的各家银行可以联合起来建立一个信贷平台，以银团贷款的形式对地方政府融资平台进行授信，这样既可以避免风险过度向某一家银行集中，又可以实现信息共享，更容易规范银行系统的资金向地方政府融资平台的流入，易于实现对融资平台的信贷授信的监管。
总的说来，针对政府融资平台数量与负债规模的急剧扩张，应采取“疏堵结合”的方法对地方政府融资平台的成立、运作、融资与投资进行疏导与整治，尽快将其纳入合理的管理体制下。地方政府应该对其融资平台按负债规模、还款能力、投资项目的盈利能力等进行划分，将有较强盈利能力的平台企业与政府分离、推向市场，将盈利较差的项目与企业纳入政策扶持与财政补贴计划下，并完善地方财政预算。同时，地方政府还应该在其年度财政预算中安排专项资金用作融资平台企业的偿债风险准备金，以应对可能出现的融资平台企业的偿债违约风险。同时，银行系统可以采用银团贷款的方式对投资平台企业进行授信，并控制总体的信贷授信规模，以克服在对融资平台进行授信时由于信息不对称而造成过度授信和风险过度向某一家银行集中。
四、结论与政策建议
地方政府融资平台出现的根本原因是由于1994年财税改制后造成“财权上移、事权下移”，地方政府的财权与事权不匹配。为规避《预算法》不允许地方政府进行债务融资、不能进行赤字预算的规定，地方政府组织一批具有独立法人地位的平台类企业在市场进行融资，以解决地方财政支出的资金缺口，达到隐性赤字预算的目的。地方政府融资平台为地方基础设施建设、改善当地的文教卫生条件、提高当地居民的生活水平作出了较大贡献。尤其是2008年全球性金融危机爆发后，地方政府融资平台更是为配合国家4万亿元经济刺激计划的实施，扭转经济下滑趋势，起到了不可替代的作用。但是，随着地方政府融资平台数量与负债规模的激增，其所蕴含的各种风险与问题也逐渐显露，规范平台的成立、运作、融资、投资已经势在必行。
要想从根本上解决地方政府融资平台问题，就必须修改相关的法律法规，使地方政府的事权与财权相匹配，这需要改革现行财税分配制度；或者允许地方政府进行赤字预算和债务融资，这又需要修改现行的《预算法》与相关的法律法规。这两方面牵涉面都很广，短期内均很难实现，可以视为解决地方政府融资平台问题的一个长期趋势或导向。
现阶段比较可行的方法是：从地方政府与银行系统两方面入手，规范融资平台运作的各个环节，从融资平台的融资规模、资金流向、还款备付等方面，规范与管理融资平台的运作。从政府方面来说，地方政府应尽快核实自身融资平台的负债规模、融资来源、资金投向、还款准备等，将同级的融资平台纳入统一的管理之下，统一统计、统一公布信息，并在地方财政预算中，从财政资金中拨出专项资金用作融资平台的还款风险准备金。同时，地方政府还应对所投资的项目按盈利能力等方面进行分类，将盈利能力比较强的项目与政府分离，直接组建独立的国有企业进行市场化运营；将盈利能力比较差或根本无盈利的项目尽快纳入地方政府财政预算下。对于银行系统来说，当地银行可以组建一个贷款平台，以银团贷款的形式对融资平台进行授信。这样，参团的银行之间就可实现信息共享，并分散一部分风险，同时也便于控制银行系统对融资平台的整体授信规模。在相关环境成熟时，银行系统可将部分中长期贷款进行资产证券化，以转移、分散银行系统的风险，并充实银行系统的核心资本充足率与流动性。
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