论农村公共产品供给的现状与改革，本文主要内容关键词为：现状论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展和人们收入水平的提高，农村居民在私人产品得到一定程度的丰富和满足后，必然增加对公共产品的需求，但农村公共产品在供给上却相对滞后，这种供求矛盾严重阻碍了农村经济发展和农民生活质量的提高，影响社会稳定。因此，了解农村公共产品供给制度的历史和现状，分析现行农村公共产品供给制度存在的问题，探索其改革的新途径具有重大的现实意义。
一、农村公共产品的内涵和层次
公共产品是具有非竞争性和非排他性的社会产品。农村公共产品相对于城市公共产品而言，主要是用于满足农村公共需要的公共产品，它同样具有一般公共产品的特征。非竞争性是指一个人对公共产品的消费不妨碍他人对公共产品的消费。非排他性是指公共产品的消费难以排除不付费者或者这种排除成本因过高而被放弃。
根据公共产品的“公共”程度不同，农村公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品在消费过程中体现了完全的非竞争性和非排他性，如农村环境保护、农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、农业发展战略研究、农村发展综合规划等。准公共产品则在消费过程中体现了不完全的非竞争性和非排他性，如农村公共卫生、社会保障、义务教育、文化馆建设等。根据公共财政理论，纯公共产品的供给应该由政府负责。公共产品的非竞争性和非排他性导致公共产品收费的困难，私人投资面临成本大于收益问题，市场机制无法实现资源在公共产品供给领域的有效配置，因此需要政府介入以弥补市场失灵。至于准公共产品的供给也应该以政府供给为主导，但由于准公共产品在收费问题上不是绝对不可能的，因此可以在一定程度上引入市场机制，引导私人投资。
根据公共产品的收益范围不同，还可将其分为全国性的公共产品、区域性的公共产品和地区性的公共产品。像义务教育、民兵训练、计划生育政策等公共产品的正外部性惠及全国，理应由中央财政予以支持；对于像大型的水利工程、跨地区的病虫害防治等区域性的公共产品供给应该由省级财政支持；而一些地区性收益特征明显的公共产品供给，如自来水工程、农田水利灌溉则应该由地方乡镇、村集体承担。
二、农村公共产品供给制度的变迁
（一）人民公社时期的农村公共产品供给制度。政社合一是人们公社制度的基本特征，人民公社、生产大队、生产队既是政权实体又是经济组织。在建国初期由于财政收入水平较低，而国家又集中力量发展城市工业，所以在农村公共产品供给方面投入极为有限，农村公共产品的供给主要由公社、生产大队和生产队负责。在税收筹资有限的情况下，制度外筹资制度应运而生。这种制度外筹资以工分制的分配制度为基础，公共产品供给的物质成本由公积金和公益金支付，人力成本则由增加工分总数降低工分值的方法弥补。由于是在集体经济的大背景下进行经济建设，人民公社在劳动力动员方面具有强大优势，因此当时提供的公共产品多是以劳动型替代资本型，如修建水库、修建道路等。
（二）家庭联产承包责任制改革后的农村公共产品供给制度。家庭联产承包责任制改革瓦解了人民公社制度，取而代之的是乡级政府和村民委员会，但制度外筹资体制却保留了下来。该体制包括：（1）乡镇制度外财政，即乡镇企业上缴的利润和管理费；乡镇统筹资金，包括五项统筹（教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设）和乡镇政府按国家规定征收的其他收入；各种集资、捐赠；罚没收入；（2）农民依照法律法规所必须承担的村提留、农村义务工和劳动积累工。村提留即“三提”包括公积金，主要用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办村集体经济；公益金，主要用于五保户供养、特困户补助、合作医疗保健及其他集体福利事业；管理费，主要用于村干部报酬支付和管理开支。农村每个劳动力每年要承担5～10个义务工，10—20个劳动积累工，参与植树造林、公路建设、修缮校舍等。
通过两个时期的农村公共产品供给制度的分析我们可以发现，虽然农村公共产品的供给主体由人民公社变为乡级政府和村民委员会，但是公共产品的成本仍然是由农民承担的，从根本上说，现行的农村公共产品供给制度是人民公社时期农村公共产品供给制度的延续。人民公社时期的物质成本是在分配前扣除的，人力成本的分摊也通过增加工分数降低工分值的办法实施，因此农民并不清楚自己实际分摊的公共产品供给成本。分散的家庭农作制度取代集体农作制度后，农民成为独立核算的经济主体，对自身利益变得敏感，此时的“三提五统”等制度外筹资体制就使得农民感觉负担加重。这种制度外筹资体制的非规范化更在现实生活中导致了乱集资、乱摊派、公饱私囊、假公济私等侵害农民权宜的事情发生，从而激化了农民与政府的矛盾。
农作制度从集体化变迁为家庭联产承包责任制，明晰了产权，产生极大的激励效应，大大提高了农业劳动生产率。但是不容忽视的一个问题是，一个制度体系中的各项制度安排是相互补充相互制约的，农作制度的变迁打破了人民公社时期农村公共产品供给制度的体制基础，但由于相应的配套改革没有跟上，导致整个制度结构出现了不稳定和不均衡，这种不稳定和不均衡突出表现在现行农村公共产品供给制度的矛盾上。
三、我国农村公共产品供给制度的现状
（一）自上而下农村公共产品供给决策制度
自上而下的农村公共产品供给决策制度是指公共产品的供给决策是由上级政府做出的，这就与农民的实际需求产生一定的偏差。根据曼库尔·奥尔森的利益集团理论，农村基层政府虽然在了解农民对公共产品的需求偏好上具有优势，但“经济人”假设决定了他们不可能耗费大量成本用于收集相关信息。作为“经济人”的基层政府利益集团，他们追求的除了经济目标外还有政治目标，他们更关心个人职务的升迁，权力范围的扩大，在职消费的提高等。在财政资金的约束下他们倾向于提供能够为自己带来仕途升迁资本的公共项目或能够提供更大权力支配的公共项目。这种利益集团利益与农民的整体利益产生矛盾，凸现了农村公共产品供给不足。
（二）农村公共产品供给总量不足
我国在建国后实行工业化道路，在工业化初期通过农业税、“剪刀差”等形式将大量的农业积累转为工业积累，通过“户籍制度”限制农村剩余劳动力的转移，缓解城市发展压力，可以说，中国农民为城市工业化进程做出了巨大的牺牲。在此过程中，一方面中央财政着力发展城市工业和城市公共建设，对农村公共产品供给投入严重不足（表一的数据反映了从1978年至2000年农业支出占财政支出的比重）；另一方面，大量的农村积累转移到城市后，乡镇财政和村委会对公共产品的供给主要依靠农业税收入和制度外财政支持，力量薄弱，这就造成了公共产品供给总量上严重短缺。当前我国的城市工业已具有一定规模，形成了自我积累自我发展的良性循环机制，工业应当反哺农业，通过推动农村经济的发展以进一步带动自身的发展。但现实是，城市居民在不付费或者少付费的条件下可以享受大量优质的公共产品，而农村居民不仅要为消费公共产品付费，而且其享受的公共产品在数量和质量上也远不如城市居民。同样是政府通过税收筹集资金提供的公共产品，在分配上却厚此薄彼，这是不公平的。增加农村公共产品的供给，归还农村居民的国民待遇，是深化市场经济体制改革，实现全面建设小康社会目标的必然要求。
表一：（注：这里的农业支出包括支援农村生产支出和农村水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费和其他一些支出。从1998年开始“农业基本建设支出”包括增发国债安排的支出。）单位：亿元
年份财政支出总额财政用于农业的支出额农业支出占财政支出的比重％
1978
1122.09 150.66 13.43
1980
1228.83 149.95 12.20
1985
2004.25 153.62
7.66
1990
3083.59 307.84
9.98
1991
3386.62 347.57 10.26
19923742.2 376.02 10.05
19934642.3 440.45
9.49
1994
5792.62 532.98
9.20
1995
6823.72 574.93
8.43
1996
7937.55 700.43
8.82
1997
9233.56 766.39
8.30
1998 10798.181154.76 10.69
1999 13187.671085.76
8.23
2000
15886.51231.54
7.75
（三）农村公共产品供给结构失调
农村公共产品供给不仅在总量上短缺，而且在结构上失衡，具体表现为：
1.关系农民生产生活的公共产品供给不足。
在农业生产方面，家庭联产承包责任制使农户生产分散，但农民在耕种上需要水利灌溉设施；需要修建中小型水库；需要培育良种；需要学习农业新技术；需要掌握农产品市场信息……所有这些对于提高农作物产量，增加农民收入具有重大意义。但个体农民力量有限，在水利设施修建、农业技术研发和市场信息采集上受可操作性的限制或者成本过高，效率过低。这就需要政府提供公共服务，然而政府在这些方面的供给还相当缺乏。在农民生活方面，交通闭塞、电费昂贵、用水困难等问题限制了农民生活水平的改善和消费能力的提高。增加这方面的公共产品供给对于提高人民的生活水平，扩大内需，扭转消费市场疲软的局面具有现实意义。
2.关系农民基本人权和农村可持续发展的公共产品供给短缺。
农村教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共产品的供给数量和质量关系着农民基本人权的实现和农村的可持续发展，但现实情况不容乐观：首先是农村教育水平低下，教育投入严重不足。根据《中国统计年鉴1997》中有关数据分析，农村小学生数占全国小学在校生的69.7％，获得的财政性教育经费只有60.5％；农村初中学生人数占全国初中在校生的56.7％，获得的财政性教育经费只有48.7％（陶勇，2001）。目前农村教育主要依靠地方政府，但地方政府财力有限，有些地方甚至出现拖欠教师工资的现象。在这种形势下，教育投入的力度就可想而知了。农村居民文化素质本身相对较低，教育投入的不足更滞后了农村总体文化水平的提高。教育产业是具有正外部性的产业，国家财政有义务也有必要加强农村基础教育的投入。党在十六大报告上提出全面建设小康社会的目标，要在本世纪头二十年基本普及高中阶段教育，但目前有些农村地区尚未实现普及九年制义务教育，因此增加农村教育性公共产品供给任重道远。
其次，农村医疗保健水平落后，社会保障体系滞后。城乡在计划免疫、妇幼保健等基本公共卫生服务上存在较大差距，据统计，占全国人口63.9％的农村人口，仅占全国公共卫生资源的20％。去年春天一场突如其来的“非典”在暴露我国公共卫生应急处理能力不足的同时也对农村医疗卫生状况敲响了警钟。农村卫生投入严重不足，公共卫生应急体系几乎一片空白。农村三级医疗网濒临解体，1/3的乡镇卫生院基本瘫痪，1/3仅能维持生计，1/3能够发展，农村合作医疗覆盖率仅有10％左右。在这种医疗保障下，农民抵御重大疾病灾害的能力十分脆弱。此外，农村社保体系建设的滞后也已成为农村市场化改革的瓶颈式障碍，农民对社会养老基金、大病统筹基金、最低生活保障基金等需求迫切。因此，如何将医疗保障和社会保障普及到广大农村将成为我国政府增强公共服务职能的工作重点。
再次，有关生态保护的公共产品供给也是农村公共产品供给的弱项。随着工业化的发展，工业对自然资源的需求增加，对环境的破坏力也增强。许多农村地区环境保护意识淡薄，为了追求短缺经济效益而不顾环境代价，为农村的可持续发展埋下了隐患。
3.关系政治利益的公共产品供给过剩。
乡镇领导自上而下的任命制以及任期制决定了大多数领导的“短视”行为。他们追求短期效益，追求有显性政绩的公共产品供给，如对上级有考核要求的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共产品供给积极性高，但对于一些具有长期效益和隐性政绩的公共产品供给，如农业技术推广、农村发展战略规划、环境污染整治等供给不积极。此外，乡镇政府本身作为公共产品的一种也存在供给过剩问题，机构臃肿、效率低下侵蚀了财政用于提供其他公共产品的能力，甚至使财政成为“吃饭财政”。
（四）农村公共产品供给过程中资金使用不透明，管理制度不科学
现行的公共资源配置过程缺乏约束机制，乡、村财务管理混乱，资金收支账证不全，甚至出现没有建账或者出纳会计一人兼任的现象。资金使用的非透明化使得一些管理人员有机可乘，假公济私、贪污腐败的现象屡见不鲜。各村收费规定具有相当弹性造成监督者与被监督者信息不对称，通过上级审计监督成本过高，而且事实上目前政府审计对这些领域也几乎未涉足。农民自身受文化知识的限制，既缺乏民主监督的意识，也缺乏民主监督的能力。有限的资金在暗箱操作中“缩水”一大部分，剩余的资金所提供的公共产品质量又“充水”，一些豆腐渣工程为农业发展埋下隐患，校舍安全质量危及学生生命安全、假种子假农药事件更是给农民带来了巨大损失。
从以上分析可以看出，现行的农村公共产品供给制度已经严重影响了农民生活水平的提高和农村经济发展。改变城乡公共产品供给“双轨制”的现状，探索农村公共产品供给制度创新的新路子，对于切实减轻农民负担，实现全面建设小康社会的目标具有重大意义。
四、农村公共产品供给制度的改革
笔者认为农村公共产品供给制度改革可以从以下几个方面入手：
（一）改革农村公共产品供给的决策制度，实行自下而上的需求表达机制，但政府应当保留部分公共产品的供给决策权。
根据公共选择理论，公共产品供给的帕累托最优条件是所有消费者的边际替代率之和等于公共产品生产的边际转换率。因此要实现公共产品的最优供给要求充分显示农民的需求偏好。建立自下而上的需求表达机制，即在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主投票的公共产品供给决策机制，有助于供给者了解公众的需求信息，最大限度地发挥公共产品的社会效益。
但是自下而上的需求表达机制也存在制度缺陷，一是存在农民对公共产品需求偏好的非完全显示问题。公共产品是具有非竞争性和非排他性的社会产品，个人即使不参与公共产品供给决策，也可以在公共产品被提供后享受其带来的益处，这就导致“搭便车”行为难以杜绝，农民对公共产品的需求偏好显示不完全；二是存在农民对公共产品的非理性需求显示问题。农民群众文化素质相对较低，受传统思想影响很深，在公共选择上存在非理性需求。农民收入水平普遍较低，因此他们更愿意付费购买有助于生产活动的公共产品，比如农作物新品种、水利灌溉设施、农业生产新技术等；但对于具有长期效益或隐性效益的农村教育、传染性疾病预防、环境保护治理工程需求不足；在传统的养儿防老思想影响下，许多农村居民对于计划生育政策这类的公共产品甚至是抵制的。由此可见，完全依靠民主投票的公共产品决策机制无法实现公共产品的最优供给，因此有必要保留政府的部分公共产品供给决策权。这部分公共产品主要是全国性的公共产品，如农村的基础教育、基本医疗卫生设施、计划生育政策、民兵训练、环境保护等。
（二）改革农村公共产品供给的筹资制度，在扩大政府财政对农村公共产品供给投入的同时，开创农村公共产品供给主体多元化的新格局。
长期以来我国在城乡公共产品供给方面的不均衡已经成为深化经济体制改革的障碍，随着财政收入的增加；政府应当加大对农村公共产品供给的力度，尽快缩小城乡差距，恢复农村居民的国民待遇。但是财政的力量毕竟有限，暂时无法立即补上供给缺口，所以政府的投入应该有所侧重，重点保证涉及公民基本人权的公共产品（如义务教育、基本的医疗卫生、社会保障服务）、全国性的农村公共产品（如全国性农业技术推广、全国性农业信息网络等）以及区域性公共产品（如河流治理、病虫害防治）。
适当引入市场机制，开创农村公共产品供给主体多元化的新格局。我们可以看到，面对公共产品供给严重不足的形势，很多地区的农民都进行了制度创新，采取公办民助、民办公助甚至私人供给的形式。对于具有收费可能性的准公共产品供给，私人投资主体的介入是可行的。有些农村居民无法使用上自来水，在乡、村财力不足的情况下，可以由乡、村协助私人办理相关手续，由私人承包自来水供给设施建设，授予私人一定的收费权限。同样对于一些小型的水利灌溉设施、通讯网络铺设都可以引入市场机制。此外，非盈利的社会组织也成为公共产品供给的重要力量，如希望工程、春蕾计划等。开创供给主体多元化的新格局有助于缓解农村公共产品供给不足的压力。
（三）改革农村公共产品供给的管理制度，完善农村公共产品供给制度的约束机制。
在公共产品供给的过程中，要加强对公共产品供给资金使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为。要实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共产品供给资金使用的透明度；要提高农民的监督意识，积极发挥人民群众的监督检查作用，确保公共产品供给资金的合理使用；要强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为，将公共产品供给资金的使用置于严格的社会监督之下。