观点新闻——建立我国存款保险制度的条件已趋成熟，本文主要内容关键词为：存款论文,保险制度论文,观点论文,成熟论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立存款保险制度的必要性
建立存款保险制度，由成员银行分担个别机构经营失败风险，是国际上比较通行的做法。目前有67个国家和地区先后建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。这些国家和地区多年的实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。存款保险制度与金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成金融安全网的三大基本要素。
从近几年我国金融机构市场退出的实践看，国家事实上承担了对银行存款的保险责任。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿；对个人债务实行全额偿付；机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。这种做法对保护个人利益、维护社会稳定曾起过一定的积极作用。但随着经济金融改革的不断推进，其严重弊端也不断暴露出来，必须尽快转变。
首先，国家动用财政资金全额补偿金融机构的个人债务缺乏公平公正，会引发巨大的道德风险，易于鼓励或诱发金融机构的恶意经营。
对个人储蓄存款优先偿付，没有体现对债权人的公平原则。《中华人民共和国商业银行法》第七十一条规定“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。《金融机构撤销条例》第二十三条规定“被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”。这些规定使个人债权优先于机构债权，引发了一些名义为机构债但实质为个人债的纠纷，比如社保基金存款、职工互助储蓄存款、村民征地款等。
从中国近几年关闭的金融机构看，这些金融机构的清算资产均不足以全额清偿个人债务，但国家为了保社会稳定，让财政出资（地方政府向中央专项借款）或直接用中央银行再贷款全额补偿了个人债务的合法本息（其实，许多债务是违规、非法的），这不但不能提高居民的风险意识，还鼓励了他们的侥幸心理，使他们不关心金融机构的经营状况，不关心金融产品的合法合规性和风险度，削弱了对金融机构的市场约束。
此外，国家出资全额补偿个人债务，也鼓励或诱发了金融机构的恶意经营行为，使客户成了恶意经营者手中的“人质”。有的金融机构在从事不正当经营活动造成大量亏损后，采取非法手段吸取资金，进一步进行赌博式经营，有的甚至有意掏空转移资产，化公为私，甚至在国家出面关闭、清盘时，伪造存款凭证，再次骗取国家资金补偿。其深层次的原因，就在于有国家最终补偿兜底的思路作祟。
第二，建立存款保险制度是社会主义市场经济的必然要求。如果说在计划经济制度下，所有银行是国家所有，当其出现支付危机时，国家优先照顾个人有其合理性。目前，随着市场经济体制的逐步建立，金融机构股权的多元化，金融机构中外资、民营资本逐步增多。当这些机构发生支付危机时，由国家出面拿纳税人的钱去补偿，无疑是一种角色错位。通过建立显性的存款保险制度，要求存款类金融机构都缴纳保费，用这些资金来救助出问题的个别金融机构，是比较合理的，也将大大缓解政府的压力。
另一方面，在社会主义市场经济条件下，市场约束力与外部监管同样非常重要，而国家补偿从根本上削弱了市场约束作用的发挥。取消国家补偿、建立市场化的有限补偿机制，必然促使居民、企业、各类社团增强风险意识，主动判断金融机构的风险程度，并加以慎重选择，充分发挥市场约束作用。同时，根据金融机构风险程度的高低，设置不同的保险费率。风险越大，破产概率越高，保费就越高；经营状况越好，抗风险能力越强，保费就越低。由此形成正向的激励机制，也可起到辅助风险监管的作用。
第三，建立存款保险制度是我国金融改革的需要。由于信用风险、内控机制和监管手段等因素，农村信用社出现倒闭肯定是存在的。在这种情况下，农村信用社因经营不善无法偿付债务时，地方政府不可能用财政资金“兜底”，中央银行也不可能用“再贷款”偿付农村信用社的债务，建立存款保险是必然的制度安排。对于拟实施或正在实施股份制改造的四大国有商业银行，国家应当依出资额承担有限责任，不宜再由国家信用对存款做全额担保，将它们纳入存款保险体系也是较好的制度安排。
第四，建立存款保险制度是实施新《企业破产法》的必然要求。过去，我国金融机构的市场退出多采取行政关闭的方式。该方式使政府成为矛盾的焦点，个人债务是否全额偿付、机构债务偿还比例等问题无法可依，难以妥善抉择。个人债权人往往要价过高，机构债权人又要求平等的偿债权利，造成关闭过程漫长，矛盾重重，影响了社会稳定和社会公平。建立市场化的风险补偿机制，完善法律法规，确立明确的补偿规则，使金融机构的市场退出更多地采取破产的方式，减少行政关闭方式，是金融业健康发展的方向。新的《企业破产法》已于2004年6月进入一审。审议中的《企业破产法》将所有商业银行和其他金融企业纳入调整范围。因此，应当加快存歉保险制度的建立，使之与新的《企业破产法》相配套。
二、建立存款保险制度的可行性
首先是金融改革的深化为建立存款保险制度创造了微观基础。国有商业银行开始实施股份制改造，农村信用社改革试点全面铺开，其他商业银行也在深化产权制度改革和加强内部管理，风险控制和自我约束机制正在逐步完善，将形成以国有商业银行为主体，其他银行类金融机构并存，功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次机构体系。这些银行类金融机构的股权趋于多元化，历史包袱已经摘除，在金融市场上是相互独立的竞争主体，优胜劣汰的规律已经显现，银行不倒闭的神话已被打破，社会公众的金融风险意识已经明显增强。
第二，金融监管进一步加强，成立了中国银行业监督管理委员会，使存款保险体系能够获得制定完善的差别保费的依据。
第三，建立存款保险可进一步促进外部条件的成熟。与发达国家相比，尽管我国银行业风险控制能力和监管水平还有差距，但从东欧转轨国家的实践看，这阶段更需要存款保险制度，其建立未必等到外部条件完全具备。
第四，国际经验相对充分，可将负面影响降低到最小。从一些国家的经验看，存款保险制度的推出也有可能带来负面影响。一是可能引发“存款搬家”，二是如果制度设计不当可能导致道德风险。
在存款保险制度正式出台之前，有关存款保险制度的宣传解释工作十分必要。要让存款人对存款保险有充分了解，并且把握好存款保险制度出台的有利时机，就能稳定公众信心，避免或最大程度地降低存款保险制度的推出对银行体系可能产生的扰动。
设计不当的存款保险制度会通过降低存款保险制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选择和代理问题。存款保险制度本身自1933年问世以来，便处于不断完善的过程中。实践表明，为了使存款保险能够有效地促进金融体系的稳定，设计良好的存款保险制度应该是一种激励兼容型机制，也就是通过制度环节的设计来形成各种合理的激励机制，以促进存款保险制度所涉及的各方的良性发展，从而达到维护金融稳定的目的。在具体制度设计上应当力求做到：参加成员是强制性的，实行风险差别费率制度，并设置较低的保险额度，以避免引发道德风险和逆向选择问题。我国存款保险的制度设计正是这样做的。
三、建立存款保险制度的若干技术问题
建立正向激励机制相对完善、充分发挥市场约束作用的存款保险体系，是我国金融安全网建设的长远目标。但是，目前我国不同类别银行间风险差别较大、内控机制良莠不齐，决定了我国存款保险制度的建立不可能一蹴而就，应当分步进行。当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构退出机制；主要任务是通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架。现阶段，我国存款保险制度建设应着重解决以下几个方面的问题：
（一）建立存款保险计划，设立存款保险基金
建立相对独立的存款保险公司是我们的最终目标。存款保险公司的资金来源一般由两部分构成：一是存款保险成员银行缴纳的保费；二是政府（财政）出资。由于我国金融机构历史包袱比较重、盈利水平不高，存款保险费率厘定不能过高并且保费只能逐年提取，因此，这部分资金的累积需要一个比较长的过程。另一方面，目前我国中央财政负担比较重，为存款保险基金所能提供的资金十分有限。为应对商业银行当前面临的风险，存款保险制度建立之初，如果财政出资有困难的话，可考虑由中央银行先行用再贷款垫付（设立存款保险基金），以后逐年由保费收入偿还。因而比较可行的做法是：先制定并实施存款保险计划，以中央银行垫付再贷款的方式设立并运转存款保险基金。
（二）明确存款保险范围
从维护系统稳定和公平公正的原则出发，应当实行强制型存款保险制度，将所有银行类金融机构，包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄都纳入存款保险体系。
从国际实践看，建立存款保险制度的国家和地区，绝大多数实行强制型存款保险。国际经验表明，要求所有的储蓄机构参加存款保险是保证存款保险体系成功的关键。从我国国情来看，我国目前事实上实行的是国家对个人实行全额偿付的隐性存款保险制度，在隐性存款保险制度向显性存款保险制度切换过程中，如果不采用强制型存款保险，则会因面临“逆向选择”和“软约束”问题而使计划落空：风险低的机构嫌保费过高而不愿加入；高风险的机构即使不加入，一旦出现支付危机国家还得救助。因此，目前情况下实行强制型存款保险制度是我国的现实选择。
存款保险的资金范围，应当既包括人民币存款，也包括外币存款，以及由商业银行存管的证券投资者以个人名义开户的客户交易结算资金。但银行同业存款、政府存款、银行所有者和经营者存款等应排除在保险范围之外，以有效提高市场约束，降低道德风险。
（三）实行差别存款保险费率制度
存款保险费率的确定方式有两种：一种是单一费率方式，另一种是差别费率方式。单一费率方式是存款保险成员机构按统一费率标准交付存款保费。差别费率方式就是存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档次；成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之亦然。鉴于目前我国不同类别银行间风险差别较大，从公平原则和防范道德风险角度出发，应当实行差别费率。
（四）对存款人实行有限偿付
从国际经验看，保险偿付的最高标准一般按照一国人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的偿付标准是使90%的存款人得到全额偿付。如果按人均GDP的3倍来计算，我国存款保险偿付的最高限额不到3万元人民币。考虑到我国居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑偿付限额，以使90%以上的存款人得到全额偿付。在限额偿付时，个人及机构债权人同等受偿。
（五）其他有关问题
一是加快制定《存款保险条例》，同时修改《商业银行法》第七十一条，将其中的“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，改为“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，债权人以清算财产平等受偿。参加存款保险制度的存款按存款保险制度有关规定受偿”。
二是明确地方政府的责任。农村信用社改革后，对农村信用社的管理责任交由省级政府，而存款保险制度的建立在一定程度上可能助长地方政府的道德风险，使地方政府把处置有问题金融机构的责任推给存款保险。因此，在建立存款保险制度的同时，必须明确省级地方政府对农村信用社市场退出应分担的责任。
三是尽快建立一支高效精干的金融机构清理、清算专业人才队伍，提高金融机构市场退出效率。
四是做好有关存款保险制度的宣传解释工作，防止因存款人对存款保险制度缺乏了解而引发“存款大搬家”。
标签：存款保险论文; 银行风险论文; 金融论文; 企业破产法论文; 金融机构论文; 政府债务论文; 保险费率论文; 银行论文; 央行论文;