清代台湾少数民族政策之历史考察，本文主要内容关键词为：民族政策论文,台湾论文,清代论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自清康熙二十二年(1683)康熙帝玄烨统一台湾起，至清光绪二十一年(1895)清政府被迫将台湾割让给日本止，清政府历八朝，领台凡210余年。在210余年间，清政府基于对台湾在整个中国海防上战略地位认识的变化，基于对台湾统治的需要，对台湾少数民族采取了相应的政策。对于清政府统治台湾时期所实行的少数民族政策，迄今为止，国内史学界尚未有专门论述。本文拟系统地考察清政府对台湾少数民族政策的演变及主要内容，并作必要的历史评说。偏颇之处，祈望海峡两岸学者匡正。
综观清政府210余年统治、管理台湾的历史，其对台湾少数民族的民族政策，大体分为两个发展时期。
一
康熙二十二年(1683)统一台湾起，至同治十三年(1874)日本侵台事件发生止为前期。此阶段，清最高统治者对台湾少数民族政策基本上沿袭了历代中原王朝对边疆少数民族所采取的政策。具体政策有三：
（一）在“中华一体”疆域观念指导下，“恩威并用”，实行羁縻政策。
康熙二十三年(1684)，即清统一台湾后的第二年，参领杨文魁首任台湾镇总兵官，康熙帝谕令杨文魁莅任后首先应对台湾番民实施教化，恩威并用。谕曰：“彼处新附兵丁，以及士人黑人，种类不一，向来未沾教化，不知礼义。尔莅任，务期抚辑有方，宜用威者慑之以威，宜用恩者怀之以恩，总在兵民两便，使海外晏安，以称朕意。”（注：《清实录·圣祖实录》卷115。）自此后，台湾文武官员采取相应的“教化”措施。至雍正十年(1732)，兵部议复闽浙总督郝玉麟关于设社学，以重教化的奏请，奏折称：“台属田地丁口渐增，请将各处庄民编造保甲，其各番社乡保暨通事，俱严加选择，勿令奸匪充当，并设社学，延请行优生员教导，以化愚蒙旧习。”（注：《清实录·世宗实录》卷134。）
对于输诚归化的番族，清最高统治者令台湾地方官员切实给予抚恤。康熙五十五年(1716)，闽浙总督觉罗满保疏言：“台湾远属海外，民番杂处，南北两路生番，自古声教未通。今据台湾镇道详报，南北生番四千七百余口，倾心向化，愿同熟番内附。”（注：《清实录·圣祖实录》卷268。）康熙帝得此疏言后即谕曰：“生番远居界外，从未投顺，今慕义输诚，请入版籍，著地方官加意抚恤。倘有侵派扰害者，该督抚即行指名题参，从重治罪。”（注：《清实录·圣祖实录》卷268。）在这一抚恤政策的感召下，自雍正年间起，归化番众日益增多。如，雍正二年(1724)，“台湾凤山县加走山土官加率雷等，率领八社生番，倾心归化，每社岁输鹿皮五张，以化贡赋”；（注：《清实录·世宗实录》卷16。）雍正三年(1725)，先后有“台湾陈阿难益难等六社生番归化”，（注：《清实录·世宗实录》卷28。）“台湾山后七十四社生番，先后输诚归化，齐献土物户册，愿附版图”，（注：《清实录·世宗实录》卷30。）“生番巴老远等四社、猫仔十九社，输诚归化，各造报户口，愿附版籍”，（注：《清实录·世宗实录》卷32。）等等。
清最高统治者允准和谕令台湾官员对归化番族认真落实抚恤政策，使番族真正得到实惠。雍正三年(1725)十一月，户部允准闽浙总督所奏，免除凤山县上淡水、下淡水、力力茄藤、放
、阿猴、搭楼、大泽机等八社番妇“纳赋”。（注：《清实录·世宗实录》卷38。）乾隆二年(1737)正月五日，乾隆帝谕总理事务王大臣，减轻台湾“番饷”。谕曰：“向来台湾丁银，重于内地，朕已加恩仿照内地之例，酌中减则，每丁征银二钱，以纾民力。今闻台地番黎，大小计九十六社，有每年输纳之项，名曰番饷，按丁征收，有多至二两、一两有余及五六钱不等者，朕思民番皆吾赤子，原无歧视，所输番饷，即百姓之丁银也。著照民丁之例，每丁征银二钱，其余悉行裁减。该督抚可转饬地方官，出示晓谕，实力奉行，务令番民均沾实惠。”（注：《清实录·高宗实录》卷34。）同年九月，闽浙总督郝玉麟向户部疏报：“台湾社番巴老等率男妇二百八十五名，归附版图，请输年贡獐鹿皮暨折饷银两，酌收每年獐鹿皮各一张，免其折饷银两，以示羁縻。”户部遂即“从之”。（注：《清实录·高宗实录》卷51。）
清政府对番族实行羁縻政策，还表现在对土番头目的笼络。乾隆四年(1739)八月，闽浙总督郝玉麟奏称：“番社土目四老眉寿等一十八人，赴省叩祝万寿，现在给与口粮，加意安顿。”对此，乾隆帝即谕曰：“番黎等诚顺之意，颇属可嘉，到者数人，汝等酌量赏给，仍与口粮遣回，并将朕旨晓谕：汝等皆年老之人，道途跋涉匪易，朕怜老之心，反觉不忍，以后不必赴省也。”（注：《清实录·高宗实录》卷99。）土番头目除赴省外还赴京城，抵京后皇帝亲自召见。乾隆五十三年(1788)，“头目四名、番目二十六名、通事四名、社丁八名，委在台湾办事福州同知杨绍裘，带同义民首曾中立、黄奠邦、张维光、叶培英、王松护送”，于八月二十八日，自鹿耳门登舟候风“赴京”。（注：《清实录·高宗实录》卷1313。）他们于乾隆五十五年七月抵京，“生番头目怀目怀等十二人入觐。上御卷阿胜境召见”，“并各赏赍有差”。（注：《清实录·高宗实录》卷1358。）乾隆帝召见“生番头目”，增强了台湾“生番”对中央政府的向心力，有利于台湾地区的安定和发展。
（二）为海疆“安谧”，防止汉人在番界内“煽惑”，采取了有关与汉人隔离的政策。
一是禁止汉人私买番地。乾隆二年(1737)，巡视台湾御史白起图条奏“台湾善后事宜”中提出：“归还番地，宜分别办理，以安民生”，“饬地方各官严禁民人私买番地，并将近番地界画清，以杜滋扰，所有私占番地，勒令归番”。总理事务王大臣议复：“从之”。（注：《清实录·高宗实录》卷52。）乾隆十年(1745)，户部又议奏：“民地归民，番地归番，各相允服。”（注：《清实录·高宗实录》卷235。）乾隆十一年(1746)，福建布政使高山在条奏“台地民番事宜”中再次规定：“番地均听各番自行耕种”，“若奸民潜入生番界内私垦者，照越渡缘边关塞律治罪”。（注：《清实录·高宗实录》卷266。）此后，清政府以立“界址”禁止汉人进入“番界”。乾隆十五年(1750)，户部议准闽浙总督喀尔吉善奏请“定台湾府属厅县生番界址”，在生番地界明确“立界”，“熟番余地，均听自行耕种，不许奸民搀越，违者分别治罪”。（注：《清实录·高宗实录》卷268。）至乾隆三十一年(1766)，闽浙总督苏昌奏“安戢台郡边界事宜”中提出：“乾隆三年、十一年清厘民番地界，本属井然，无如番性多愚，汉奸利诱债贌，移灭定界，渐复越占；比年熟番滋生日众，生计日蹙，及今不办，日久必潜入大山，仍作生番，应查照定例，凡从前立明界址，有档案可稽者，俱逐一清出，再为立界，如有侵越，即追出归番耕管，其例后私贌及债剥占抵各田园，悉行还番，将本人逐令过水，以杜滋讼。”乾隆帝对苏昌奏请明确表示“如所议行”。（注：《清实录·高宗实录》卷770。）这种规定一直延续到道光、咸丰年间。道光二十七年(1847)十一月，闽浙总督刘韵珂奏请台湾水沙连六社番地归官开垦，道光帝既禁止将地卖给汉人，又不许将地归官开垦。谕内阁称：“以该生番输诚献地，固由不谙耕种，谋食维艰，欲求内附以为自全之策。惟利之所在，日久弊生，况生番熟番合壤而居，不能不与汉民交易。倘日后官吏控驭，偶或失宜，即易激生事端。国家开辟边境，计划必周，与其轻议更张而贻患于后，不若遵例封禁而遏利于先。所议自系筹及久远，未肯迁就目前。且此项番地，旧以土牛为界，乾隆年间，复立石碑，例禁綦严，自应恪遵旧章，永昭法守。该督所请六社番地归官开垦之处，著毋庸议。”（注：《清实录·宣宗实录》卷448。）
清最高统治者之所以规定番地由番民自行耕种，禁止汉人私买甚至禁止归官开垦，其用意在于防止汉人耕种番地后引起汉番纠纷和冲突，同时也考虑番民以后的生计问题。从这点出发，禁止汉人私买番地或归官开垦的政策是无可厚非的。但是，我们也应注意到，这种规定，限制了汉番两民族在生活、生产上的融合与交流，阻碍了台湾番地的经济发展。
二是禁止汉番通婚。清初，统治者虽禁止内地移民台湾，但内地汉人私渡台湾者甚多。移民中汉族青壮年常有与“番族”女子通婚之事。清政府考虑到汉人娶“番妇”后可能会引起汉人“煽惑”番民闹事，有害海疆安定。故，总理事务王大臣于乾隆二年(1737)议准巡台御史白起图条奏，规定：“严禁民人私娶番妇，以防煽惑”，令“地方官通行查禁，犯者照例离异责处”。（注：《清实录·高宗实录》卷52。）一纸禁令难于完全制止汉番通婚。至道光十四年(1834)，军机大臣议准闽浙总督程祖洛所奏的“台湾善后事宜二十条”中再次规定：“整复隘口，以杜勾番滋事。查台湾近年有不法奸民学习番语，偷越定界，散发改装，谋娶番女，名为番割。请嗣后拿获番割，除实犯死罪外，但讯有散发改装情事，分别充军，无散发改装情事，杖一百，徒三年。交刑部纂入则例”。（注：《清实录·宣宗实录》卷248。）执行这一禁令的后果，在一定程度上制止了汉番通婚，客观上起了限制汉番两民族融合的作用。
（三）旨在加强番族管理，设置理番同知等专职官员，管理番务。
清统一台湾之初，清政府并未设专职官员管理番务。随着番社输诚归化的增多，自康熙三十一年(1692)起开始设立专职官员管理番务。康熙三十一年，将台湾海防同知改为南路理番同知，驻卑南；乾隆三十二年(1693)，设北路理番同知，驻彰化，办理淡水、彰化、诸罗等地民番交涉事务；嘉庆十五年(1810)，设噶玛兰抚民理番通判，驻五围等。理番同知的主要事务是：“一、禁止汉人购买番地，以防遏侵占。二、每年巡查各番社，每五年丈量地籍，清理侵占，归还番人。三、汉人娶番妇占番地者拿究逐出。四、掌理土番义学，督导番童就学，监督社师。五、奖励番人改汉俗，指导其从事生产。六、防御生番，保护民人。七、官吏有入番界采买需索供应之行为者，纠察处分之。八、于熟番，官选番人中拔群达材者为土目，举熟达事理之番人或汉人为通事。土目统率社内之男女，通事对官办理社事。九、生番遵旧例，以汉人为通事，掌理贸易并领导其顺化。十、管理一切输饷事务。”（注：高贤治：《台湾三百年史》，第71-72页。）理番同知等官员的设置，表明清政府对番族管理是重视的。从理番同知职掌来看，其职能主要是执行清政府有关禁令，处理汉番纠纷以及对番族的教化。因此，番族管理制度的确立，既有消极作用，更有积极意义。
综观此时期清政府对番族的政策，其实行的羁縻政策虽是历代中原王朝封建统治者所实行的传统的少数民族政策，但它具有一定的合理性，并起着某些积极作用；对番族采取的限制与汉人交往的政策，虽有保持番族地区安宁的良好用意，但这些政策是消极的，这些政策实施的结果，严重影响了汉番两民族的交流和融合，导致番族地区生产力水平长期处于原始、落后状态；设置理番同知等专职官员管理番务，主要着眼于维护番地的安宁，执行政府有关禁令。当然，我们也不可否定，由于这个时期实施了上述一系列政策，基本上维持了“番族”地区长达近二个半世纪的安定，在经济方面得到一定的发展，同时，在一定程度上增强了“番族”对中华民族的向心力。
二
自同治十三年(1874)日本侵台事件发生起，至光绪二十一年(1895)清政府被迫割让台湾止为后期。此阶段，清最高统治者从“固海疆”、“御外侮”海防观出发，采取以“开山抚番”为主要内容的少数民族政策，并取得了积极的效果。
同治十三年(1874)三月二十一日，日本以台湾牡丹社“生番”于1871年戕害琉球遭风难民为借口，悍然出兵入侵台湾，在琅峤登陆。同治帝得悉日本侵台后，即于三月二十九日谕军机大臣等，明确指出：“生番地方本系中国辖境，岂容日本窥伺？……至生番如何开禁，即设法抚绥驾驭，俾为我用，藉卫地方，以免外国侵越，并著沈葆桢酌度情形，与文煜、李鹤年等悉心会商，请旨办理。”（注：《清实录·穆宗实录》卷364。）五月二十五日，同治帝再次谕军机大臣等，强调：“生番本隶中国版图，朝廷一视同仁，迭谕该大臣等设法抚绥，不得视为化外，任其惨罹荼毒。现据各社番目吁乞归化，即著该大臣等酌度机宜，妥为收抚，联络声势，以固人心，俾不至为彼族所诱。”（注：《清实录·穆宗实录》卷366。）由上可知，在日本侵台事件发生之际，同治帝就明确要求沈葆桢等大臣考虑“生番如何开禁”、如何“设法抚绥驾驭”，这是有一定战略眼光的决策。根据同治帝谕旨，沈荷桢在台期间，在调兵设防、迎击日军的同时，开始“开山抚番”工作。九月二十二日，中日双方以签订《北京专条》而了结日本侵台事件。十一月十三日，同治帝就台湾善后事宜谕军机大臣等，曰：“惟琅峤一带善后机宜，亟须悉心筹划，妥善经营。所有招抚生番及修城开路各事宜，仍当妥筹办理，毋得以日兵已退即形松懈。”（注：《清实录·穆宗实录》卷373。）自此起，清政府对番族施行的政策发生重大变化。这一时期清政府对“番族”政策主要有三：
（一）着眼于巩固海防，大力推行“开山抚番”政策。
开山，即开辟台湾东部山区的道路；抚番，即对番族进行有效的统治和管理，“俾民番联络一体，畛域悉除”。此时期，朝廷及闽省督抚都认识到：“抚番开山实为豫筹防海地步，不但关系台湾安危，并关系南北全局。”（注：《清实录·穆宗实录》卷14。）因此，朝廷把“开山抚番”作为此阶段对“番族”实施的根本性政策。
实施“开山抚番”政策所涉及的内容极为广泛。沈葆桢在同治十三年(1874)十一月十五日上《请移驻巡抚折》中称：“今欲开山，则曰屯兵卫、曰刊林木、曰焚草莱、曰通水道、曰定壤则、曰招垦户、曰给牛种、曰立村堡、曰设碉堡、曰致工商、曰设官吏、曰建城廓、曰设邮驿、曰置廨署，此数者孰非开山之后不递办者？今欲抚番，则曰选土目、曰查番户、曰定番业、曰通语言、曰禁仇杀、曰教耕稼、曰修道涂、曰给茶盐、曰易冠服、曰设番学、曰变风俗，此数者又孰非抚番之时必须并行者？虽然此第言后山耳，其繁重已若此。”（注：《请移驻巡抚折》，《沈文肃公政书》卷5。）开山与抚番，两者应同时展开，互相促进。诚如沈葆桢所说：“开山而不先抚番，则开山无从下手；欲抚番而不先开山，则抚番仍属空谈。”（注：《请移驻巡抚折》，《沈文肃公政书》卷5。）
开山抚番工作是清政府在此阶段番族工作的中心内容。为切实实施这一工作，清政府首先明确“开山抚番”必须有专人主持。同治十三年(1874)五月，清政府令沈葆桢主持；光绪元年(1875)五月，清政府授沈葆侦为两江总督，六月，清廷决定：“所有台湾开山抚番事宜，著王凯泰督率夏献纶等实心力理”；（注：《清实录·德宗实录》卷11。）光绪元年(1875)底，福建巡抚王凯泰病故后，朝廷决定“台湾抚番开山事宜”由福建巡抚丁日昌主持；光绪四年(1878)四月，丁日昌因重病离任。以后“开山抚番”事宜先后由福建巡抚勒方锜、岑毓英，台湾巡抚刘铭传等主持。
在开山抚番过程中，不可避免地会遭到长期居住在深山老林中不明真相的“生番”的疑虑和抵抗。为此，朝廷提出了“恩威并用”的原则：惩创凶悍者、劝导不明真相者、安抚善良者。同治十三年(1874)九月，同治帝谕军机大臣等：“台南生番尚易招致，此路各社率多顽梗之徒。大南澳、平埔等处有凶番纠集丁壮数千，意在抗违。沈葆桢等务宜番心筹度，恩威并用，会同罗大春等加意招徕，妥慎办理，不可轻易进扎，致为番族所乘，转碍抚番大局。”（注：《清实录·穆宗实录》卷371。）十月，同治帝又谕军机大臣等，强调：“惟入山愈深，番社愈杂，北路复有生番扑犯碉楼、伤毙兵丁之事，亟应妥为筹办，俾番众悉为我用，籍可自固藩篱。著沈葆桢、文煜、李鹤年、王凯泰、潘霨饬令派出各员设法招徕，随时抚恤。”（注：《清实录·穆宗实录》卷372。）同治十三年(1874)十二月，朝廷在接到沈葆桢关于南北路开山抚番情形奏折后，即明确要求沈葆桢等“将抚番事宜悉心经理，凶悍者立予惩创，驯顺者妥为抚辑，务令怀德畏威，以为一劳永逸之计”。（注：《清实录·德宗实录》卷2。）
王凯泰主持“开山抚番”工作后，朝廷即谕军机大臣等，指出：“台湾各社生番驯顽不一，现在分路开山，即著分别妥筹办理。将归化者善为拊循，抗拒者加以惩创，俾知怀德畏威，以期一劳永逸。王字番社性尤凶悍，现令就抚各番转相劝导。倘竟始终怙恶，著俟开路工竣后厚集兵力，再筹剿抚。”（注：《清实录·德宗实录》卷18。）对于开山抚番进程中出现重大的“凶番梗化滋事”事件，朝廷要求在迅速惩创的同时给予悔过自新的机会。光绪三年(1877)，台湾后山中路阿棉、乌漏两社“凶番梗化滋事”，“纠众抗拒”，朝廷即令：“迅将乌漏余党及阿棉、纳纳等社凶番大加惩创，以免他社效尤。该番如果悔罪，仍准宽其既往，予以自新，一面安抚善良，俾资观感，毋得卤莽从事，波得无辜。”（注：《清实录·德宗实录》卷62。）在对付“凶番”抗拒的斗争中，朝廷还要求地方官员亲自前往查办，“选派熟番进社劝谕”，绝不允许官兵乘机扩大事态，“生事邀功”。（注：《清实录·德宗实录》卷78。）
经沈葆桢、丁日昌、勒方锜的努力，至光绪六年(1880)台湾“开山抚番”已初见成效。光绪六年四月，朝廷令岑毓英任福建巡抚。光绪帝即令岑毓英对“开山抚番未尽事宜，亦当体察情形，次第经理，以为久远之计”。（注：《清实录·德宗实录》卷129。）光绪十年(1884)为加强抚番工作，朝廷增设“抚民通判一员，驻扎埔里社，办理抚番开垦事宜”。（注：《清实录·德宗实录》卷185。）光绪十一年(1885)，刘铭传出任台湾首任台湾巡抚。刘铭传出任台抚前夕，主张将“抚番”作为治台要务。在光绪十一年(1885)六月十八日《条陈台澎善后事宜析》中说道：“全台生番，急宜招抚也。查台湾番族，从前多在外山，客民愈多，日侵月削，挤归山内，种类滋繁。迩来亦知耕种为生，各相统属。平日往来山外，居民亦颇相安。惟土匪成群，聚集番民交界之处，抢劫居民，或诳番民回庐，或诳番民财贷，争端一起，械斗不休。奸民被杀，则诉冤于官，官辄兴师剿办。番族被冤，则无官可诉，类多集众复杂。番祸一兴，杀掠生番者，转得置身事外；而生番杀掠，多系良民。将恐积怨日深，终至民番俱毙，不谋诏抚，必致陕甘回乱之忧。即以防务论，台疆千里，防海又须防番。万一外寇猝临，阴结番民，使生内乱，腹心之害，何御之？诚令全台归化，内乱无虞，外患虽来，尚无驱之御侮。既可减防节饷，又可伐内山之木以裕饷源。此抚番之不容缓也。”（注：《条陈台澎善后事宜析》，《刘壮肃公奏议》卷2。）刘铭传出任台抚后，光绪帝令刘铭传对抚番事宜“督饬官绅，次第妥为开导，遇事持平办理，以期日久相安”。（注：《清实录·德宗实录》卷221。）刘铭传主持“开山抚番”事宜进展迅速，成效显著。光绪十三年(1887)闰四月十六日，光绪帝在谕内阁中称：“台湾前后山各路生番自上年十月经刘铭传檄委将领，开通道路，设法招抚，数月之间，后山南北两路生番二百十八社，番丁五万余人；前山各路生番二百六十余社，番丁三万八千余人，均各次第归化，可垦田园数十万亩，办理尚为妥速。”（注：《清实录·德宗实录》卷242。）至光绪十五年(1889)，台湾“开山抚番”基本结束。开山抚番，对于加强中央政府对番族地区的管理和统治，对于番族地区的经济、文化的发展，对于台湾防务实力的增强，对于番族自身的进步，都起了重大的推动作用。
（二）着眼于番族地区经济的发展，实施“开禁招垦”政策。
如前所述，在日本侵台之前，清政府禁止大陆汉人移居台湾，禁止在台汉人进入番界。日本侵台事件发生后，沈葆桢奉命赴台处理日本侵台事宜。沈抵台后即上奏朝廷，提出包括“开禁”在内的台事三策。日本侵台事件了结，沈葆桢于同治十三年(1874)十二月五日向朝廷上《台地后山请开旧禁折》，指出：“台湾地广人稀，山前一带虽经蕃息百有余年，人口尚未充牣，内地人民向来不准偷渡，近虽文法稍弛，而开禁未有明文，地方官思设法招徕，每恐与例不合。今欲开山不先招垦，则路虽通而仍寒，欲招垦不先开禁，则民裹足而不前”，故垦请朝廷“将一切旧禁尽与开豁，以广招徕，俾无瞻顾”。（注：《台地后山请开旧禁折》，《沈文肃公政书》卷5。）在沈葆桢的推动下，朝廷于光绪元年(1875)正月十日发出开禁招垦上谕。谕曰：“福建台湾全岛，自隶版图以来，因后山各番社习俗异宜，曾禁内地民人渡台及私入番境，以杜滋生事端。现经沈葆桢等将后山地面设法开辟，旷土亟须招垦，一切规制自宜因时变通。所有从前不准内地民人渡台各例禁，著悉与开除。其贩卖铁、竹两项，并著一律弛禁，以广招徕。”（注：《清实录·德宗实录》卷3。）朝廷开禁招垦决策，虽然远远滞后于台湾番族地区经济发展的需要，但在日本侵扰台湾后变通旧例，仍是一个历史性的进步。
在朝廷的允准下，在沈葆桢、丁日昌、刘铭传的主持下，招垦工作逐渐推进。沈葆桢在台期间，派员赴夏门、汕头、香港等处设立招垦局，并提出应募者种种优待条件。此举，内地应募者甚众，仅汕头一局，“招募潮民二千余名，用官轮船载赴台湾”。（注：盛清沂：《清代同光之际“开山抚番”史事编年》，《台湾文献》第30卷第3期（1979年）。）丁日昌抚台后，亦在香港、汕头等地设招垦局，每月派官轮前往数次，“招回闽、粤赴外佣工之人，举办垦务”，（注：《道咸同光四朝奏议选辑》，《台湾文献史料丛刊》第4辑，大通书局1995年版，第88页。）并准其携带家眷，赴台后给予房屋、耕牛、农具。刘铭传抚台后，在大嵙崁成立全台抚垦总局，自任抚垦大臣，以林维源为帮办，调动台湾士绅积极因素，广泛推行抚垦。将招垦与抚番相结合，加速了番族地区经济发展和汉番民族的融合。
（三）着眼于番族文明程度的提高和社会风气的变化，广设“番塾”，实施“教化”政策。
沈葆桢深知，对归化番族只有进行“教化”才能成为顺民。他在《请移驻巡抚折》中将“通语言”、“设番学”、“变风俗”作为“抚番”的重要内容。沈葆桢在台时间虽不到一年，但他尽最在努力实施“教化”政策。沈葆桢在番地广设“番塾”，教育“番童”。仅光绪元年(1875)一年内，在埔里社设义学26处、恒春县设义学8处、凤山县设义学6处。沈葆桢等还十分重视“番塾”的教学内容，他与闽抚王凯泰联衔监修了《训番俚言》一篇，作为“训番”教材，颁布全台番地义塾使用。
丁日昌抚台期间，于光绪三年(1877)颁行“抚番”章程二十一条。其中，对“教化”作了明确规定：“附近番社市镇，均宜广设义学，选择善于劝导之塾师，随时为之讲说礼义，导以尊亲，化其顽梗。其各番社头目，尤应劝令多送子弟入学，以资化导。现已奏请番童准进痒序，将来番童如有读书明理者，即准其应试，庶几怀我好音。仍随时派员分投稽查课程，考校塾师优劣，分别赏罚，以儆怠惰，仍于朔望，宣讲圣谕二次。”（注：盛清沂：《清代同光之际“开山抚番”史事编年》，《台湾文献》第30卷第3期（1979年）。）光绪五年(1879)，统镇后山中、南、北三路诸军办理开垦抚番事务吴光亮又颁布了“化番俚言”三十二条，令各“番塾”教授，以资化育“番蒙”。同年，吴光亮在后山马兰拗、水尾、拔仔等地设立义学多处，招募“番童”就学，给以衫裤、鞋帽、纸笔、辫线等物，并采用“化番俚言”为教材，令通事用“番语”讲解，并教以官话及闽粤方言。（注：盛清沂：《清代同光之际“开山抚番”史事编年》，《台湾文献》第30卷第3期（1979年）。）
刘铭传抚台后，首先重视番族地区社会风气的转变。光绪十二年(1886)，颁发了以“五教五禁”为内容的“抚番教条”。所谓“五教”，即教正朔、教恒业、教体制、教法度、教善行；所谓“五禁”，即禁做飨、禁仇杀、禁争占、禁佩带、禁迁避。（注：盛清沂：《清代同光之际“开山抚番”史事编年》，《台湾文献》第30卷第3期（1979年）。）翌年四月，刘铭传自撰后语“劝番歌”一首，颁发各番社。与此同时，在番社开设多所“番学堂”，招收“番童”就学。光绪十六年(1890)三月，还在台北城内创“番学堂”，招收30名“番童”就读，教以三字经、四书及诗、易、书经和官话、台湾土语、写字等课。修业为三年。悉令“番童”宿校，剃发结辫，着汉人衣裤帽履，起居生活，悉依汉化；所有费用，概归官给。（注：盛清沂：《清代同光之际“开山抚番”史事编年》，《台湾文献》第30卷第3期（1979年）。）对于刘铭传在台北设“番学堂”，连横曾作这样评说：“设番学堂于台北府治，择土目之子弟而教之。一道同风，渐革顽陋。”（注：连横：《台湾通史》上，商务印书馆1983年版，第317页。）
清政府此阶段对番族的政策主要有如下所述的三方面。这些政策是适应海防建设需要和台湾长期开发的必然结果。这些政策具有历史的进步性。由于此阶段台湾地方官员实施这些政策的措施得力，因此，在20年时间内，使番族地区的政治、经济、文化有了较大的改观。正由于此，在台湾以后被日本侵占的半个世纪中，番族人民与汉族人民一起，进行了艰苦卓绝、不屈不挠的反对日本殖民统治的斗争。