征税，还是补贴——对当前环境经济政策的反思，本文主要内容关键词为：经济政策论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 当前流行的环境政策
环境政策可被分为两大类（最新的分类则是四类，分别是利用市场、创建市场、行政手段和信息及其公众参与等。本文沿用的是传统的分类方法，主要是为了便于比较分析）行政命令型环境政策和经济激励政策（又称环境经济政策）。
行政命令型环境政策是通过各类环境法规与环境标准的制定与强制执行达到一定的环境控制目标。这种政策目标明确，效果往往迅速而明显，但这类政策的执行首先必须要建立一个专门的职能部门，并通过这个部门的有效运转达到预期目标，因而运作成本高。这种政策只在市场不健全和污染源相对较少的情况下比较有效和比较经济，若遭遇体制原因带来的职能部门责任心不强与工作效率低下，或（和）排污企业寻租，则很难达到预期的目标；同时，这种规定（标准、禁令和许可证等）更多地关注末端治理，往往对排污者缺乏激励，不利于促进技术革新；再者，这种指令性的措施缺乏柔性机制，会造成严重的资源配置信息的失真，从而带来新的扭曲。因此，为了降低执行成本，同时获得理想的环境效果，无论是市场经济国家，还是经济转型国家都越来越倾向于采用经济激励政策。
经济激励政策强调的是市场在解决环境问题中的作用。这种政策以市场为基础，通过确定和（或）改变市场参数来影响政策对象的经济利益。这种间接的宏观调控方式，以市场为中介，把保护与改善环境的责任由政府转交给了污染者，从而既有助于调动污染者减少排污和促进技术革新的积极性，也有助于降低政策的执行成本。
根据市场发挥作用的方式与程度的不同，又可将经济激励政策分为调节市场型政策和建立市场型政策。前者又称庇古手段，主要是通过利用现有的市场来实施环境管理，具体手段有征收各种环境税费、取消对环境有害的补贴等；后者又称为科斯手段，主要手段包括明晰产权、可交易的许可证等。由于这种环境经济政策适应了世界经济发展以及我国体制改革的潮流，因而本文以下的分析就围绕着这种政策展开。
2 经济激励型环境政策的运作机理与问题的提出
2.1 经济刺激型环境政策的机理解析
依照经济学原理，在没有外部效应的条件下，市场机制可以使资源的配置达到帕累托效率。但如果存在外部效应，市场就不一定能产生资源的帕累托有效供给。然而，如果通过一定的政府干预或法律系统等，就可以在一定程度上“模仿”市场机制从而实现帕累托效率。经济激励型环境政策就是利用这种原理，纠正污染者对环境带来的外部不经济性，（在本文中，外部不经济、外部成本、负的外部效应三者的内涵相同；同样，外部经济、外部收益、正的外部效应的涵义也相同。）把污染者强加给他人的外部成本内部化，使“生产过程或消费过程产生污染的产品和服务的成本中，应该包括这些控制污染措施的费用”。（OECD：The Polluter pays Principle，Paris：OECD（1975））但从更广义的角度讲，污染者仅仅承担污染控制费用是不够的，这只是他们应承担的费用的一部分。污染者应支付其资源使用中产生的全部社会费用，不仅包括污染削减费用，还包括由于环境污染造成的各种环境损害。上述政策的作用机理可用图1简要说明。
图1 生产者的外部不经济及其矫正
Fig.1 Negative oxtoranality in production and its Intemalization
这是一个存在外部不经济的排污企业的简单均衡模型。当企业存在着负的外部效应时，边际社会成本（MSC）高于边际私人成本（MPC）。在没有任何管制的情况下，该企业的均衡条件是：MPB＝MPC，对应的生产数量为Q[，0]；如果考虑社会成本，在社会整体达到帕累托效率时的条件应该是：MPB＝MSC，相应的生产量为Q[，1]。由于Q[，0]＞Q[，1]（假定生产产品与排放污染物数量的关系为：F＝f（Q），且f（Q）＞0，于是当Q[，0]＞Q[，1]时，f（Q[，0]）＞f（Q[，1]），更多的生产意味着更大的排污量），这意味着由于该企业生产时的一部分社会成本它是忽略不计的，因而在新增单位污染的成本为0之前，污染还会继续产生，所以，从社会角度来看，企业的排污总是太多。
要减少企业排污的数量，达到社会的帕累托最优状态，可以通过产权的再分配、对排污企业征税（庇古税）或建立一个污染物市场等来实现在论及“外部效应”时，范氏建立了一个简单明了的外部不经济的模型，给出了解决外部性的三种方法，即产权的再分配、征税和建立污染物交易市场，并且证明这三者的效果是一样的，均可以使整个社会达到帕累托效率。这三个手段都可有效地将社会成本全部内化于企业的私人成本之中，使其依据于社会成本而不仅仅是私人成本来追求利润的最大化，从而使其生产行为得以矫正，生产产品的数量由Q[，0]减少到Q[，1]，排污也相应减少。
2.2 经济刺激型环境政策的不对称性
上述将经济主体外部不经济内部化的环境经济政策无疑是正确的和合理的，并且在环境保护中已经和正在并将仍然发挥很大的作用。但这种政策却是不全面和不完整的，具体的说就是存在着“不对称性”。因为外部不经济和外部经济是一对概念，但这种政策仅仅考虑了外部不经济问题，而没有考虑其对立面——外部经济问题，只考虑了外部不经济或外部成本的内部化，却没有考虑外部经济或外部收益的内部化。
（1）政策的不对称性来自理论应用的不对称性。在经济学教科书里，对外部效应的分析是很全面的，它由对应的两方面构成：既存在的正外部效应，也存在着负外部效应；既存在着生产者的外部效应，也存在着消费者的外部效应。这里根本不存在分析“不对称”的问题。也就是说，环境经济政策出现的不对称性不是原由理论上的偏差，而是产生自理论应用上的顾此失彼。先不从环境保护需要解决的正反两方面的问题来考虑，仅从逻辑和理论的严谨性和完整性而言，这一点就值得反思。一个事物具有完全平等的两面，因而这两面应有同样的作用与价值，具有同样的重要性，但实践中人们却片面倚重于一方而完全忽视了另一方，这不仅对于理论本身是不公平的，也抹煞了被冷落的那方面在解决现实问题中本能发挥的巨大作用。
（2）环境经济政策存在不对称性的原因分析。现行的环境经济政策之所以仅仅关注了负的外部效应的应用（内部化）与作用，主要是由于市场经济条件下的经济主体的行为以及政策的主体和政策的客体（环境经济政策作为公共政策的一种，其政策主体是指整个政策周期中进行能动活动的组织和成员，主要包括政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体；政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，主要是指社会公共问题、政策的作用对象（即不同层次、不同区域的社会成员，这是本文在谈到客体时重点强调的）和人们之间的利益矛盾。对负的外部效应与正的外部效应的关注程度和价值判断是不一样的。具体讲有如下几方面的原因：
第一，这是由于市场经济条件下各经济主体的本质所决定的，这是最重要的一点。经济学中虽然假定人（包括经济组织）是一个理性人，理性人可以是利己的，也可以是利他的；但在现实社会中，绝大多数人在绝大多数情况下表现为更强的利己主义倾向，这是不容回避的实事。“人类的一切行为都是自私的，即使有些行为看来不是那样的，也是因为出自对自己的关心，而让别人看起来不是那样的。”因而，政府必须重点关注“损人利己”的问题。
第二，相对于正的外部效应，人们对负的外部效应的感觉更敏感。正的和负的效应对一个经济主体效用影响的“绝对值”（如同数学中一样，两个数字的符号相反，但绝对值相等。）可能是完全相等的，但在人们心中的价值判断往往不同，负向的作用总是会被放大，因而更加引人关注。现实当中人们产生这种不对称感觉的事例屡见不鲜，如当工资上升与下降同样的数量时，人们往往更关注下降时的情形。其实这绝对不是个心理问题，而完全是个经济问题。从“边际效用递减规律”的角度讲，当在一定的环境资源存量上做等量增加和减少的处理时，人们总是认为增加部分的效用要小于减少部分的效用。
第三，外部负效应由于是一种损害，因而更受人瞩目。损害总是比受益能够引起更大的视觉冲击与心理感受，这一条与“第二”虽有些接近，但也有本质的区别。“第二”是描述“量”的方面，而这一点刻画则是“质”的方面。
第四，外部负效应由于伤害的是产生者以外的主体，因而更迫切需要纠正。如果生产或消费行为造成的损害完全是由行为人自己来承担（其实这时的外部不经济已经内部化了），这与对局外人造成的损害（哪怕也给了别人应有的补偿，从而使外部成本内部化了）相比，后者往往更引人关注。
第五，负的外部效应的作用都是一方获益而另一方受损，但正的外部效应却是“双赢”——不仅仅是利己不损人，而是利己又利人。因而从正义和公共道德角度出发，前者的社会不良后果更加严重。如果外部不经济的行为减少，社会的总福利可能会增加（也可能会减少），但如果外部经济行为减少，则社会的福利将注定会降低。由于消费的“不可逆性”（在消费心理学和市场营销学里，这主要是指消费者的消费水平（或者一种福利水平）只能提高而不能下降的情况，无论是对个体、家庭，还是整个社会而言，都是这样。）所决定，负的外部效应的出现往往遇到来自社会公众更强烈的批判。
第六，负的外部效应已经造成了严重的恶果，必须加以控制。特别是工业革命以来，随着经济发展速度的日益加快，人类消耗的物质和能量也呈几何级数快速增加，这导致地球生物圈中的熵值在不断的累积和提高。这在局部乃至全球已经形成了十分严重的后果，甚至已将人类的命运推到了灾难的边缘。这使人类不得不采取积极措施限制外在不经济的经济活动，以有效地减少熵的增加速度，维持人类的可持续发展。
（3）在制定环境政策时必须考虑外部经济问题。以上分析表明围绕外部不经济来制定相应的环境政策有其必要性、合理性、迫切性和有效性，但仅有这一点是不够的，因为：
第一，产品和劳务对环境的作用效果并非都是外在不经济的。从环境保护的角度出发，可以将产品和劳务（包括其生产与消费的过程，下同）分为三类，即环境破坏的产品和劳务、环境中性产品和劳务、环境友好的产品和劳务。前者即是所谓的外在不经济型，这是已有的环境政策作用的主要对象；最后一个（如林业的生产与经营）存在着环境的外在经济，是应鼓励的，但却没有相应的政策。
第二，关注环境友好产品比环境破坏产品更重要。影响环境资源质量的有两个相反的力量，一个是破坏环境的力量（如“三废”），一个是改善环境的力量（如森林），环境的最终质量状况是由这两个力量的合力决定的。如果改善环境的力量不足，即便破坏环境的力量为零，充其量也只能使环境的质量不再恶化，而无助于环境质量的进一步提高。环境破坏产品的限制只有环境的“保健”功能，而关注环境友好产品则会达成对环境改善的“激励”。（这里借用了美国心理学家赫茨伯格（F·Herzberg）在研究影响员工的满意度时提出的“双因素理论”中的概念，该理论认为，员工的满意度与“保健”和“激励”两个因素有关，前者只能保证满意度不下降，只有后者才能使满意度提高。）因而外部不经济内在化政策只是一个短期的权宜政策，只有外部经济内在化政策才是长期的根本政策。
第三，上述两种将外部不经济和外部经济内在化的政策需要相互配合。就排污权交易而言，前提是总量控制。目前的做法有容量总量控制和目标总量控制两种。环境容量是指某一区域范围内最大限度接纳污染物的能力，这已经考虑到污染物在环境中迁移、转化和降解等诸方面的因素，以此为依据的总量控制称为容量总量控制。目标总量控制未必一定要在知道环境容量后才能实现，它只是依据区域污染物排放总量目标或区域污染物排放削减目标制定总量控制方案。目标总量控制是容量总量控制的过渡阶段。污染物的转化与降解程度与环境友好产品的生产密切相关，如森林覆盖率的提高所带来的环境质量的改善将大大有助于污染物的转化与降解。制定不断扩大森林拥有量政策（包括使森林的外部经济内部化的政策），将为不断扩大环境容量创造条件，从而为排污权交易提供更广阔的操作空间。
3 外部经济内部化的政策机理和对策选择
3.1 外部经济内部化环境政策机理分析
如图2所示，当生产过程存在外部经济时，边际社会收益（MSB）高于边际私人收益（MPB），在没有任何经济政策的情况下，生产者在Q[，0]点达到均衡，向社会提供的产品数量低于全社会达到均衡时应有的Q[，1]，即Q[，1]＞Q[，0]。这说明存在正的外部效应时，由于社会无成本地分享了生产者的一部分收益，因而产品的有效供给量往往较少，整个社会没能达到帕累托最优。要使生产量达到Q[，1]，只能像存在负的外部效应时一样采取经济政策，使外部效应内部化，只是此时由于面对的是正的外部效应，因而政策的作用方向刚好相反。
图2 生产者的外部经济及其矫正
Fig.2 Pasitive externclity in production and its iternalization
以下通过建立一个模型对这个问题做进一步说明。（H·范里安已经建立了一个完善的负的外部效应内部化的模型，这里我尝试按照他的思路建立一个正的外部效应内部化的模型。
假设两个企业A和B构成了一个社会。假定企业A的生产对企业B存在外部收益，且外部收益与企业A的产量Q[，A]有关并可表述为g（Q[，A]）。为了简单起见，这里不考虑企业B通过其他生产活动赢利的情况。于是两个企业的利润为：
π[，A]＝maxp[，A]Q[，A]-c（Q[，A]）
Q[，A]
π[，B]＝g（Q[，A]）
p[，A]——企业A产品的价格（假定为不变）；
c（Q[，A]）——企业A的成本函数。
均衡的产出数量Q[，0]满足条件：p[，A]＝c＇（Q[，0]） ①
从整个社会的角度看，这个产出太少了，因为它只考虑了私人收益，而不是整个社会的收益（包括为企业B带来的收益）。
通过产权的再分配（如使两个企业的合并）可以使外部经济内部化，于是社会总利润：
π[，T]＝maxp[，A]Q[，A]-c（Q[，A]）＋g（Q[，A]）
Q[，A]
达到均衡时的产量满足：p[，A]＝c＇（Q[，1]）-g＇（Q[，1]）②
由成本函数的凸性递增性质可知，Q[，1]＞Q[，0]。Q[，1]考虑的是社会收益，它使整个社会帕累托效率得以实现。
3.2 外部收益内部化的政策手段
（1）提供补贴——反向的庇古税。为了解决外部性存在导致的资源低效配置问题，可对存在正外部性的企业提供补贴b，于是其利润最大化的条件变为：
p[，A]＝c＇（Q）-b。令b＝g＇（Q[，1]），于是：
pA＝c＇（Q[，1]）-g＇（Q[，1]）③
③式同②式的情形是一样的，企业A的产量一样是Q[，1]，从而达到社会的均衡。这说明如果设计一个合适的补贴g（Q[，A]）（这个补贴的函数关系取决于企业的生产过程和销售状况，可以是线性的，也可以是非线性的），就可以实现外部效益的内部化。
结论：处理外部不经济的政策是征税，而处理外部经济的手段是补贴。
（2）建立产权市场。为了简单起见，假定企业A每生产1个单位的产品对应的有1个单位导致外部收益的“副产品”（如果农在生产水果时的花蜜），B要获得收益就必需以价格m购买这种副产品，结果是：
π[，A]＝maxp[，A]Q[，A]-c（Q[，A]）＋mQ[，A]
Q[，A]
π[，B]＝maxg（Q[，A]）-mQ[，A]
Q[，A]
均衡条件为：
P[，A]＋m＝c＇（Q[，3]）④
m＝g＇（Q[，4]）⑤
当这种副产品的市场供求达到均衡时，Q[，3]＝Q[，4]（＝Q[，1]），于是将④、⑤两式合并后得出的条件也完全等同于②式，这同采取补贴是一样的。
结论：如果能建立起产权交易市场，也能有效地实现外部效益内部化，从而使整个社会的资源配置达到帕累托效率。
3.3 关于建立外部经济性“副产品”交易市场的可行性
使外部成本内部化的手段有庇古手段与科斯手段，那么使外部收益内部化的手段是否也对应有两种呢？类似的庇古手段（反向的庇古税）上文已经论述，可以用来处理外部收益问题，但科斯手段却不具有借用的可行性。因为科斯手段执行的前提条件是必须要对存在着外部效应的产品的副产品实行总量控制（如美国排污权交易中SO[，2]的总量控制），但对于存在外部经济的副产品来说，应该是越多越好，实行总量控制显然是不合理的，因而科斯手段也就失去了可应用的基础。
4 从理论的完整性到政策的可行性
以上已经建立了一个完整的外部收益内部化的模型，并因此为解决环境经济政策的不对称性奠定了理论基础。下一步就是如何把这个原理应用到实践中去。值得庆幸的是，现在世界上的很多国家（包括我国）已经着手逐步丰富其环境经济政策，开始关注并鼓励环境友好产品和劳务的生产与消费，如我国退耕还林（还草）过程中国家提供的补贴，对绿色产品的保护与支持等都属此列。但也应当看出，由于观念上、法律上以及技术上（界定与衡量负的外部经济效应的载体（如废水、废气、固体废弃物等）在技术上相对容易，但界定和衡量正的外部经济效应的载体却往往较难（如本文中提到的蜂蜜，还有像树木对大气的贡献如吸收的CO[，2]等温室气体、释放的O[，2]与增加的负离子等）的原因，这方面的工作只是刚刚起步，政策发挥作用的空间远远没有被拓开。这为政策的制定者提出了更大的挑战，同时也为进一步提高环境质量带来希望。
5 更深层次问题的提出
5.1 科斯《社会成本问题》中的论述与目前环境经济政策中科斯手段的比较
目前环境经济政策中的所谓“科斯手段”是科斯定理的一个应用，这种所谓“建立市场”型的政策其实同科斯在《社会成本问题》一文中所提出的市场交易并不一致，因为这两者的市场交易主体与操作方法完全不同。
科斯《社会成本问题》所论述的核心问题是，当社会成本与私人成本存在差异即存在外部成本时，只要交易费用为零，则不管产权的初始界定如何，通过市场谈判，总能使社会成本与私人成本趋于相等，从而使资源达到最优的配置。科斯这里所指的谈判与交易主体是外部不经济的当事双方（即主动制造方和被动承担方，这在科斯的论文中具体表现为农民和牧民，但到底谁是主动方、谁是被动方要取决于法律对产权的界定）。但就环境经济政策的科斯手段而言，交易的主体并不是外部性的当事双方，交易是在同为造成外部不经济的这一方内部的彼此之间进行的。如美国的SO[，2]排污权交易，这里的“交易”不是指的排污企业如发电厂（主动方）与排污的受害方如民众（被动方）之间进行的交易，而是在同为排污企业的发电厂之间进行的交易。
因而严格说来，排污权交易中的市场交易，并非科斯论文中所说的市场交易，而只有依靠科斯本来意义上实现的外部成本的内部化，才是真正意义上的科斯手段。
现行的科斯手段并非真正的市场手段，它更像计划经济条件下的配给制。（在计划经济条件下，为了解决短缺问题，政府往往通过票证将有限的资源分配各经济主体，票证可作为“第二货币”，黑市也会由此而产生，从而形成对短缺资源的再次和多次分配。排污权交易的运作机制与这种配给制几乎完全一样）。事实证明，配给制会导致资源配置信号严重的失真，导致资源的浪费。从这种意义上讲，排污权交易也会一样，因而它并非一种完美的政策。
前文论及外部收益内部化时，已经建立了一个通过外部经济当事双方的交易使资源的配置达到帕累托最优的模型。那个模型所描述的买卖双方通过交易而达到均衡的状态，正是科斯论文中的市场谈判过程。更具体说来，如遇到外部成本，可使外部不经济的当事双方建立起来一种市场交换关系，这时企业的排污权不是从另外一个排污企业买到（这与现行的排污权交易不同），而是从污染的受害方买到，这样就可以将排污带来的影响同时考虑到双方的收益（效用）与成本（支出）函数中，由双方在追求自身利益最大化的同时通过竞争决定市场的排污数量与价格。同理，外部收益也可通过市场机制作类似处理。
要提高资源的使用效率和市场的运作效率，“产权必须清晰确定、充分实施和使其方便转移”。但即便产权明晰地界定以后，又会出现新的问题，即无穷多个经济主体的谈判会使交易费用十分高昂，科斯所谓的交易费用为零，在现实中是不存在的。为了降低交易费用，应该建立起解决外部性交易的中介组织，通过建立一种“委托——代理”关系，实现资源的有效配置。
5.2 关于产权初始禀赋的界定
产权明晰是非常重要的，这决定着到底谁向谁支付费用。在科斯的问题里，“如果证明是在畜群必经之路上又开垦了农田，则法律将判农民自己承担庄稼被塌毁的成本；或者，如果证明是畜群的随意游走而闯入农田，法律将判牧民承担塌毁庄稼的责任。”这种产权关系可能是初始的产权，也可能是经过若干次再分配而形成的产权。
产权的初始禀赋的确定比较复杂，它可能取决于正式的制度安排（如法律与政策），也可能取决非正式制度安排（如历史与传统），初始产权界定以后，后来的产权获得只能通过市场进行。产权到底归谁所有并不重要，关键是要界定清楚并用法律保证其自由地流转。这是制定有效的环境经济政策必须遵循的原则。
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