城市化进程与中国城市化战略的反思，本文主要内容关键词为：中国论文,进程论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1672—1942（2006）02—0006—05
一、城市化进程的阶段与类型
美国地理学家诺瑟姆于1979年发现，各国城市化过程可概括为一条稍被拉平的“S”型曲线。一般认为城市化水平在30％以下为初期阶段、30％～70％为中期阶段、70％以上为后期阶段。初期阶段，城市发展速度很慢，经历时间长，城市人口占区域总人口的比重较低，相应的区域处于传统农业社会状态；中期阶段，又称加速阶段，随着科学技术的进步，农业劳动生产率大为提高，释放出大量的农村剩余劳动力，与此同时，国民经济和社会资本的增长，使工业化规模扩大，城市可提供更多的就业机会，农村人口大量涌入城市，城市人口快速增加，城市数量增多、规模增大，与此相适应，区域的工业化在经济发展中占主导地位，城市在经济和社会发展各方面都发挥着重要作用；后期阶段，城市化速度开始放慢，原因是可转移的农村剩余劳动力已基本被城市吸收，城市的发展主要靠其自身的增长，区域中大多数人口都集中在城市，城市在区域经济和社会生活中起主导作用，区域的发展表现出很强的城市特征。
在空间上的表现形式多样化，使得城市化呈现出不同的类型。按照城市关系空间格局的变化和人口与非农业经济活动的不同来划分，可以把城市化概括为集中型城市化、分散型城市化、就地型城市化三种基本形式。[1] 集中型城市化是指社会经济活动从空间上的分散状态向集中状态发展的一个过程，它实际上是城市的各种服务设施和社会经济活动向城市中心聚集，又称为向心型城市化，这是城市化初期的基本形式，其在景观形态上表现为城市化中心地区人口和社会经济活动更加密集。20世纪80年代以前，中国基本处于集中型城市化的初级阶段。分散型城市化，又称离心型城市化，是指城市的经济活动和基本功能向外扩散，将其周围的非城市地域转化为城市地域的过程。在城市化的中级阶段乃至高级阶段，分散型城市化占主导地位。中国许多大中城市的扩展和大城市周围的卫星城市就是这种城市化的结果。就地型城市化是指原来的农村地区，在并无城市直接作用和影响的情况下，因某种资源的发现和开发或者因生产结构的变化，使得农民脱离土地从事非农业生产，农村地域进化为城市地域的过程。如四川攀枝花、黑龙江大庆就属于第一种情况，铁路枢纽江西鹰潭、湖南怀化市就属于第二种类型，福建的石狮、浙江的龙港则都是农村生活方式的变革所引起的生活方式、居住方式的城市化，这也是农村走向城市化的主要方向。
二、中国城市化进程中的主要问题
中国城市化的步伐非常缓慢。1949—1978年近30年的时间里，中国实行的是高度中央集权的计划经济体制，城市化的发展模式是政府发动和包办型的自上而下的城市化，广大农村和众多农民被游离于工业化的进程之外，大量的剩余劳动力滞留在农村，不能进入城市化的进程，这就使中国城市化水平仅仅从建国初的10.6％、136个建制市增加到1978年底的17.9％、193个建制市。改革开放以来，中国城市化进入了快速发展的新时期，城市化的发展模式是以市场导向的改革进程中新出现的由民间力量或社区组织发动并得到政府认可或支持的自下而上的城市化。这期间城乡之间的壁垒被逐渐打破，各种生产要素开始在城乡之间跨地区流动。伴随着农村经济的快速发展、乡镇企业的崛起，大量农村剩余劳动力摆脱了土地和农业的束缚，向城镇和非农产业转移，有力地推动了中国的城市化进程。1999年底，中国城市人口已达3.76亿，占总人口的比重为30.9％，比1978年提高了13个百分点。全国建制市共有668个，比1978年增加了475个。在这些城市当中，百万人口以上的特大城市37个，50万～100万人的大城市48个，20万～50万人的中等城市205个，小城市378个。[2] 初步形成了以特大城市为中心、大中城市为骨干、小城市为纽带协调发展的城镇体系。尽管如此，由于中国工业化刚刚起步，城市化水平与世界水准仍有较大差距。2000年中国的城市化水平仅为36％左右，而世界平均水平已达到48％，发达国家为70％～80％或更高，发展中国家也有55％～60％左右。[3] 可见中国的城市化水平还处于由初期起步阶段向中期加速发展阶段转换的时期，伴随着国家工业化和经济市场化、社会化、现代化进程的加快，城市化的发展也必将与世界性潮流接轨，进入加速发展阶段。因此，分析中国城市化进程中出现的问题，探索适合中国国情的城市道路新战略显得至关重要。
改革开放以来，中国城市化进程明显加快，进入到加速发展的新时期。但长期实施的城市化方针却严重阻碍了中国城市化向更高层次迈进。城市化水平较低、城市化地区性差异明显、城市化滞后于工业化、农村剩余劳动力增长与城镇容量间的矛盾突出等成为中国城市化进程中出现的主要问题。
（一）城市化水平较低。按第五次人口普查资料，2000年中国城市化率为36.06％，不仅低于世界同等经济水平国家，也与自身工业化程度和经济发展水平不协调。目前世界城市化平均水平已近50％，发达国家为75％，发展中国家为40％。[4] 中国的城市化除受制于工业化以及经济社会发展水平外，还受体制、政策与形势等影响。实践证明，城市化的主要动力是市场推动，而不在于政府的行政推动。城市的核心是“市”，城市化的核心是“市场化”。然而目前的城市化依然强调政府去“抓”，没有真正依靠市场来“育”。所以中国的城市化要变“政府推动”为“市场推动”，要打开城门，让市场去调节，降低城市发展的非市场成本。国际经验证明，城市化是市场经济的必然要求，市场经济是城市化的推进器。[5]
（二）城市化地区性差异明显。特殊的地理环境造成中国各地的经济发展水平和城市分布相对集中在东部地带，东中西三大地带呈现明显的梯度差异，在城市化发展上亦呈现出明显的地区性差异。从总体上看，东部地区明显高于西部地区；从城市数目看，东部地区城市数目增长快，2000年全国667个城市中，东、中、西部的城市数分别为300个、247个和120个，分别占全国总数的44.98％、37.03％和17.99％。[6] 与此同时，东部地区的城市化进程比中、西部地区明显要快，已经进入城市化发展的中期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。
（三）城市化滞后于工业化。建国以来，中国一直走的是一条在推进工业化进程的同时，控制城市发展的道路，使得中国的城市化严重滞后于工业化。究其原因，除国家经济发展水平低的因素外，更为重要的是经济体制和政府政策的影响。高度集中的计划经济体制和城乡分隔政策极大地阻碍了城市化的发展。中国城市化发展的滞后，已经制约了经济社会的进一步发展。中国在建国后直到改革开放前的30年间，城市化的发展水平平均增长0.28％，远低于世界的平均水平0.4％。[7] 到2000年，全国城镇人口达到45844万人，占中国总人口的36.22％，22年中城市化水平年均提高0.83个百分点，成为中国城市化进展最快最好的时期。[8] 但是大量的研究表明，中国目前的城市化进程仍然落后于工业化进程，根据学者测算，中国当前的城市化水平大约低于工业化水平10～15个百分点。[9] 特别是工业化程度较高的沿海经济发达地区，城市化水平落后于工业化水平的差距比这一数据还大。城市化滞后的结果不仅使工业化和农业现代化进程受到严重阻碍，而且还引发了诸如工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”、小城镇发展无序化、生态环境恶化等“农村病”的产生。这是一种违背工业化和现代化发展的城市化模式。
（四）农村剩余劳动力增长与城镇容量间的矛盾突出。由于人口基数庞大，劳动力过剩，就业不足问题在较长时期仍将困扰着中国。进入20世纪90年代以后，由于乡镇企业发展速度的减缓，吸纳数量呈减少的态势。与此同时，由于国企改革的不断深化，使企业中富裕职工显性化，城镇内部失业人口与待业人员日益增多，下岗职工再就业的任务十分严峻。随着经济增长方式由粗放型向集约型转变，产业结构调整，技术水平提高，城市对劳动力需求增长幅度相对减缓，城市劳动力供过于求的矛盾将更加突出。根据预测，在未来20年中，将面临的挑战是每年如何创造出2000万个就业机会来完全吸纳剩余劳动力，这是一个艰巨的难题。[10] 一方面，大量农村人口的流入，使城市原本薄弱的基础设施更显紧张。据估算，进城务工农民的人数每年在1亿人左右，仅上海、北京两市就超过600万人。另一方面，中国城市化进程中滥占耕地、重复建设、浪费资源、破坏生态的现象，严重违背了中国的现实条件和基本国情。中国农业作为国民经济基础产业的地位，因其面临的基本国情矛盾——人地关系高度紧张，在城市化进程中不仅未得到有效缓解，反而在加剧。[5]
三、中国城市化战略的反思
城市化是人类社会发展的必然趋势，是社会现代化进程中不可逾越的自然历史过程。中国的城市化受制于许多复杂因素，如农业现代化、工业化、经济增长、土地资源、人口控制等，在当前中国的现实国情和人类发展的全球化背景下，中国应选择一条什么样的城市化道路？目前，中国所面临的国内有效需求不足，农村剩余劳动力就业，提高农民收入和应对WTO给农业发展带来的挑战，资源有效利用、 环境保护与可持续发展，产业结构升级和提高经济的整体竞争力，加快西部开发等问题，都有赖于加快城市化进程。近20年来，中国政府所施行的城市发展基本方针是，控制大城市、合理发展中等城市、积极发展小城市。究竟中国应该选择什么样的城市化战略，走什么样的城市化道路，一直是学术界争论的热点。
（一）大城市战略。主张重点发展大城市，将有限的资金用于建设和发展大城市，形成以大城市为中心的城市群和城市带，以此推进城市化进程。从理论上讲，优先发展大城市和特大城市是世界各国城市的总趋势和一般规律。世界城市化的历史表明，城市化首先是少数城市的孤军突起式的发展，达到一定的规模后才有了大批小城镇的跟进式的快速发展。中国人口问题与土地承载力之间的矛盾要求以大城市和特大城市的相应发展来加以缓解。而且许多研究表明，大城市在综合经济实力、经济和社会发展效益及对区域经济社会发展的组织作用等方面都要比小城市大。从实践上看，大城市一直是受国家政策控制的，其数量增长慢于小城市和中等城市。1980—1998年大城市（包括特大城市）由35个增加到85个，增长了约2.4倍，占城市总人口的比重由63.2％下降为51.0％，下降了12.2个百分点。国家在很长一段时期实行“控制大城市”的政策，控制的实质是阻止人口向大城市迁移，减轻大城市的负担。但在实际过程中，国家和地区为了经济目标又往往将有限的财力集中投向特大城市和省会所在地，在资金上无力支援那些数目众多、分布广泛的小城市和小城镇。[11]
（二）中等城市战略。主张重点发展中等城市，从理论上，中等城市作为区域经济的中心之一，具有承接大城市扩散、吸收乡镇企业集中的功能，有利于全国农村地区经济的均衡发展，是优化城市布局的关键；中等城市经济吸纳和辐射效应较大，可以避免“大城市病”和小城镇过于分散的问题，提高了空间集聚效益；中等城市具有一定的规模效应，有较强的吸引力和包容度，不仅可以迅速加快城市化进程，而且可以更好地解决城市化滞后于工业化的问题。[12] 实际上，中国的中等城市发展较快，1980—1998年，中等城市数量由72个增加到205个，增长约2.8倍，占城市人口比重由23.8％上升为28.8％，上升5个百分点。
（三）小城镇战略。主张重点发展小城镇，理论依据是发展小城镇是现阶段促进中国城市化进程的一条现实而有效的途径。小城镇量多面广，是农村地区的政治、经济、文化中心，发展小城镇一方面是转移农村人口、减轻大中城市压力的需要，另一方面发展小城镇也是完善城乡经济体系、改善城乡二元结构的需要，发展小城镇还是乡镇企业升级和集聚的需要。在实践中，由于国家认可了这种城市化战略，所以中国的小城镇获得了快速发展，对广大农村的经济和社会发展都产生了巨大的推动作用。但与大城市和中等城市相比，小城市对人口的吸纳作用并没有预期的大。1980—1998年，全国小城市的数量由106个增加到378个，增长了约3.6倍；但1998年小城市人口占城市总人口的比重分别比大城市和中等城市低30.8个百分点和8.6个百分点。
（四）多元复合战略。主张“分阶段、多元化、综合发展”，城市化发展道路大中小并举，数量和质量并重，职能等级协调，建立充分体现区域特色的城镇体系，全面推进城市化进程。理论依据是基于中国人口增长及其城镇化水平、中国目前农村剩余劳动力转移的实际情况和城镇体系发展规律。一方面这是多元化的城市发展条件所要求和中国独特的国情所必需的，另一方面多元复合型与中国城市化发展阶段相适应。[13]
（五）对中国城市化战略的反思。选择什么样的城市化模式，取决于国土面积大小、人口多少及其密度大小、适宜人类生存与发展及建设城市的平原地区占国土的比例、气候与自然环境等几个因素。[14] 中国的客观情况是国土面积大、适宜生存与建立城市的平原少，生存环境优良的平原地区只占国土的12％左右，耕地极为稀缺；人口众多，亿万农民对城市文明的追求、农村人口迁移成本极高；人口密度大，人口分布不均匀，国土内高寒区、草原区和沙漠区所占比例大，人口分布极度集中和不均匀。这种国情决定了中国的城市化不能选择限制大城市、大力发展小城镇的模式。在“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针指导下，过分强调乡村城市化，极大地阻碍了城市化进程。发达国家的城市化历史表明：在城市化加速阶段，大城市对城市化的贡献率每提高1％， 就能使城市化水平提高0.35～0.41个百分点，而小城镇却只有0.003～0.005个百分点。20年城市化的实践表明，小城镇的道路并非是适合中国城市化进程的选择，将大部分的精力和财力都投向小城镇建设更是中国城市化发展的战略错误。仅以环境和资源而论，小城镇大都是以落后的传统产业为主，规模较小，但都要建设一套基础设施，投资巨大，却利用率低，环境污染严重，而且占地过多。据统计，1983—1993年全国耕地平均每3年减少32.58万公顷，其中，乡镇企业、住宅和小城镇是吞食耕地的主体因素。另外，通过对大中城市经济效益的对比我们可以发现，小城镇单位面积提供的国内生产总值仅相当于全国城市平均水平的1／3，相当于200 万人以上大城市的3％，这样一来， 积极发展小城镇对于土地资源和资金构成经济发展瓶颈要素的中国来说，严重违反了经济原则。[5]
有关研究结果表明：城市经济规模收益随城市规模扩大而增加。而中国城市规模偏小，带来一系列的后果：城市规模净收益流失；城市建设外部成本增加；乡镇企业分散；污染严重而无力治理；低水平的重复建设，产业结构趋同；第三产业发展滞后，小城镇兼业化、自我服务替代第三产业，降低了就业水平；耕地锐减，城市地租收益损失，房地产业停滞不前；小城镇建设遍地开花，依靠行政力量推进，加重农民负担，农村剩余劳动力转移受阻，农村人口迁移成本增加；先富裕的农民难于在大城市投资，城市难于启动民间资本的聚集作用，城市化进程受阻，国内扩大内需缓慢；农村、农业、农民问题难于从根本上突破，以致农村改革与发展的问题积重难返。[16] 可见， 农村城市化道路虽然在一定时期也能适应中国城市化实践的需要，但它是造成中国城市化进程滞后于工业化进程以及城市现代化整体水平低、城市化质量差的重要原因之一。刘平量由此提出必须在清理中国农村城市化道路的理论基础上，逐步实现中国城市化道路的转变，走世界发达国家走过的一般城市化道路，选择大中城市和大都市带为主、以小城市和农村小镇为辅的城市化模式。
[13] 确立“以大中城市拉动型”的城市化主流模式，才能使我们以“发展”的形式解决“生存”问题，而这种“城市拉动型”的城市化模式的关键或突破口就在于不断提高城市产品的竞争力、市场占有率，从而带动城市产业的升级，带动城市发展，解决城市工业的失业和吸收农村剩余劳动力；同时为乡镇企业和小城镇的产业升级留出空间，再以丰厚的利润回报投资于农业，逐渐把农业纳入规模产业来经营，只有这样经济工作和城市化才能真正良性运行。[3]
四、中国城市化战略的新方向
中国的城市化战略，具体而深刻地体现了“三个代表”重要思想的精髓。因为城市经济最能体现中国先进生产力，城市文化最能标志中国先进文化，城市反映了中国最大多数人的根本利益。所以城市化的方向集中地代表了中国先进生产力的发展要求（经济效益）、中国先进文化的前进方向（社会文明）和中国最大多数人的根本利益（农民愿望）。城市化不仅是我们必须从现在开始大力推进的一项事业，而且是今后相当长一段时期内中国经济增长的一个中心环节，抓住这个中心环节，我们就可以有就业的增长、工业竞争力的提高、国内需求的扩大、教育水平的提高、健康保健、环境保护的改善，使经济社会的发展进入良性循环。[17] 中国城市化道路的选择不应局限于“大城市战略、中等城市战略和小城市战略”的争论，而应根据城市发展的客观规律，注重从中国的现实国情出发，遵循市场经济规律，统筹规划，合理布局，循序渐进，坚持提高、完善大城市与积极发展中小城市相结合，促进区域城市化的发展，促进建制镇适当集中，有力推进城乡一体化进程，走出一条具有中国特色的城市化道路。
（一）提高和完善大城市。提高、完善大城市，促进建制镇适当集中，应该成为新时期中国城市发展方针的重要内容。中国虽然疆土辽阔，但人口众多，人均土地资源十分有限，剩余劳动力就业压力巨大，发展大城市意义重大。在中国城市体系的规模结构中，应适当加快大城市的发展。中外城市发展史证明，大城市有着难以替代的规模效益、聚集效应和辐射功能。大城市、特大城市在国民经济发展中除了有比中小城市高得多的经济效益外，大城市的高度发展，即是增强综合国力、提升中国产业国际竞争力的需要，也是从根本上提高中国城市化水平及其质量的需要。此外，知识经济和信息时代的挑战也要求我们必须将大城市，特别是国际经济中心城市和大都市带的发展置于优先地位。通过这种高效率的集聚人口和经济活动的布局模式，在大幅度提高中国经济运行和产业布局效率的同时，还可以促进知识和信息的创新活动。[15] 实践证明，同中小城市相比，大城市就业潜力巨大、对城市人口增长贡献率大、容纳农民的成本相对较低、比小城镇节约土地，在资金、人才、信息、交通、市场、管理、效率等方面都具有更大的优势。这是大城市在城市化加速发展阶段超前增长的主要原因。
农村人口进入城市，特别是进入小城镇，只是城市化的第一步。如果没有城市发展质量的提高，城市将长期停留于小而散、以传统产业为主的阶段，中国的现代化也将难以推进。在世界任何国家，大城市都是国民经济的精华之所在，是支撑国家地位的栋梁。对大城市的“膨胀病”应有正确认识。实际上，“膨胀病”和大城市并无必然联系，它在很大程度上是人为因素、管理等方面原因造成的。因此，提高和完善大城市的积极功能，才是中国城市化进程需要解决的迫切任务。同时将发展重点放在产业结构的调整与升级上，放在提高城市质量、提高城市现代化水平上。要转移、压缩、放弃传统技术领域的生产，扩大先进产业与产品的创新与发展，培育大城市富有国际竞争力的产业体系，带领中国经济走向世界。另一方面，调整小城镇布局，促进小城镇的适当集中，避免中国城市化重蹈工业化重复建设的覆辙，是中国城市化必须面对的问题。[18]
（二）积极发展中小城市。中小城市在中国的城镇体系中处于中间环节，起到了联系大城市和小城镇的作用；中小城市点多面广，承上启下，联系广泛，规模适中，具有大城市的优点，城市基础设施和产业基础具有一定规模；在住房、交通等方面不像大城市那么紧张，生产力水平及文化科技基础又比小城镇优越。因此，合理发展中小城市对缓解大城市人口和承载力压力及促进小城镇发展都具有十分重要的作用。中小城市是城市化进程的重要推动力。中小城市处于城市规模结构金字塔的中部，上联大城市，下联小城镇，人口、经济、空间三者之间的矛盾比较少，是县域及县域以上的区域中心，具有大城市和小城镇不可替代的功能。中小城市不仅在数量上占中国城市90％以上，而且也成为了吸纳城镇人口的主体；中小城市的产业基础具有一定规模，基础设施建设相对完备，能够实现聚集效益和规模效益，已形成所在区域的工商业中心；中小城市是农村富余劳动力的主要流向地；中小城市是城乡协调发展的主要力量；[15] 但是由于中小城市存在要素集聚能力较弱、建设资金相对短缺、土地管理和环境保护等方面监管不力等特点，在现阶段需要加强监控管理，统筹规划，合理布局，循序渐进，使中小城市，能够健康、有序地发展。
（三）促进区域城市化发展。长期以来，由于相同或相似的政治、经济、文化等因素的影响，城市与其腹地以及其他相关城市、乡村共同组成一个相互关联、密不可分的整体。因此，城市化的研究不能仅及于大城市本身，而必须关注大城市所在的区域的社会发展；必须改变传统研究城市化只以大城市和乡村为基本分析单位的现象，从而使城市化发展及其效能上升到区域社会发展的高度。[15] 城市的集聚效应不仅在于城市规模，更在于城市的区域联系。自20世纪50年代始，西方发达国家的城市化进程中因城市集聚和扩散的双向运动即推动了大城市地域的迅速扩张，与周围小城镇连成一体，形成所谓大都市区。20世纪60年代后，美国又出现了大都市连绵区（或称巨大都市带），并在欧洲和亚洲的日本也出现了这一规律性现象。虽然美国在20世纪70年代出现了大都市区化的低潮，但大都市区化依然是20世纪美国城市发展的主导趋势。[19] 大都市区化的发展对中国具有借鉴意义。但由于中国东、中、西三大经济带之间自然条件、经济水平、产业结构、交通现状、城市现状都存在很大差异，必须采取区域性发展战略，对三大经济带采取不同的城市化对策。[10] 东部地区应以现代化和国际化为目标，重点加强“中心城市”。同时以大城市为依托走扩展型城市化道路。加强中心城市的改造与扩展，建立以大城市为核心的城市群。如长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津唐城市群、环渤海湾城市群。中部地区应以大力发展中等城市为目标，走集中与分散并举型的城市化道路。重点改造和发展省会城市和省级中心城市如长沙、南昌、合肥、武汉、郑州，充实城市功能，增强经济实力，真正起到区域中心的功能。西部地区地域辽阔，人口密度小，城市化水平低，大中小城市发展都不足，在资金、人才、技术、资源有限的情况下，应走集中型城市化发展道路，选择一些基础好、交通便利的城市，集中投资、集中建设，使其成为当地新的中心城市，带动区域城市化与现代化。如此才能最终实现中国城市化的目标：促进国民经济健康、持续、快速发展、实现城乡居民共同富裕、城乡经济共同繁荣；发展生产、保障供给、人口就业安置与合理使用有限的土地资源、推进中国社会全面现代化。
收稿日期：2005—08—29
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