国有银行改革30年：回顾与评述，本文主要内容关键词为：国有银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去近30年中，中国银行业改革大致经历了三个阶段。第一个阶段从1979年到1993年，银行业改革在“打破垄断、引入竞争”方面取得了成功，建立了竞争性的银行体系。但是由于国有银行制度没有发生相应的变化，以国有银行为主体的银行业出现了过度竞争，不仅开始堆积不良资产、逐渐耗尽银行业利润，而且成为中国经济一再出现过热的制度基础。1993年，中国经济明显出现了过热的苗头，促使中共中央和国务院下决心严厉整顿金融秩序，标志着银行业改革第二个阶段的开始。银行业的发展方向由此转变为“加强管制、限制竞争”，监管理念与1933年全球经济危机之后的美国一致。此后加强金融监管、整顿金融秩序成为政府常态工作，常用于应对中国经济制度性的过热。2001年底，中国银行业改革进入第三个阶段。银行业确立了“开放市场、与国际接轨”的全球化发展方向，国有银行的公司治理结构改革开始触及银行制度深层次的问题。
一、竞争性银行体制的建立：1979～1993年
第一阶段的改革的方向是打破垄断、引入竞争。这个过程具有以下特点：
第一，在经济体制改革的大背景中，银行业改革的第一推动力来自政府。1978年开始的经济体制改革很快波及银行体制。1979年2月，国务院领导在听取中国人民银行全国分行行长会议情况汇报时指出，为了有效发挥银行的作用，必须改革银行管理体制。1979年10月，邓小平在中共省(市、自治区)第一书记座谈会上提出：“银行应该抓经济，现在只是算账、当会计，没有真正起到银行的作用”，“银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行”。
第二，银行业改革从机构改革开始。经济体制改革的大背景和来自高层的第一推动力使银行体制改革不容耽搁，同时也没有太多时间研究和制订具体方案。所以，银行改革一开始是在摸索中前进，而且仅停留在机构改革的层面上。1979年2月再次恢复了中国农业银行；3月中国银行从人民银行中分离出来。同年8月中国人民建设银行升格为国务院直属局级机构；1982年，由财政部和原国家建委代管的中国人民建设银行改由财政部和人民银行双重领导，以财政部为主。
第三，在机构分设之后，国有银行之间的竞争自发地出现。三家新成立的国有银行认为人民银行“既当裁判员又当运动员”，导致不公平竞争。于是国务院在1983年决定组建中国工商银行承担原来由人民银行经办的工商信贷和储蓄业务，人民银行专司中央银行职责。至此，以“两级”(中央银行和专业银行)和“四大”(工、农、中、建四家国有银行)为特点的竞争性的国有银行体系建立起来，大一统的银行体制成为第一个被分拆的计划经济时代的垄断部门。
第四，国有银行之间不但出现了竞争，而且相当激烈。首先，各家国有银行最大限度地扩张分支机构。出现了“农行进城、工行下乡、中行上岸、建行破墙”的现象。国家银行机构数量在1984年之后的6年内翻了一番，职工人数在1984年之前的6年翻一番的基础上，在1984年之后的8年内又翻了一番。此后国有银行分支机构的增长态势一直持续到1997年(见表1)。其次，国有银行纷纷跨越自己的“专业”，涉足其他银行的业务领域。中国银行除了对企业发放外汇贷款外，还对企业开办人民币业务；中国建设银行在办理固定资产贷款的同时，迅速发展对工商企业的流动资金贷款和储蓄存款业务。中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行过去都不办理外汇业务，1984年后陆续设立了国际业务部，积极发展国际业务。这些银行还在海外纷纷设立分支机构，打破了中国银行海外机构一枝独秀局面。最后，国有银行之间最公开、最普遍、最持久的竞争出现在储蓄业务领域。国有银行的许多分支机构卷入愈演愈烈的“储蓄大战”。
表1
银行类金融机构的机构数和职工人数
国家银行 其他商业银行
农村信用社城市信用社
年末职
年末 年末职 年末 年末职 年末 年末职 年末
工人数 机构数 工人数 机构数 工人数 机构数 工人数 机构数
(人)(个)
(人)
(个)
(人)
(个)
(人)
(个)
1981 685483 47251277244 55044
1982 704077 48925299312 55209
1983 732499 49687320577 55953
1984 847000 53898349754 58255
1985 924828 58364370345 58603
1986 1006808 67626401799 59194
1987 1122404 79619433866 60872 26497 1615
1988 1204009 98076471910 60897 49768 3256
1989 1343310 94563488116 58418 60308 3409
1990 1421724 116947517083 58200 68687 3421
1991 1499823 123356539226 57927 77382 3518
1992 1617430 120622563163 52763 90981 4001
1993 1769196 138862594017 50865 122675 4957
1994 1876285 151985614501 50745 161279 5229
1995 1922984 160142634245 50219 143493 5104
1996 1919739 157365 85505
3748 648613 49692 4630
1997 1932632 158395 95537
4675 650122 50513 135569 3716
1998 1908604 148847 92034
4501 645285 44258 3190
1999 1818045 140270 96485
4753 642273 41755 115432
836
注：国家银行1995年及以前年度统计口径为：中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行。1996年统计口径调整为：中国人民银行、国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行；其他商业银行包括：交通银行、中信实业银行、中国光大银行、华夏银行、中国投资银行、中国民生银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、福建兴业银行、上海浦东发展银行、海南发展银行、烟台住房储蓄银行、蚌埠住房储蓄银行，1999年及以后不包括海南发展银行。
数据来源：根据2000年、1997年、1992年《中国金融年鉴》相关数据汇编。
第五，其他银行类金融机构的发展完善了竞争性的银行体制，强化了银行业竞争。农村信用社的机构数从1981年的55044个增加到1989年的58418个，职工人数从1981年的277244人增加到1989年的488116人；城市信用社从零起步，到1989年底全国已经有3409家。综合性银行(股份制商业银行)也纷纷建立起来。1986年重新组建了交通银行，1987年组建了中信实业银行、招商银行、深圳发展银行和烟台、蚌埠两家住房储蓄银行，1988年组建了广东发展银行和福建兴业银行，之后又成立了中国光大银行、华夏银行(1992)和上海浦东发展银行(1993)。
第六，国有银行是金融混业经营的龙头，可以通过下属的非银行金融机构开展业务，从而绕开人民银行对银行业务的各种限制。截至1982年底，全国有各类信托机构620多家，其中568家是四家国有银行的各级分支机构开办的，占总数的90％以上。其中，中国人民银行信托部186家；中国建设银行有266家；中国农业银行有20多家；中国银行有96家。到1991年底，信托机构经过多次整顿之后数量减少到377家，其中各级专业银行下属的暂不撤销的仍然占170家。与此类似，在1989年底全国3409家城市信用社当中，由中国人民银行各省市县级机构组建的有752家，占总数的22.1％；由各专业银行及其分支机构组建的有1290家，占总数的37.8％；其余1367家由各城市的各区或街道组织，占总数的40.1％。在此阶段，信托机构与信用社开办的业务与银行没有差别。
第七，竞争性的银行体制在建立之后得到了认可。1993年11月14日，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，特别提到要加快金融体制改革，发展和完善以银行融资为主的金融体系。1993年12月25日国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，进一步指出金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。这两个《决定》认可了各国有银行实际上早就已经展开的市场竞争。
竞争性银行体制的建立是第一阶段银行业改革取得的重大成果，但是，由于国有银行的公司治理结构没有发生相应变化，旧有的弊端依然在起作用，这个竞争性的银行体制是不可以持续的。首先，预算软约束行为不仅存在于国家和国有银行之间，也存在于银行各上下级分支机构之间，导致国有银行在内部考核指标中不强调利润、只在乎市场份额。其次，国有银行体制采用多级法人制度，导致总行以下的各级法人拥有独立性很高的相机决策权。于是，从总行的角度来看，各级分支机构总是代表着地方的利益与总行讨价还价。实际上，正是银行内部“负盈不负亏”的不对称的激励机制促使总行以下的各级银行法人放任员工不顾风险地扩张业务。
国有银行不顾风险过度竞争的结果使银行业整体利润逐年下降、不良资产逐渐积累、资本充足率日益降低，银行业失去自我发展甚至维持生存的基本能力。中国银行业20世纪90年代才逐渐暴露出来的巨额不良资产，其实早在80年代就已经开始积聚。从长期来看，银行亏损是不可以持续的。但是，由于银行亏损逐渐恶化，并且滞后地反映在银行报表上，因此并不能刺激决策者立即作出反应。
二、整顿金融秩序：1993～2001年
第二阶段的发展方向是加强监管、限制竞争。改革的过程有以下特点：
第一，整顿金融秩序的目的最初是为了宏观调控。邓小平同志的南方谈话推动了全社会解放思想，引发了一轮投资推动的经济增长。1991～1993年之间的全社会固定资产投资增长率分别为23.9％、44.4％和61.8％；1993年的现金投放量比1992年增长32％。由此导致了改革开放以来最严重的通货膨胀。消费者价格指数(CPI)和生产者价格指数(PPI)在1993年分别达到14.7％和24.0％，在1994年达到了24.1％和、19.5％。中央政府早在1993年5月就注意到“经济中存在的突出问题”，指出“解决问题的时机稍纵即逝；倘若问题积累，势必酿成大祸。”1993年6月24日，中共中央下发第6号文件，提出加强和改善宏观调控的16条措施。调控的首要目标是控制货币发行。由于金融秩序混乱是这次经济过热的基础，所以调控措施以整顿金融秩序为主。
第二，整顿金融秩序是中国特色的紧缩性货币政策，其实质是加强管制、限制竞争。它包括以下内容：一是严把金融机构市场准入。未经人民银行批准、擅自设立的金融机构要限期撤销或并入经批准的金融机构。二是金融业实施分业经营。人民银行、专业银行和商业银行兴办的非银行金融机构和其他经济实体要与银行彻底脱钩。三是加强利率管理。要求银行严格执行人民银行公布的法定利率，不得在规定的利率水平和浮动的幅度之外收取手续费或变相提高利率。四是严格控制信贷规模。各家银行和非银行金融机构要严格按照人民银行总行下达的年度信贷计划执行，未经批准不得突破，并按季监控，按月考核。房地产开发投资必须纳入固定资产投资计划，由人民银行和国家计委重新核定房地产信贷规模，并下达到各专业银行。五是坚决控制资金拆借。要求人民银行停止对非银行金融机构发放贷款，已经发放的要限期收回。银行之间的正常资金拆借要严格按照人民银行规定的用途、期限、利率进行。暂停银行对非银行金融机构的资金拆出，严禁非金融机构参与资金拆借。
第三，为了切实达到整顿金融秩序的目的，人民银行的权力得到明确和加强。1995年通过的《中华人民共和国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》赋予人民银行的主要监管权力包括：一是审批商业银行的市场准入和退出。商业银行及其分支机构的设立应当经中国人民银行审查批准；商业银行的经营范围需报人民银行批准；商业银行的分立、合并也需要得到人民银行审查批准；商业银行更换高级管理人员时，应当报经人民银行审查其任职条件。二是就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。商业银行按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率；不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段。
第四，人民银行各级机构高度依赖同级政府，不具备独立性。整顿金融秩序涉及到相关的国有银行、国有企业以及各地方、各部门的利益，实施的难度相当大。尽管人民银行的权力得到了法律保障，但是仍然不足以独立担此大任，还经常受到来自各方的指责和批评。为了加强整顿金融秩序的力度，人民银行总行不得不依赖国务院的支持和协调。1995年的《中华人民共和国人民银行法》规定：“人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”；“人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”。
第五，整顿金融秩序成为政府金融工作的日常工作之一。人民银行在1996年底发现，“以各种名目进行的乱集资、非法设立金融机构和非法提高利率等行为又有重新抬头之势，挤占、挪用银行贷款的现象屡禁不止，金融机构账外经营尚未杜绝；银行储蓄存款增加额逐月减少，不良贷款和应收未收利息大幅度增加，货币发行明显增多”。因此提议“进一步整顿金融秩序，严肃金融纪律”，获得国务院批准。1998年6月30日国务院常务会议通过《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。同年8月，国务院办公厅又向各地区和各部门转发了中国人民银行《整顿乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》。
第六，人民银行对商业银行的考核指标注重流动性而忽视清偿力，因此背离了国际通行的审慎性监管原则。1993年中央第6号文件规定：“专业银行要保证对储蓄存款的支付。各专业银行和商业银行要建立存款支付责任制”；“由于不能保证存款支付出现问题，由当地的专业银行行长和该总行行长负责”；“各专业银行总行要在全国范围内统一调度资金，任何地方、部门不准干扰专业银行为保证支付而进行的资金调度”。这样的监管规则与当时国际上已经达成的审慎监管共识存在较大差异。1995年的《中华人民共和国商业银行法》虽然规定商业银行贷款应当遵守资产负债比例管理的规定，包括“资本充足率不得低于8％”，看起来与巴塞尔协议的审慎监管规则一致，但是某些部门既不愿意放任银行业核销呆坏账、冲销资本金，也不愿意给国有银行注资、给商业银行减税，于是国内银行普遍达不到法定的资本充足率。
这一阶段中影响最为深远的变化是国有银行法人制度改革。在20世纪90年代后期，各国有银行内部开始实施“一级法人、授权经营”制度，取代过去的多级法人制度。建立统一法人制度之后，国有银行内部的决策权向上级集中，责任向下级追究，有的责任甚至落实到了人头，各分支机构及其工作人员“既要负盈、也要负亏”。这一激励机制上的变化导致国有银行失去了贷款冲动，甚至一度惜贷，在亚洲金融危机期间表现尤其明显，以至于对国有银行的贷款限额控制失效。人民银行从1998年起对商业银行贷款不再按年分季下达指令性计划，改为按年(季)下达指导性计划。
三、走向金融全球化的中国银行业：2001年至今
2001年底，中国正式加入世界贸易组织(WTO)为中国银行业的对外开放制定了时间表。这一历史性事件不仅推动了银行业开放，也大大推进了国有银行的改革。从此中国银行业的演变方向变成了开放市场、与国际规则接轨。
第一，我国对WTO组织的银行业市场开放承诺主要有：一是关于客户。允许外国金融机构自加入起在中国提供外汇业务服务，无客户限制。二是关于本币业务。加入后2年内，允许外国金融机构向中国企业提供本币业务服务，加入后5年内允许外国金融机构向所有中国客户提供服务。三是关于地域。外币业务的地域限制在加入时取消，本币业务的地域限制在加入后的5年内逐步取消。四是关于审批。加入后5年内取消限制所有权、经营及外国金融机构法律形式的任何非审慎性措施(即不含经济需求测试营业许可的数量限制)，包括关于内部分支机构和营业许可的措施。此外，获得在中国一地区从事本币业务营业许可的外国金融机构可向位于已经开放此类业务的任何其他地区的客户提供服务。按照上述承诺，我国银行业对外开放的步伐已经不可阻挡，监管机构控制市场准入的能力已经大大削弱。
第二，“先改革、再开放”的原则转变为“无论改不改革、银行业都要按照既定步伐开放”，对中资银行特别是国有银行构成较严重威胁。一是由于国有独资商业银行职工的合法收入偏低，而且内部收入分配过于平均，对高学历复杂劳动者吸引力不足，而对低学历简单劳动者吸引力过大，已经到了不合理的程度。外资银行几乎可以任意从国有独资商业银行挑选优秀员工。对“明星员工”的争夺将增加国有独资商业银行的营业成本。二是国有独资商业银行的客户将随员工一道流失，优质客户可能率先被分流。三是根据国际银行界流行的看法，银行80％的收益来自20％的客户。如果这条“20/80法则”在中国也成立，国有独资商业银行的利润将比优质客户流失得更快。面对上述“或者改革、或者出局”的选择，中国银行业才真正开始启动改革的步伐。
第三，“银行业的对外开放”推动了“国有银行的对外开放”。“银行业的对外开放”是指监管当局颁发新的银行执照、允许外资银行进入中国市场。这在操作上没有太大难度，但是对国有银行威胁不小。在不良资产比率大幅降低之前，国有银行与其他银行之间的竞争是“胜负型”的：一旦国有银行市场份额降低，不良资产“水落石出”，难免会发生一场金融危机。“国有银行的对外开放”是指国有银行吸引外资银行成为其股东，使外资银行与国有银行成为一个利益整体。这样的路径可以把改革和开放结合在一起，这样的结局可以把双方的利益结合在一起，避免“胜负型博弈”。在“银行业对外开放”的外在压力下，国有银行纷纷选择了自身股权的对外开放。事实上，加入WTO之后的几年是银行改革推进得最快的时期。国有独资商业银行中的交通银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行四家已经完成了引入战略投资者和上市目标，中国农业银行也正在努力。
第四，商业银行通过剥离不良资产、引入战略投资者和IPO提高了资本充足率，实施审慎性监管的条件正逐渐成熟。审慎监管的核心是基于商业银行的风险资产计算并考核其资本充足率。其目的是要求银行股东承担全部银行风险，消除银行倒闭的外部性。在2003年底，国内资本充足率达标银行仅有8家；2006年9月增加到66家；经过突击，到2006年底达到100家，达标率为66.7％。但是，仍有一批城市商业银行未按时达标，监管部门被迫将达标时限推迟到2008年底。按照2003年修订的《中华人民共和国商业银行法》，商业银行已经或者可能发生信用危机、严重影响存款人利益时，中国人民银行可以对其实行接管。
第五，尽管过去30年银行业发生了巨大变化，但是银行改革仍然任重道远。从银行治理结构层面来说，国有银行刚从国有独资转变为“一股独大”。银行业绩的改善反映了银行改革的成绩，但中国银行业前所未有的利润增长主要是前所未有的持续的经济高速增长带来的。目前银行业全面改革的时机已经成熟，解决银行业制度层面问题的机遇不容错过。
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