碳关税争端及其对中国制造业的影响，本文主要内容关键词为：争端论文,关税论文,中国制造业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F415.1 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X(2010)01-0065-10
一、引言
“碳关税”的提议最早源于欧盟，其用意是试图针对来自未履行《京都议定书》国家的进口产品征收特殊的二氧化碳排放关税，以消除欧盟碳排放交易机制运行后欧盟国家的碳密集型产品可能遭受的不公平竞争。在全球气候变化问题的相关文献中，对于“碳关税”有一个较为含蓄的称谓，即所谓“基于碳排放量的边界调节税”(Carbon-motivated Border Tax Adjustment)。欧盟有关“碳关税”政策的最初提议在很大程度上直接针对的是美国和澳大利亚等拒绝加入《京都议定书》的国家(澳大利亚于2007年12月签署《京都议定书》)，但是也包括中国、印度等未承担约束性温室气体减排目标的主要发展中国家的碳密集型产品。
2009年6月26日，美国国会众议院通过一项《2009美国清洁能源安全法案》。该法案除了设定国内二氧化碳等温室气体的减排目标之外，还涉及一项以“边界调节税”命名的“碳关税”条款，法案提出将从2020年开始实施此项“碳关税”政策。美国提出“碳关税”议案的目标非常明确，就是要借此对中国、印度等未承担约束性温室气体减排目标的主要发展中国家通过惩罚性关税实施贸易制裁。11月24日，法国政府在欧盟成员国环境部长非正式会议上提出从2010年1月1日开始对来自环保立法不及欧盟严格的发展中国家的进口产品征收碳关税，试图在哥本哈根联合国气候变化大会到来之前预先向发展中国家施加政治压力。
尽管美国的法案尚未最终通过，法国的提议也遭到欧盟其他成员国的一致反对，但是，哥本哈根联合国气候变化大会上欧美发达国家为迫使中国、印度等主要发展中国家承担约束性减排目标所表现的强硬姿态以及大会最终未能达成有法律约束力的一致协议的结果，预示着未来应对气候变化的国际争议将更趋激烈。欧美国家的“碳关税”提议更意味着气候谈判可能在未来引发较为严重的国际贸易争端。中国既是最大的发展中国家，同时又是重要的制造业出口大国，按照目前的经济发展格局，如果欧美国家在2020年前后实施“碳关税”政策，极有可能对中国制造业的国际竞争力产生较为严重的影响。为此，需要对“碳关税”政策争端的产生背景、政策意图及其可能造成的影响进行审慎评估，以便寻求有效的应对策略。
二、碳关税争端的国际背景分析
在国际气候谈判以及相关的研究文献中，有两个迄今难以调和的问题：一是“共同而有区别的责任”，二是减排政策导致的竞争力损失。1992年里约热内卢联合国环境与发展大会(地球首脑会议)通过的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)要求各国减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展。由于发达国家是二氧化碳排放的主体，同时考虑到发展中国家的社会经济条件及其应对能力和发展需要的问题，公约要求发达国家和发展中国家承担“共同而有区别的责任”，并规定发达国家应率先采取措施进行减排。从经济学的角度看，这种差别化的减排政策可能会造成各国之间的碳排放成本差异，进而对现有的碳排放密集型产业竞争格局造成一定的冲击，并要求发达国家对现有的生活方式做出一定的调整。从《京都议定书》到《巴厘行动计划》，再到最近在哥本哈根召开的UNFCCC第15次缔约方会议，发达国家出于对这种冲击的政治担忧以及对调整的政治抵触，一直试图把“共同而有区别的责任”模糊化，进而要求中国、印度等主要发展中国家承担跟发达国家一样“可测量、可报告和可核实”的约束性减排目标。
除了对差别化减排政策可能导致竞争力损失的担忧之外，要求中国、印度等主要发展中国家承担约束性减排目标的另外一个理由是防止发生碳泄漏(Carbon Leakage)。在《京都议定书》诞生之初，碳泄漏就是一个备受关注同时又颇具争议的重要问题。所谓碳泄漏，是指在只有部分国家承担约束性减排义务的情况下，承担义务的减排国家采取的减排行动可能导致不承担义务的非减排国家增加碳排放的现象。从理论角度看，碳泄漏现象的产生跟国际贸易和投资流向的变化密切相关。减排国家对碳密集型产品的生产和消费的减少，可能会通过能源市场的价格波动以及国际贸易和投资流向的变化，增加非减排国家生产和消费的碳密集度。谢来辉和陈迎(2007)归纳了碳泄漏的三个主要渠道：①化石能源的国际贸易，减排国家采取的减排行动可能会导致煤炭、石油等碳密集型化石能源的世界市场价格下跌，从而使非减排国家有可能扩大对化石燃料的需求，增加其温室气体的排放量；②碳密集型产品的国际贸易，减排国家采取的减排政策可能会增加钢铁、水泥等碳密集型产品的生产成本，降低此类产品的国际竞争力，使非减排国家生产的同类产品占据相对优势，从而使国际产业发展格局和国际贸易流向发生改变，并且使非减排国家增加其温室气体排放量；③能源密集型产业的国际转移，减排政策可能降低减排国家能源密集型产业的资本收益率，为了实现利润最大化的目标，减排国家的企业可能将投资转移到非减排国家，这种生产要素在全球范围内的重新配置将使碳密集型产业向非减排国家转移，从而导致更多不受控制的温室气体排放。
文献中通常把非减排国家的碳排放增加量与减排国家的减排量的比值称做碳泄漏率，并以此描述减排国家的减排政策所带来的国外增排的边际效应。许多文献应用各种模型对碳泄漏率进行模拟测算，研究结果表明，由于不同模型对全球排放情景和发达国家采取政策工具的假设不同，对碳泄漏率的测算结果存在很大的差异①。发达国家关注碳泄漏问题，强调严重的碳泄漏将在很大程度上抵消附件Ⅰ国家减排行动的实际效果，不利于缓解全球气候变化压力。但是实际上，在针对碳泄漏以及碳关税问题的政策争论当中，碳密集型产品的国际竞争力一直是争论的核心，化石能源的国际贸易以及能源密集型产业的国际转移可能造成的碳泄漏倒没有引起更多关注。原因不难理解。这是因为，通过化石能源的国际贸易造成碳泄漏的问题在现实世界中几乎不可能发生，而在能源密集型产业的国际转移问题上单纯因环境规制政策差异所致的影响实际并不显著。以石油市场为例，政治因素在国际石油价格形成中的作用日益增大，石油价格越来越表现为石油“政治价格”；另外在国际石油市场上，衍生品市场的金融交易量已经远远超过实物交易量，期货价格已经成为影响现货价格的关键因素。碳泄漏相关文献中所描述的附件Ⅰ国家的减排行动造成石油价格下跌的机制，实际是以竞争性市场为假设前提，而这个前提在现实中几乎是不可能成立的。与此同时，Eskeland and Harrison(1997)以及Smarzynska and Wei(2001)等大量有关污染避难所假说(Pollution Haven Hypothesis)的研究均没有发现污染密集型产业跨国转移投资与环境规制标准差异之间的显著关系，由此不难发现，那种认为减排行动将导致能源密集型产业国际转移的逻辑推论在很大程度上只能说是思维实验(Thought Experiment)的结果，并无足够坚实的经验证据支撑。从这个角度看，发达国家对于碳泄漏问题的担忧固然有其保护全球气候环境的考虑，但更多的则是出于保护本国产业竞争力的需要。
实施全球统一碳税被认为是防止发生碳泄漏、避免发达国家碳密集型产品国际竞争力损失的一种有效机制。例如，Nordhaus(2006)、Stiglitz(2006)等均曾提出过类似的观点。但是问题在于，统一碳税这种貌似公平且易于执行的机制本质上是要求发展中国家跟发达国家承担同样的减排责任，这种做法实际将抹煞发达国家在气候变化问题上的历史责任，这正是统一碳税这样的政策在缓解气候变化的国际协议中迄今未被采纳的根本原因。我们认为，如果发达国家能够通过足够的资金和技术转移促进发展中国家减排，这种转移机制本身可以作为对发达国家历史责任的一种解决机制。但现实的困难恰恰在于，发达国家不愿意在资金和技术转移方面采取切实的行动。这一点在哥本哈根联合国气候变化大会上表现得极为明显。自2005年2月《京都议定书》正式生效之后，欧盟曾几度主张要对来自未履行减排义务国家(主要是美国，但是也包括中国、印度等主要发展中国家)的进口产品征收碳关税，以此作为单边性质的边界调节机制，一方面用以弥补减排政策导致的竞争力损失，另一方面迫使相关国家尽快承担约束性减排义务。撇开欧盟和美国之间的利益纷争不谈，欧盟对发展中国家的碳关税主张跟全球统一碳税一样不合理。耐人寻味的是，美国政府直至2007年底还曾对欧盟的碳关税提议表示明确反对，但是，美国国会众议院2009年6月通过的《2009美国清洁能源安全法案》则试图把碳关税政策付诸实施。这种大跨度的政策转向令不少国际观察家感到困惑。本文以下部分将通过对美国碳关税议案产生过程的深入分析，探讨美国政府发生这种大跨度政策转向的深层次原因及其可能产生的潜在影响。
三、美国政府大跨度政策转向的战略意图
美国政府在推行碳关税政策方面的反应之迅捷与其在国际气候谈判中拒绝承担历史责任并承诺减排目标的推脱逃避行为形成的反差极其鲜明。值得注意的是，美国国会提出的碳关税议案绝对不是议员们心血来潮的产物。有些国际观察家认为，美国提出碳关税政策的主要目标可能并非是为了对中国、印度等未承担约束性减排目标的主要发展中国家实施贸易制裁，而是为了缓解设定全国性中长期温室气体减排目标可能面临的国内政治压力。我们认为这种看法有失偏颇。通过对美国政府相关政策演变过程的分析不难看出，美国承担约束性减排目标最重要的政治考量实际上是以退为进，试图在不损害国内经济发展状况的条件下，服务于其提升对世界经济发展格局的控制力的战略目标。具体来讲，美国政府当前通过调整应对气候变化的国际谈判策略至少试图实现以下几个层面的政策目标：一是通过承担一个形式上的约束性目标打破跟以欧盟为首的附件I国家和以中国为首的发展中国家之间的谈判僵局，重新从欧盟手中夺回应对全球气候变化问题的国际领导地位；二是通过推行碳关税之类的威胁性政策迫使中国、印度等主要发展中国家尽早承担约束性的减排目标，继而利用其在新能源领域积累的技术优势以及发展中国家面临的减排压力，提升并恢复其对国际政治和经济格局的控制力：三是尽可能降低美国经济对海外石油的依赖程度，鉴于美国主导的金融资本在国际石油衍生品市场上翻云覆雨的操控能力，未来美国资本将能够更加后顾无忧地通过控制国际石油价格走势掌控世界经济发展格局。
2006年10月30日，前世界银行首席经济学家、英国政府经济顾问尼古拉斯·斯特恩(Nicholas Stern)受英国政府委托主持编写的《斯特恩报告：气候变化经济学》正式公开对外发布，受到国际社会的广泛关注。《斯特恩报告》提出，如果能够把大气中温室气体的浓度稳定在450—550mL/m[3]，将有望把全球平均升温控制在2℃之内，从而避免气候变化对人类社会及其生存环境的最坏影响；为此，国际社会有必要尽早开始采取严格的温室气体减排措施。该报告反映了欧盟在气候变化问题上的基本观点。值得注意的是，《斯特恩报告》的发布引发了美国和欧盟学者之间就控制温室气体排放的政策路径问题的严重意见分歧，例如，Nordhaus(2007)、Mendelsohn(2008)等均认为《斯特恩报告》之所以提出要求尽早采取严格减排政策的结论与该报告对气温变化、经济影响、减排成本以及贴现率等一系列理论假设过于极端有关。Weitzman(2007)认为《斯特恩报告》是采用错误的方法得出了正确的结论。Pindyck(2009)则以Weitzman(2009)方法为基础从成本效益分析角度提出不宜过早采取过于严厉的减排政策的结论。Schelling(2007)曾经对欧洲和美国对待气候变化不确定性的不同态度进行过对比分析。
从2005年2月《京都议定书》正式生效之后，由于新兴经济体碳排放增长较快、美国和澳大利亚拒绝批准《京都议定书》以及加拿大政府认为《京都议定书》对其目标限定过严而对后京都谈判反应消极，欧盟各国因为担心其所承担的单边性质的碳减排政策可能会对欧盟的碳密集型产业(Carbon Intensive Industry)造成额外的成本从而损害其国际竞争力，开始讨论采用某种形式的边界税收调节机制，以消除欧盟企业的碳密集型产品在国际竞争中的成本劣势。2006年11月，法国政府提出应该对来自拒绝履行《京都议定书》国家的进口产品征收碳关税，以此作为消除欧盟企业成本劣势的边界调节机制。由于当时欧盟有关碳关税政策的提议在很大程度上直接针对的是美国和澳大利亚等拒绝加入《京都议定书》的国家，美国政府曾经对欧盟的碳关税提议明确表示反对。例如，美国贸易代表苏珊·施瓦布在2007年12月初于巴厘岛举行的贸易部长会议上曾经指出，以应对气候变化为借口采取单边贸易措施将会导致贸易保护主义盛行(Jordan-Korte，Mildner，2008)。但是，耐人寻味的是，施瓦布在巴厘岛贸易部长会议上的发言话音未落，美国国会却已在尝试把欧盟的政策提议在本国立法中付诸实践。2007年12月，美国国会参议院环境与公共事务委员会审议通过的《美国气候安全法案》(也被称为《利伯曼—华纳法案》)在设定国内二氧化碳等温室气体减排目标的同时，要求美国进口商自2020年开始从未承担类似的温室气体减排目标的国家进口碳密集型产品之前，必须先购买碳排放许可证。该法案2008年6月被参议院否决，主要原因是由于当时一方面正临近新一届总统大选，另一方面国际石油价格高企，经济衰退趋势明显。2009年6月26日，国会众议院通过《2009美国清洁能源安全法案》(也被称为《沃克斯曼—马基法案》)，该法案除设定国内的温室气体减排目标(这个目标直接被美国政府用于在哥本哈根联合国气候变化大会上对国际社会做出的减排承诺)之外，还涉及一项名为“边界调节税”的碳关税条款，并提出将从2020年开始实施此项碳关税政策，对来自未承担约束性温室气体减排目标国家的碳密集型产品征收碳关税。从经济学角度不难理解，无论是“碳排放许可证”还是“边界调节税”，只不过是形式上的不同，本质上都是用于限制自由贸易的关税政策。
美国政府之所以发生这种大跨度政策转向的原因不能简单地归结为所谓“府院之争”，主要是由于国内利益格局的变化所致。美国政府对于通过提高能源利用效率和发展新能源技术促进温室气体减排的潜在影响问题多年来一直在进行持续评估。早在1997年《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议通过《京都议定书》之前，美国参议院就已经一致通过了一项《伯德—哈格尔决议》(Byrd-Hagel Resolution)，规定美国政府不得签署任何将严重损害美国经济并且不要求发展中国家承担约束性减排目标期限的气候变化国际条约；时任美国总统克林顿尽管已签署《京都议定书》，但是在国会压力下根本就未把议定书提交参议院审批；2001年，布什政府正式宣布退出《京都议定书》。不难看出，在这一系列有步骤的政治行动背后，蕴含着美国政府对其自身战略利益的审慎计算。值得注意的是，从2007年12月提出《能源独立与安全法案》议案之后，美国参议院曾连续审议多宗提议设立全国性强制减排目标的综合性立法议案。《利伯曼—华纳法案》是当时最具影响力的法案议案之一，该法案提出采用温室气体“总量控制与排放交易”体系使美国到2020年将碳排放量在2005年的基础上减少10％，到2050年减少70％。尽管《利伯曼—华纳法案》于2007年12月由参议院环境与公共事务委员会审议通过之后，在2008年6月提交参议院表决时因为当时油价高企及总统大选等多方面原因被否决，但是在2008年度的总统大选过程中，两名总统候选人奥巴马和麦凯恩均曾对类似的温室气体“总量控制与排放交易”体系明确表示支持。显而易见，随着时间的推移，新能源技术的储备积累已经使美国的战略利益重心悄然发生转变。如果认为当前美国在气候变化问题上的政策调整主要是由奥巴马政治团队的价值取向所致，并因此忽略美国过去10年间在新能源领域的技术储备以及由此引发的利益格局调整，可能会使我们在国际气候变化谈判中对美国试图以新能源技术优势谋求战略利益的策略性行为产生严重误判。
较之于2008年6月被参议院否决的《利伯曼—华纳法案》，众议院2009年6月26日通过的《沃克斯曼—马基法案》单纯从文字上看似乎显得更为雄心勃勃。该法案规定美国到2020年将碳排放量在2005年基础上减少17％，到2050年减少83％。这正是美国总统奥巴马在哥本哈根大会前提出的减排目标承诺。但是，经过简单的比较就可以发现，美国政府实际上已经把文字游戏和利益计算的把戏发挥到了极致。美国提出的减排目标与欧盟的标准相比差距甚远。欧盟承诺到2020年在1990年基础上削减20％，并要求发达国家作为一个整体至少减排30％。《沃克斯曼—马基法案》提出到2020年将碳排放量在2005年基础上减少17％，实际上仅相当于在1990年基础上减少不到4％。这个减排目标甚至远低于1997年签订的《京都议定书》要求美国到2012年将碳排放量在1990年基础上减少7％的要求。尽管哥本哈根会议期间国际社会对美国的减排目标普遍表示不满，但是美国政府没有对此做出让步。综合以上分析不难发现，美国政府设定碳减排目标并提出碳关税议案的政策行动在很大程度上就是为了以退为进，服务于其夺取应对气候变化的国际领导地位、向中国和印度等发展中国家施加政治压力并诱使这些国家开放新能源市场的利益需要。《沃克斯曼—马基法案》以及其他类似法案议案当中的碳关税条款就是用于向发展中国家施加压力的最直接的政策措施。由此可以看出，在美国政府的政治考量中，除了“坚决捍卫美国式的生活方式和生活质量”之外，提升并恢复对世界经济发展格局的控制力显然比应对气候变化更为重要②。
四、中国出口品的隐含碳排放、碳关税率及其影响
根据《沃克斯曼—马基法案》的相关规定，美国国会预算办公室(CBO)预计2012年每吨碳的排放成本约为13美元，并且这个价格将逐年上升。法国政府2009年11月24日在欧盟成员国环境部长非正式会议上提出拟从2010年1月1日开始征收每吨碳17欧元的碳关税，并且此后碳关税税率还将逐步递增。而根据英国政府2006年发布的《斯特恩报告》，碳税的征收价格更可能高达85美元/吨碳。综合分析目前欧美国家拟议的碳税征收方案，我们认为，如果美国政府在2020年前后实施碳关税，其征收水平以现行美元汇率估算可能会在30—60美元/吨碳。中国是美国碳关税政策的主要针对对象。不容乐观的是，从此次哥本哈根会议欧盟各国的表现看，碳关税的政策提议今后也可能像人民币汇率和反倾销诉讼问题一样，引发其他一些国家的跟风行为。中国面临的难题在于，中国工业的发展具有显著的高增长、高出口、高投资、高能耗、高排放特征。中国工业的能耗和碳排放状况意味着欧美国家提议的碳关税政策可能会对中国的工业品出口造成较为严重的冲击。
中国经济自改革以来所取得的高增长有赖于工业的高速增长，而中国工业的高速增长则在很大程度上有赖于工业品出口的高增长。1990-2007年间，中国工业制成品出口额占GDP比重已经从最初的11.8％增长至35.2％，伴随工业制成品出口规模的快速提升，中国产品的出口结构已发生显著变化。机械及运输设备的出口增长非常迅猛，其出口占比已经由1990年的9％增长至2007年的47.4％，增幅为38.4个百分点；自2001年以来，机械及运输设备一直是中国最大的出口产品类别。化学品及有关产品以及轻纺产品、橡胶制品、矿冶产品及其制品出口规模增长相对较快，其中化学品及有关产品出口额从37.3亿美元增至603.2亿美元，增长约16倍；轻纺产品、橡胶制品、矿冶产品及其制品出口额从125.8亿美元增至2198.8亿美元，增长约17倍；其占总出口额的比重在此期间内分别大致稳定在5％和18％左右的水平。初级产品出口增长缓慢，其占总出口额的比重逐年下降，已经从1990年的25.6％下降至2007年的5.1％，下降幅度达20.5个百分点。
以上这些数据充分说明，中国已经成为世界上最重要的制造业基地之一。但是，中国工业的能源利用效率和碳排放状况令人颇不乐观。按照陈诗一(2009)的测算，自改革以来，中国工业总产值年均增长11.2％，工业资本存量年均增长9.2％，工业能耗和二氧化碳排放量年均分别增长6％和6.3％；工业GDP约占全国GDP总量的40.1％，但是工业能耗占全国总能耗的67.9％，工业排放的二氧化碳占全国二氧化碳总排放量的83.1％。Watson and Wang(2007)对2004年中国净出口的隐含碳排放量进行估算后发现，中国2004年大约23％的碳排放是由净出口所致；这部分因净出口所致的碳排放超过英国当年的总排放量，跟日本的总排放量比较接近。沈利生(2007)通过投入产出模型测算中国2002-2006年间进出口贸易的能耗状况，发现进口省能量多于出口耗能量，进出口贸易总体上有利于降低国内能耗；但该文的测算结果表明，2002-2006年，出口耗能强度从1.600吨标煤/万元逐年上升至1.657吨标煤/万元，这意味着近年来中国出口产品的能耗和碳排放结构正在逐渐趋坏。中国工业品生产和出口的持续高增长以及相应的碳排放量不断上升的趋势也往往被作为《京都议定书》规定的减排机制将会导致严重的碳泄漏、应该进一步向中国施压以促使中国尽早承担碳减排义务以及应该采取碳关税等单边政策弥补本国竞争力损失的最有力佐证(Feldstein，2009)。
按照中国目前的经济发展格局，如果欧美国家实施碳关税政策，可能会对中国的制造业造成严重的冲击。碳关税以生产过程中的温室气体排放量为征税依据，因此要评估碳关税对某个行业的影响程度需要先估算该行业的隐含碳排放强度。所谓“隐含碳排放”(Embodied Carbon)是指产品生产全过程(包括原材料开采、产品加工制造直至把最终产品运输至终端用户的整个过程)中的二氧化碳排放总量。隐含碳排放强度的测算困难是相关文献中提出的碳关税实施面临的难题之一。对不同测算方法的探讨可参阅Jiang，Cosbey and Murphy(2008)。沈可挺和李钢(2010)根据中国2002年投入产出表数据和陈诗一(2009)提供的工业部门分行业碳排放强度系数估算了除废品废料行业之外19个主要工业品部门单位最终产品的隐含碳排放强度系数，估算方法如以下公式所示：
ECE=DCE·(I-A)[-1]
其中，ECE为各部门单位最终产品的隐含碳排放量(即碳排放密集度，相当于投入产出分析中的完全需求系数)，DCE为单位产品的直接碳排放量(即文献中通常所谓的碳排放强度系数，相当于投入产出分析中的直接消耗系数)，(I-A)[-1]为里昂惕夫逆矩阵。
估计结果显示，通信电子设备制造、电气机械器材制造、纺织业、服装皮革羽绒制品加工业以及化学工业等出口占比相对较高的几个行业，每万元产出的隐含碳排放量分别处在2.5—5.5吨碳的水平。以每吨碳30-60美元的碳关税税率测算，相当于每出口万元产值将加征6％—14％甚至12％—28％的关税。值得注意的是，每吨碳60美元的碳关税税率已经接近甚至超过部分出口产品遭遇的反倾销税。例如，欧盟2006年8月对中国产皮鞋提出的反倾销税率为16.5％，2009年6月对中国产铝合金轮毂提出的反倾销税率最高为33％，美国2009年6月对中国产轮胎提出特保案的3年特别关税方案中第1年至第3年额外征收的关税分别为55％、45％和35％。由于碳关税提议可能针对出口占比较高的众多制造业行业，而不是像反倾销税那样针对个别特定产品，因此，其影响无疑要比特保或反倾销更为严重。以美国为例，美国是中国最大的单一国家出口市场，2008年中国对美出口额为2523亿美元，约占全年总出口总额的17.7％；中国出口到美国的机电产品、钢铁制品等均属于碳关税所针对的碳密集型产品，2008年中国对美国出口机电产品1528.6亿美元.约占中国对美国出口总额的60.6％，占国内机电产品出口总额的31.5％。
利用沈可挺和李钢(2010)构建的包含41个部门的动态CGE模型测算碳关税对中国工业生产、出口、就业的可能影响，测算结果表明，每吨碳30美元或60美元的关税率可能使中国工业部门的总产量下降0.62％—1.22％，使工业品出口量下降3.53％和6.95％，同时使工业部门的就业岗位数减少1.22％和2.39％，并且以上冲击可能在5—7年甚至更长的时期内产生持续影响；尤其值得注意的是，通常被认为不属于能源密集型或碳密集型行业的电气机械器材制造、仪器仪表办公机械制造等机械制造业的出口和就业可能面临较大冲击。在30美元碳关税率的情境下，电气机械器材制造业和仪器仪表办公机械制造业的出口降幅分别为3.97％和3.85％；在60美元碳关税率的情境下出口降幅则分别达7.79％和7.66％(参见表1)。碳关税对制造业的生产、出口和就业的冲击主要源于它对不同制造业行业造成的结构性冲击。这种结构性冲击程度的高低取决于产品生产过程中的隐含碳排放强度。隐含碳排放强度高的行业受碳关税的冲击程度也相对较高。电气机械器材制造、仪器仪表办公机械制造等不属于能源密集型或碳密集型行业的机械制造业之所以受到较大冲击，主要跟这些行业的耗电量较高有关。这说明仅仅通过降低碳密集型产品的出口依赖度并不能有效缓解碳关税的负面冲击，同时也提示我们需要进一步关注各种碳关税议案的具体实施机制及其触发条款。
五、碳关税、WTO规则与政策建议
对于达成《伯德—哈格尔决议》、退出《京都议定书》以及当前《沃克斯曼—马基法案》提出附带碳关税条款的减排目标，美国政界和学界除了强调维持国际市场的公平竞争、维护美国产业的国际竞争力之外，反复提及的一个理由是寻求所谓有效控制温室气体排放的途径。不少美国学者认为，《京都议定书》确立的以国别减排指标形式控制碳排放的政策机制存在几个明显缺陷：一是没有考虑长期减排目标；二是缺乏美国和中国及其他发展中国家的广泛参与(指《京都议定书》没有要求发展中国家承担约束性的减排目标)；三是缺乏对成员国的履约保障机制(Bosetti and Frankel，2009)。他们认为这些缺陷是导致气候变化国际合作陷入谈判僵局的重要原因；后京都议定书时代国际社会应该更多地考虑运用价格调节方法应对气候变化。他们给出的是经典经济学教科书式的理论解说：运用价格调节方法比如使用全球协调的环境税或统一碳税，能够在全球范围内促进碳排放的外部成本内部化，使任何个人和企业都承担同样的碳排放社会成本，从而能够以成本有效的方式控制全球碳排放量；恰当设计的税率能够以比《京都议定书》更加成本有效的方式把全球碳排放量控制在预定的目标水平。
这种以价格调节机制替代国别减排指标的提法似乎非常具有理论穿透力：我们能够凭借审慎设计的“市场化机制”在最大可能的程度上以“不损害经济效率”的方式控制温室气体排放，并且能够防止发生碳泄漏的问题。但是，从发展中国家的角度看，较之于全球统一碳税之类的价格调节机制，《京都议定书》所采取的设定国别减排指标的政策机制具有一个明显的好处。差别化的国别减排指标能够以一种非常明确的方式要求发达国家承担历史责任。实际上，不管是采用国别减排指标、可交易排放许可证还是采用全球统一碳税的形式，国际气候谈判的核心问题之一就在于如何确认发达国家所应承担的历史责任。哥本哈根联合国气候变化大会有关发达国家对发展中国家资金支持和技术转移问题的争议再次表明，确认发达国家所应承担的历史责任面临严重的政治障碍。全球统一碳税政策等价格调节机制不会对解决历史责任问题有什么积极的影响。我们认为全球统一碳税之类价格调节机制的真正诱惑可能在于，它能够使地区间的碳排放成本差异进一步显性化，从而使部分国家更容易以产业竞争力损失的名义采取单方面政策对另外一些国家实施贸易制裁措施③。由此不难理解《沃克斯曼—马基法案》等相关法案的政策思路：通过承担一个形式上的减排目标(不会损害现行的经济效率)，可以利用“总量控制与排放交易”体系所反映的碳排放成本，凭借国内企业碳排放成本显著上升的理由以维持国际市场的公平竞争、维护美国产业国际竞争力的名义对未承担温室气体减排目标的发展中国家征收惩罚性的碳关税实施单边性质的贸易制裁，并通过碳关税政策形成的压力为美国的新能源技术开拓市场。
碳关税政策不仅违背UNFCCC的基本原则，也不符合WTO的非歧视原则。在WTO的规则下，对于因营业税、增值税等间接税政策所造成的国产品与进口品之间的价格差异，各国可以通过边界税收调节机制予以调整。但是，WTO规则不允许利用边界税收调节机制针对跟产品本身无直接关系的生产过程或工艺实施歧视和进口限制。按照WTO/GATT第三条规定的国民待遇原则，不管生产过程或工艺存在什么差异，进口商品都应该视同为国产品，享受国民待遇。具体到碳关税的问题上，由于碳关税实际是针对生产过程采取的边界税收调节机制，并且生产过程中的温室气体排放程度差异对最终产品本身没有直接影响，因而碳关税与WTO规则明显冲突。但是，正如WTO总干事帕斯卡尔·拉米所言，碳关税之类的边界税收调节机制是否会与WTO规则冲突，关键要看此类机制是怎么设计的。如果碳关税在形式上能够与生产过程中的温室气体排放脱钩，与WTO规则的冲突可能就不会那么明显(Jordan-Korte，Mildner，2008)。
更值得注意的是，WTO/GATT第二十条第二款“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”以及第七款“与保护不可再生的自然资源相关的措施”可能被用于支持碳关税政策。美国经济学界和法学界在讨论碳关税政策时反复提及以下案例：1996年5月美国颁布609条款，禁止进口在捕捞时没有安装防止误捕海龟装置(TED-Turtle-Excluder-Device)的虾类产品；1998年WTO上诉机构报告指出，美国的609条款尽管存在一些错误，但美国采取的环境保护措施是GATT第二十条第七款授予的权利，美国的立法目的在于保护海龟，因此“要求捕虾船安装TED设备”与“保护可用竭自然资源——濒危物种”之间具有合理关系(Jordan-Korte，Mildner，2008)。WTO上诉机构在解释50年前制定的GATT第二十条第七款时(关贸总协定于1947年10月30国在日内瓦签订，并于1948年1月1日开始生效)，对第二十条原来的内容和起草的历史进行了说明，并且特别指出：“不可再生的自然资源”不是“静态”的，而一个是“不断发展的”概念，必须根据现在各成员方对环境保护的理解来判断其内容。因此，结合《WTO协定》序言中强调要促进“可持续发展”的陈述，即使是“在目前没有对GATTI994进行重新修订的情形下”，也不应该仅仅把“不可再生的自然资源”限定于“矿产资源和非生物资源”。按照这个思路，把气候变化问题纳入GATF第二十条的解释范围也不是没有可能。
针对美国等相关国家试图利用碳关税把气候变化谈判与国际贸易进行捆绑的政策动向，为了避免未来遭遇较大的潜在冲击，中国需要加快推进经济结构调整，提高经济体系对抗外部冲击的耐受力。从中长期角度看，调整对外贸易政策、改变工业品出口结构、促进产业结构变革，提高能源利用效率、开发新型能源、改进传统能源利用方式、降低工业部门的能源密集度和碳排放密集度，倡导并促进可持续的消费模式，这些都是颇为必要的政策措施。除此之外，还需要考虑备选的反制性应对策略，例如，可以尝试在WTO规则下研究设置基于人均形式或累计人均形式碳消费量的中国式碳关税政策，考虑在必要时针对美国等相关国家的部分产品启动反制政策；或者针对美国与欧盟以中国限制出口稀有金属为由向WTO提起诉讼的问题，尝试在保护环境和不可再生资源的目标下，利用WTO规则设计更为严格的战略资源出口限制政策。
欧盟与美国2002年发生的钢铁贸易争端能够为我们设计针对碳关税的反制策略提供一些经验。2002年3月，美国政府宣布将对进口钢铁产品征收最高30％的关税，引起许多钢铁出口国不满，其中受影响较大的欧盟反应尤为强烈。欧盟在向世界贸易组织提起诉讼的同时还开列出要对从美国进口的果汁、纺织品等产品征收报复性关税的清单。欧盟此举的关键在于，报复性关税清单中包含一系列“政治敏感型”产品，例如，欧盟宣布将从2003年12月开始对产自佛罗里达的果汁征收特别关税，这个时间距离下届总统大选不到一年，而佛罗里达则是小布什赢得2000年总统大选的最关键战场。欧盟的反制策略取得了实际成效。2002年6月，美国政府宣布对61种进口钢材免征高额关税。从总体看，因全球气候变化问题引发的碳关税争端可能会使国际气候谈判和制造业产品的国际贸易发生一些微妙的变化。哥本哈根联合国气候变化大会未能达成具有法律约束力的一致性协议，预示未来围绕气候变化问题的国际争论将更为激烈，更容易引发贸易争端。因此，有必要强化对相关问题的深入研究，为国际气候谈判以及未来可能发生的贸易争端提供相应的知识储备。
注释：
①以谢来辉和陈迎(2007)整理的两组比较有影响的国家层面碳泄漏率测算结果为例，一是斯坦福大学能源模型论坛(EMF)2000年统计的一组模型计算的碳泄漏率，分别为：G-Cubed模型8％，GTEM模型9％，Gemini-E3模型11％，WorldScan模型14％，MS-MRT模型26％，MERGE4模型34％；二是IPCC于2001年发布的《第三次评估报告》，该报告指出由于价格变化可能对贸易流向造成影响以及一些碳密集型产业可能向非附件Ⅰ国家发生转移，估计可能导致的碳泄漏率为5％-20％。
②2007年9月28日，时任美国总统小布什在主要经济体能源安全与气候变化会议上明确表示，“我们的指导原则非常清楚：我们必须减少排放温室气体，但必须是以一种不会破坏经济增长或危及人们更美好生活的方式”。
③Barrett(2001)等从不同角度对气候变化的国际合作与惩罚机制进行过研究，王军(2008)对此类文献做过一个较全面的综述。此类文献中所谓能推动气候问题有效解决的议题关联(Issue Linkage)机制，本质上是试图把相关国家的敏感议题捆绑到气候变化谈判中，从而迫使这些国家遵从协议。毫无疑问，考虑到中国当前的发展格局，对贸易领域的议题关联被认为是迫使中国就范的一个有效的措施。
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