区域治理、边境与地方政府合作协调机制_成本结构论文

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      [中图分类号]D035-3 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2014)04-0047-07

      一、问题的提出

      随着经济社会发展的不断加速，资源依赖型经济已经出现困境，区域合作发展、互惠共赢的局面正在全球经济中扮演重要角色。为了适应更为复杂的发展环境，区际层面的政治合作成为公共管理领域一个新的研究课题。区域公共产品和公共服务的供给需要通过协作网络的设计和构建来协调。[1]但是，由于市场资源配置的经济区域与政治资源配置的行政区域边界的界定原因不同，[2]政治协调制度的创新将依赖于各国发展实际的探索。

      近年来，随着东西部间产业转移、“9+2”泛珠三角合作区、长株潭城市群、成渝经济区以及关中-天水经济区等的推行、规划与建立，我国地方政府间的合作从东部逐渐扩展到西部，从相邻区域演变为跨地域合作，从单独依靠中央政府规划到多种合作途径实现，从单一资源互补型合作到基础设施、环境、资源、旅游等经济社会全面合作等，使得区域合作向纵深发展并逐步规范。由此寻求成功的区域合作、实现高效的合作治理模型以及制定适应区域合作的协调机制成为地方政府的主要职能与活动之一。

      从已有研究来看，合作治理与区域治理(Collaboration Governance and Coordination among Local Governments)是国外公共管理学界的热点之一。Teske和Schneider等人[3]基于Tiebout[4]的研究结论探讨了分散化的地方体制在边界内提供公共品的效率与能力问题。Basolo[5]、Lowery[6]、Michael McGuire[7]等证明区域之间的合作与集中，更有利于地方政府处理公共问题的外部性。近年来，在Ostrom[8]的制度分析基础上，由Feiock等人发展出制度性集体行动理论框架(Institutional Collective Action，ICA)，并逐步引入社会网络等实证分析方法不断对其进行充实。[9]在公共品、集体行动和制度分析之上，形成了较为完整的区域合作与区域治理理论。

      我国公共管理学者的研究视角主要集中在对实践的解释，如一些学者通过对长三角[10]、珠三角[11]、京津冀[12]等经济合作区域的案例分析，说明政府间合作带来地方政府的合作绩效，以及组织方式、协调途径、协作形式等模式创新。也有学者开始尝试探索区域合作的机制设计，如马捷、锁利铭在区域公共事务的兴起，区域治理问题逐渐凸显背景下，构建了包含垂直和水平结构的区域网络治理机制协调水资源共享冲突[13]。臧乃康将“区域”因素放入“政治协调”机制之中，认为基于政治协调的区域公共治理更多的是为了建立和维护经济秩序、社会秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障区域公共利益和公众利益。[14]对于我国区域合作中存在的困境，金太军、沈承诚指出行政区间协作障碍来自地方政府规模效应、学习效应、协作效应、适应性预期及策略效应带来的路径依赖及巨大的交易成本。[15]

      虽然学者普遍认同应引入交易成本分析区域合作的制度性障碍因素，但是对交易成本内部结构和集体行动的实现路径分析还有待深入，锁利铭等人指出区域合作治理的实质就是个体理性的地方政府为克服交易成本障碍互相连接，构建相互依赖的可持续合作网络，从而实现公共服务的供给[16]，提出了区域合作中的政治协调与交易成本存在的互动关系。本文在此基础上，进一步界定并分析区域合作的交易成本内涵及其作用机理，描述交易成本与政治协调之间的关系，并提出突破交易成本障碍，促成集体行动实现区域合作的政治协调改进路径。

      二、我国地方政府区域合作趋势与特点

      在区域合作深入发展的同时，我国地方政府治理形态正在从行政区行政、区域行政向区域治理转变，地方政府在面临区域发展模式转变的过程中要在“多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠”的区域合作环境中理性决策、科学发展，合作也采取了规划、协议、委员会等方式进行制度性规定。

      我国地方政府间关系，逐步脱离原有框架，呈现出多重、多层、多中心、多领域的特征。首先，地方之间从竞争向合作发展。据不完全统计，目前全国各级各类地方合作组织已经达到300多个。至此，地方之间的关系发生了变化，竞争与合作均成为地方发展的重要途径。地方之间的关系经历了从竞争向合作的转变，目前处于竞争与合作并存，地方政府越来越重视合作的状态。其次，合作呈现出多重性特征。在加入或退出地方合作组织方面，地方也有较大的自主权。由于国内对区域合作没有法律和政策方面的禁止规定，为了通过区域合作而获益，一个地方政府可以同时参加不同范围的区域合作，比如目前一些较大的市，同时加入了不同范围的经济区、城市群等。第三，合作呈现出多层性特征。不同层级的地方政府间合作都在同时推进，最大的合作区是由广东省首先发起的泛珠三角合作区，涉及9个省级地方政府和2个特别行政区，还包括类似京津冀等；市级层面的包括湖南的长株潭、四川的成德绵以及长三角16城市等；还有不同行政级别间的合作，比如成渝经济区等，包含了直辖市、较大的市和县级城市等。第四，合作呈现出多中心性特征。表现为在合作区中的大小嵌套情况，比如成都、资阳、眉山的通讯同城化是发生在成渝经济区内部，长株潭的通讯同城化合作出现在泛珠三角合作区中。在大的区域合作边界和背景下，较低层次的行政区通过规划或自发形成了多个区域合作治理中心。

      三、区域治理边界

      (一)区域边界的双重性矛盾

      无论在理论分析还是在实践中，“区域公共管理”与“区域经济”中的区域都是指代不同的两个概念。理论上，“区域公共管理”中的“区域”是指行政资源配置的边界，而区域经济中的区域则是市场资源配置的边界。实践中，“区域”往往是行政区概念，这一概念是基于行政管辖权的地理边界范围，是指国家为实行分级管理而划分并设立相应国家机关的区域。我国的行政区域划分：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时设立特别行政区，如香港、澳门等。经济区域则是若干个行政区域基于其经济发展水平和地理位置等条件而相结合，逐渐演变成为一系列的经济带。经过长期的发展和演变，我国大陆区域整体逐渐形成三大经济区域(地带)——东部、中部和西部。而在发展战略的推进下，形成了多个政府主导或自愿结合的经济区，如珠三角、长三角、京津冀经济区、“9+2”泛珠三角经济区、北部湾经济区、成渝经济区等等。

      正因边界界定的不同，在区域合作中出现了行政区域与经济区域之间的耦合差异，为经济区或合作区的实现制造了一定边界刚性障碍。从两种区域的内容来看，在同一经济区域内既包含水平层级相同的行政区，又包含垂直层级不同的行政区，因此不同层级的行政区域如何实现经济区域内的共同发展成为区域合作的关键。“行政区经济”问题的本质在于经济区边界与行政区边界的冲突、经济中心与行政中心的冲突、横向经济网络系统与纵向行政等级系统的冲突。

      (二)边界冲突的“交易成本”解释

      自从科斯(1937)提出“交易成本”概念以来，其被广泛用于公司治理与制度经济学分析模型之中，成为治理理论的基石，其解释力不断得到印证。然而，“交易成本”概念的经济学出身，又掩盖其进入其他领域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市场与企业“内外部交易成本”的两难抉择来解释企业的最佳边界，这一模型的本质并非只适用于由经济人组成的企业组织，该模型更说明了在理性选择中的环境因素影响，其中的行为主体是基于理性的选择，并非基于经济收益的目标选择。公共选择理论的贡献在于其发现了经济学中的标准选择模型对于公共部门的适用性，布坎南、塔洛克等人解释了政府中理性人的目标函数及其结构，并以此提出了政治市场模型，把交易成本分析推广到政治交换中的道格拉斯·诺斯(Douglass North)在1990年发表的《政治交易成本理论》一文，则被认为是交易成本政治学诞生的标志。1996年，阿维纳什·迪克西特(Avinash Dixit)首先提出了交易成本政治学的概念可以看出，如同“交易”存在的广泛性，在经济与政治领域中，“交易成本”也是广泛存在的。经济领域中交易成本决定了一个经济的最佳结构，而在政治领域中“交易”的概念已经被拓展为“行动过程”，其“交易成本”也决定了政治结构，比如国家的形式、决策的机制等等。

      对于地方政府体制而言，行政区边界划定，在这一视角下，可以被看作是制度稳定性的体现，通过公认的行政区边界划分，地方政府能够较为有效地通过政治与行政手段配置区域内各种要素，同时也成为地方政府制定区域发展政策的激励机制，起到降低区域内交易成本的刚性约束。另一方面，对于由行政区边界划分的行政区域之间，边界成为一种府际关系的“长期契约”，这种契约具有隐性，成为各地方政府理解区域发展目标的可置信承诺。进而，经过时间推移与观念固化，这种契约同时形成了依赖性，区域发展的边界约束会沿着这条路径一直稳定进行下去，直到有新的主体发现交易成本降低的机会。

      本文认为，边界界定的冲突来自于内生交易成本和外生交易成本的产生：内生交易成本是纵向行政区政府关系中的委托代理问题带来的激励不相容产生的成本，外生交易成本则是横向政府关系中集体行动问题产生的区域协调失灵带来的成本(见表1)。

      

      行政区域是行使公共权力和提供公共服务的地理边界，在这种结构中，政治系统追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本来自上下级政府之间的委托代理关系。而区域经济中的“区域”则是资源流动与市场交易的空间结构，是参与经济活动主体以最低的经济交易成本配置资源的活动范围。

      委托代理带来的内生交易成本是我国行政体制设计的内容，本文重点研究的是影响行政区域实现区域合作的外生交易成本问题。公共部门如果以经济区域的形式联合供给公共物品，也就是采取集体行动的范式，可以降低技术因素产生的固定成本，从而降低平均成本，但是此时因为行政区域的边界限制会产生新的外生交易成本。如果能够实现行政区之间的区域合作，以合作区的形式供给公共物品，则原有行政区域下的外生交易成本被内生化。因此，行政合作区与经济合作区的统一有利于地方政府降低外生交易成本。要实现这种统一，需要对交易成本的内部结构进行调整，利用政治协调机制实现制度变迁，从而使行政区的合作发展收益大于原有单个行政区的发展收益，而经济区的发展也会在行政区合作中得到更好的提升。

      四、行政区域合作的制度及交易成本结构

      (一)行政区合作：制度性集体行动

      Coase在《社会成本问题》中得到这样的结论：如果市场交易成本为零，不管权利初始安排如何，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。[17]Feiock成功地将科斯定理应用到区域合作中，他认为各地方政府可以通过谈判协议来获得规模经济和政策溢出效应。Feiock指出行政区域的合作可以视为地方政府机构之间广义的集体行动，定义为制度性集体行动。[18]

      一旦合作收益高于协商、监督等带来的交易成本，制度性集体行动就会发生。制度性集体行动的优势在于不需要上级政府或一个统一的政府部门协调各行动者之间的合作行为，潜在的行动者可以自行评估合作的成本收益水平。而联合收益及对收益分配规则的认同是促成这种集体行动的关键。集体行动是参与者之间通过相互协商议价实现的，因此行政区合作是一种帕累托改进。

      沿着Coase的交易成本逻辑，当地方政府之间交易成本足够低时，集体行动可以自行调整公共物品配置，也即是说没有必要对不同地区决策行为的外溢效应进行干预。区域合作格局形成以后，同一区域内某一地区的决策对另一地区造成影响或对其施加了成本，都可以通过与被作用地区之间的协商谈判解决问题。

      (二)交易成本结构分析

      从上文分析可知，交易成本是影响集体行动的关键，区域合作的实现需要最小化交易成本。从内部结构划分来看，这些交易成本主要包含信息(Information)成本、谈判(Negotiation)成本、实施(Enforcement)成本，以及代理(Agency)成本(见表2)。

      1.信息成本。信息是实现集体行动的关键，为了实现区域合作，各行政区需要发现具有共同利益的潜在合作者，并能够清晰判断谁是最合适的合作者，以试错法寻找合作者或通过上级政府的行政命令实现合作的方式是不经济的。信息成本问题包括信息不完全和信息不对称：信息不完全影响潜在集体行动者对合作利益的认识，因为对共同利益的评估需要耗费大量成本。信息不对称则会影响各主体之间的相互信任及合作动机，大量来自不同地理位置的区域具有不同的经济、政治、人口构成特征，相互之间的空间离散阻碍了信任关系的建立，各自合作动机的偏差也阻碍了集体行动的可能。

      

      2.谈判成本。即使地方官员拥有了充足的信息，为了分配成本或利益要达成公平协议仍然需要付出成本。谈判中利益的合理分配将会受政府之间的经济条件不对称和政治地位强弱的影响。[19]在我国，这样的事情会发生在行政级别不相同的地区，如有些省会城市与同省其他经济政治地位较低的城市之间进行合作谈判，甚至副省级城市与周边县市之间的谈判，都会表现出优势。在此基础上，包括拟合作各方就协议所涉及的内容、达成的目标以及各自的分工、约束机制的建立等，进行反复的磋商讨论所耗费的时间、物质及机会成本。

      3.执行成本。集体行动的执行必定会有成本，除非合作各方做出可置信的承诺，但这几乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，参与合作的行政区可能会因为外界环境变化带来的合作协议价值改变而产生违约行为，从而导致集体行动的执行风险。[20]如当合作的不同行政区进入了不同的发展阶段，原有的利益分配格局可能会影响各自对合作收益的评价，那么一些合作者将有动机打破合作框架，改革合作内容。另一方面，合作框架的执行有许多不可预见性，当其实施成本偏离预期实现合作成果的最低成本时，这些额外的成本也是构成执行成本的重要内容。

      4.代理成本。作为代表地方利益的谈判代理人，在实现区域合作中，会产生机会主义和道德风险的代理问题。代理问题不仅会影响达成协议的成本也会影响地方政府协议间的合作履行效果。参与谈判合作协议的政府官员就是代理人，当政府代理人在地方政府合作协议的谈判过程中所持有的认识与他们所代表的公民以及上级政府的委托出现偏差时，代理成本将会上升。[21]而代理成本的大小与政府组织的结构、行政权力和政治激励机制相关，因为这些制度安排产生的不确定性会对地方政府官员产生影响。

      五、促进区域合作的协调机制

      交易成本在区域合作中存在的广泛性，既解释了区域合作的障碍，也提供了改善区域合作的途径，即通过政治协调改变交易成本结构，进而改善合作困境，为区域合作的实现构建良好的环境。所谓政治协调，是中央及地方政府从自身理性出发，通过构建政府主体间的正式与非正式合作契约及其激励机制，改变其合作意愿，形成集体行动，优化合作模式，形成最优合作结构，降低合作交易成本，实现帕累托改进的一系列制度安排。

      (一)政治协调的基本思路

      政治协调的目标是通过调整交易成本及其结构，构建合作关系，淡化行政区边界在合作中的作用，实现行政区与经济区行为主体的目标一致。一方面，上级政府需要减少管辖区各行政区政府之间的合作壁垒，或通过创造合作的政策平台降低由于信息和谈判造成的交易成本。另一方面，参与合作的地方政府要在进行合作项目上建立有效可行的监督激励约束机制，明确政府合作治理的主体、客体及其相应的职能、规则等，减少由于执行和代理产生的交易成本。

      政治协调可以视为一种在复杂的环境下降低交易成本的机制。政治协调既不能单纯采用市场手段，因为在此情境下没有价格机制；也不能完全依赖行政手段，因为不同地方政府之间不存在上下级之间的关系，即使是作为上级地方政府使用“拉郎配”的强制行政手段，也会受到区域类型、竞争状况等因素的影响。因而需要来自不同层次、不同领域和不同部门的利益相关者的参与才能构建一个合理的协调机制，这种协调机制被Provan & Keins视为网络治理(Network Governance)[22]。网络既是一种结构，也是一种治理机制。这种结构中引入了各类利益相关者，从而实现知识和信息共享，降低交易成本。同时网络也是兼具了市场和行政两种调控手段的综合协调机制，可以实现合作区域的政治协调。

      (二)政治协调机制

      本文强调政治协调降低交易成本，促进区域合作的目标。政治协调机制的核心在于改变交易成本结构，Feiock提出的合作交易成本的结构揭示了整个合作过程将产生的合作成本，包括出现在合作行动前的信息成本、合作行动中的谈判成本、合作执行中的执行成本与合作绩效实现中的监督成本。区域合作的交易成本结构决定于制度安排与制度工具的设计，包括信息共享、平台建设、政策网络以及激励机制。

      这里，以“9+2”经济合作区为例，分析政治协调机制对交易成本的作用。①2003年以来，由广东省倡导并得到福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南等八省(区)政府和香港、澳门特别行政区政府积极响应和大力推动的泛珠三角区域合作(即“9+2”)已举行过七届合作论坛暨经贸洽谈会。在中央及各地方政府的支持下，经过“9+2”政府的共同努力，泛珠三角区域合作初显成效，整体上呈稳步推进的态势，并得到了广泛赞同。

      

      图1 “9+2”合作区政治协调机制

      “9+2”通过政治协调机制，以不同协调手段调节交易成本结构，从而实现交易成本较低的目标。其协调框架可以通过图1给出，具体而言，各交易成本类型的控制是通过不同的政治协调手段来实现的：

      (1)信息共享：信息成本是信息不对称和信息不完全带来的，“9+2”通过构建公共信息网络平台，如“泛珠三角区域合作与发展论坛”与“泛珠三角合作信息网”等对合作领域、合作方式、合作框架及合作协议等实行全面公开。

      (2)平台建设：平等互利的谈判平台建设是“9+2”降低谈判成本的途径。经过七次合作与发展论坛暨经贸洽谈，合作的11省区市在基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫等领域展开全面合作，并取得了成效。

      (3)政策网络：为实现合作各方的信任及平等从而促进合作的实施，“9+2”每一次论坛都会签署不同领域的合作协议及合作纲要。进一步，为保证合作纲要的有效实施，还引入了公众参与机制。例如近年来，广东在主要新闻媒体推出70多个专题专栏，刊播4300余篇新闻稿，建立了实施《珠三角规划纲要》(简称《纲要》)网络专栏；举办68场实施《纲要》群众论坛，拓展与公众沟通互动渠道。2011年超过17万网民实名参与网络问卷调查，对各市实施《纲要》工作进行评价评分。

      (4)激励机制：合作绩效是各合作参与者最好的激励机制，近年泛珠三角的九省区与港澳的总贸易已占内地与港澳总贸易的70%。通过比较优势下的互利合作，不但各省区取得了合作绩效，对国家发展战略的贡献也十分突出。“9+2”既有东中西地区、港澳地区，又有沿海、沿边和内陆省份，既有经济发达地区，又有欠发达的革命老区、贫困地区和民族地区，涵盖了我国区域经济的所有特征，加强这一区域的合作与发展，本身就是对国家区域发展战略内涵的极大丰富。

      交易成本的降低有利于经济区之间的合作，同时合作区域之间用合作替代竞争，将有利于突破行政区边界，改善经济区与行政区界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通过实证研究指出，交易成本和竞争程度较低的情况下，地方政府之间更易进行广泛的合作，并且合作程度会更强。从“9+2”的例子也可以看出，打破行政边界，实施大区域的共同发展是以低交易成本和合作替代竞争为基础的。[23]

      地方政府合作与合作区建立带来了区域行政管理改革的挑战。与现有关于我国区域合作的研究范式不同，本文的视角在于揭示交易成本内部结构对区域合作的影响，以及如何通过政治协调手段改善交易成本的内在逻辑。交易成本可以被分解为信息成本、谈判成本、实施成本和代理成本，这种分类强调了对地方政府间实现合作的影响。Feiock将其界定为制度性集体行动的交易成本。Feiock的研究重点是对交易成本与ICA的理论关系的构建，我们的研究则是探讨我国实践如何突破这些交易成本实现实质性的区域合作。

      区域政治协调的重点在于降低区域合作的障碍，“9+2”的实践证明信息共享、平台建设、政策网络以及激励机制是实现降低交易成本的有效途径。细化交易成本结构，通过政治协调手段弱化竞争强化合作，模糊行政区边界，内生合作区，达到突破行政区与经济区边界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一种理论探索，“9+2”的实践可以成为未来我国区域发展战略的一条可行路径，而交易成本与竞争合作之间的理论关系可以为区域合作研究提供新的视角。

      ①案例所有资料均来自泛珠三角合作信息网，http://www.pprd.org.cn/。

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