统筹城乡发展 促进二元经济结构转换，本文主要内容关键词为：经济结构论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1002—3291(2005)01-0121-07
一、统筹城乡发展是促进二元经济结构转换的根本途径
二元经济结构是指城市以现代工业为主的非农业部门与农村传统农业部门并存的经济 结构，它既包括产业结构，也包括区域结构。发展中国家工业化阶段的主要任务就是对 这种相对落后的二元经济结构进行改造，使异质的二元经济结构转换为同质的现代化的 一元经济结构。我国作为一个发展中的人口大国，二元经济是国民经济结构的基本特征 。从产业结构的角度分析，国民经济明显的二元结构特征，说明作为国民经济基础的农 业部门仍处于传统的生产方式，第一产业仍存在大着大量的剩余劳动力。从区域结构考 察，二元经济结构表明城乡之间在经济发展水平、居民生活水平上还存在着相当大的差 距。因此，只有推进二元经济结构转换才能从根本上解决长期制约中国社会经济发展的 “三农”问题。从二元经济结构与经济总量增长的关系看，由于国情与体制的特殊性， 在我国经济发展过程中，总量与结构的关系突出地表现为总量增长与二元经济结构转换 滞后的矛盾，只有推进二元经济结构转换才能提高社会资源的配置效率，促进国民经济 持续快速增长。
对于二元经济结构转换问题，发展经济学家分别从不同的角度进行了较为深入的探讨 ，最著名和最具有代表性的理论是刘易斯、费景汉—拉尼斯及托达罗模式。由于费景汉 —拉尼斯模式是刘易斯模式的补充，学术界通常把这二者统称为刘易斯—费—拉尼斯模 式。这一模式主张通过现代工业的扩张带动农业剩余劳动力转移来实现二元结构转换， 客观地反映了发达国家工业化过程中曾经发生过的，发展中国家目前正在进行的劳动力 由传统农业部门向城市现代工业部门转移的过程，抓住了不发达国家经济发展的关键。 但是，这一模式最大的缺陷是对农业发展重视不足。刘易斯只强调现代工业部门的扩张 ，没有考虑到农业部门的发展，费景汉和拉尼斯也只是从保证工业部门扩张的角度阐述 了农业发展的重要性。在这一模式中，农业部门始终处于附属地位，农业只是一个向现 代工业提供资本积累和输送劳动力的被动部门。因此，这一模式在实际应用中容易忽视 农业与农村经济的发展，拉大工农之间、城乡之间的发展差距。这一发展理论在20世纪 50和60年代被许多发展中国家的政策制定者所采纳。这些国家把城市工业扩张等同于经 济发展，把大量的资源投入制造业部门，而对农业部门的投入甚微。结果，工业总产值 以每年10%以上的高速度增长，而农业却长期处于停滞落后状态[1](P239)。城乡收入差 距的不断扩大，使大量的农业人口涌入城市，远远超出了城市非农产业的吸纳能力，导 致城市失业和贫困问题更加突出。与刘易斯—费—拉尼斯模式不同，托达罗模式不是把 农业和农村作为工业化的一个工具，而是把它作为一个发展目标。托达罗认为，实现二 元经济结构转换不是依靠农村人口不断向城市迁移，而是提高农业生产能力，大力发展 农村经济，缩小工农差别、城乡差别。但与此同时，这一模式对现代工业部门增加就业 的结果持消极态度，没有揭示农业剩余劳动力向非农产业转移对于改造传统农业的重要 意义，在实践中也没有成功的先例。
上述两类二元经济结构转换模式虽然政策结论不同，但有一点是共同的，那就是都没 有从工业与农业、城市与农村相互促进、协调发展的角度来探讨二元经济结构转换问题 。脱离农业和农村经济发展，片面城市工业化道路，不仅会造成农业与农村的落后，而 且还会由于城市人口的过度膨胀，引发较为严重的“城市病”；而脱离城市工业的发展 与农业剩余劳动力向城市非农产业转移，不仅会使城市工业缺乏农业的要素贡献与市场 贡献难以顺利发展，而且还会导致大量农村剩余劳动力滞留在农业或农村内部，引发较 为严重的“农村病”，从而违背提高农业生产能力，改善农村生活条件，缩小城乡收入 差距的初衷。
从农业剩余劳动力转移的特点来分析，改革开放以来我国的二元结构转换，实际上是 走了一条非城市化道路。1979年—1997年我国农业剩余劳动力向非农产业转移的累计总 规模达13106万人，其中转移到城市就业的只有2729万人，占农业劳动力转移总数的20.8%，而同期转入农村非农产业就业的达10377万人，占农业剩余劳动力转移总数的79.2% (注：根据张桂文：《中国二元结构转换研究》，吉林人民出版社2001年版，第70页—7 1页数据计算。)。1997年以来，农村工业的主体——乡镇企业增长速度下降，吸收剩余 劳动力的能力有所减弱，但总体上仍维持1亿人以上的规模。
20世纪90年代以来，随着城乡隔离体制的松动，农民外出打工数量逐渐增多，到1998 年外出打工人数已达6500万人。1998年以后，农村劳动力外出打工的数量急剧增加，到 2002年实际外出打工人数已达9430万人，4年间平均每年增加732万人(注：《城乡统筹 ：工业化进程中的阶段性、结构转换与制度创新》第8页，《中国宏观经济信息网》200 3年6月13日。)。以上两种形式共转移了两亿左右的农业剩余劳动力，对我国二元结构 转换做出了历史性贡献。但“离土不离乡，进厂不进城”只有劳动力在产业间的转移， 而没有人口在城市的集中；以“民工潮”形式所进行的劳动力转移，虽然使农民走出了 乡村，但并没有真正成为城市居民。而且这两种形式所转移的农业剩余劳动力，都没有 割断与农业的关系，大多具有兼业性质。
二元经济结构转换的非城市化道路与工业化、城市化和农业现代化相互促进协调发展 的发展道路相比，影响了就业机会的创造，制约了农业剩余劳动力的转移。伴随着我国工业化进程的推进，农业中的非劳动生产要素不断地流入工业部门，但劳动力却没有相应地转移，农村人口更是难以固定地迁移到城市就业和生活，从而使我国的就业结构转换滞后于产值结构转换，城乡人口结构转换又滞后就业结构转换。2002年我国农村人口占总人口的比重为61%，农业就业人员占全部就业人员的比重为50%，农业增加值占国内生产总值的比重为15.4%。农村人口比重高于农业就业比重11个百分点，农业就业比重高于农业产值比重34.6%个百分点(注：根据《2003中国统计年鉴》第97页、56页、124页数据计算。)。城乡间资源配置严重失衡，50%的劳动力只创造15.4%的GDP，供养着61%的人口，是我国“三农”问题的直接原因。同时，农村人口占总人口的大多数，农民收入水平低下，又会导致对工业品的需求不足，从而制约工业化进程。20世纪90年代末期以来我国出现的有效需求不足，其主要原因在于农业剩余劳动力过多所引起的农民收入水平低下。
二元经济结构的转换实际上是通过二元结构的两极——工业与农业、城市与农村的共 同作用来实现的。一方面通过城市工业的扩张来吸收农业剩余劳动力，带动传统农业的 改造与农村经济的发展；另一方面通过农业部门与农村经济的发展为城市工业的扩张提 供要素与市场条件，并在城市工业的带动下完成从传统农业向现代农业的转变，不断繁 荣农村经济。在工农业两大部门与城乡两大区域之间相互联系相互促进的良性循环运动 中，使两极间的差距不断缩小，实现二元经济结构向现代化的一元经济结构转变。不论 是理论分析还是实践考察都说明，统筹城乡经济社会发展，是促进二元经济结构转换的 根本途径。
二、统筹城乡发展促进二元经济结构转换的核心及难点
统筹城乡发展促进二元经济结构转换的核心是统筹城乡劳动就业，加快农业剩余劳动 力的转移。农业剩余劳动力转移，一方面可以增加农业人均资源的拥有量，改善农业要 素配置结构，促进农业的规模化与集约化经营，提高农业劳动生产率；另一方面又可以 通过城市居民数量的增加，扩大对农产品的市场需求。无论是农业劳动生产率的提高， 还是农产品需求的扩大，都有利于农民收入水平的提高，并通过农民收入水平的提高， 促进农业物质资本积累与人力资本开发，从而使农村走出贫穷恶性循环的怪圈，步入农 业现代化进程。同时，农业剩余劳动动力转移还会通过城市居民的增加和农民收入水平 的提高，不断扩大对工业消费品的需求，从而推进工业化进程。但在新的历史条件下， 统筹城乡就业，加快农业剩余劳动力转移面临以下难点问题：
第一，城乡双重就业压力使我国农业剩余劳动力向城市转移面临严重困难。城乡双重 就业压力是发展中国家工业化进程中所面临的一个普遍性难题。但由于我国正处于社会 经济转型的历史时期，结构转换与体制转轨并行，使这一问题在我国表现得更为突出。 20世纪90年代中期以来，受产业结构调整与体制转轨加速的双重影响，加之新增劳动力 高峰期所带来的劳动力供给压力，我国城镇失业人口和失业率达历史最高峰。而且此失 业高峰，具有失业规模迅速扩大，失业时间相对集中，长期失业者比重较高，再就业难 度较大的特点。同时，农业剩余劳动力转移的任务相当繁重，一方面二元经济结构转换 的非城市化道路，不可能完成解决传统体制下长期形成的大量农业剩余劳动力的就业问 题；另一方面由于农村人口的不断增加、农用耕地的不断减少，以及伴随着农业技术的 进步，农业剩余劳动力还在继续增加。从长期来看农业剩余劳动力向城市非农产业转移 ，可以降低城市用工成本，有利于企业扩大再生产，扩大就业需求；由于农民工所从事 的工作通常是城市人所不愿从事的工作，在城市就业压力不大的条件下，即使是短期也 不会构成对城市职工直接的岗位竞争。但在目前我国城市失业问题空前严重的条件下， 城市职工中素质较低的劳动力与农民工必然会在传统上容纳农业剩余劳动力的非正规部 门形成激烈的就业竞争。正是由于这一原因，近年来一些地方政府纷纷制定了一些地方 性政策措施，限制农业剩余劳动力向城市转移，以缓解日益突出的城市就业压力。
根据托达罗的二元经济结构转换模式，农业剩余劳动力向城市转移取决于城乡预期收 入差距。决定城乡预期收入差距的因素有两个，一是城乡实际收入差距，二是城市就业 概率。在城市高失业率的情况下，农业剩余劳动力转移到城市的就业概率较低，取得更 高收入的机会将会减少，而为迁入城市、寻找工作的成本却会增加，这样会减少城乡预 期收入差距，从而减少农业剩余劳动力向城市的转移。近年来，我国一些地区出现的剩 余劳动力由城市重返农村的现象，从实质上来说就是在城市高失业率的情况下，城乡预 期收入差距缩小的结果。
20世纪90年代末期以来，我国农民外出打工，形成了大规模的民工潮，数以亿计农民 工像候鸟一样在城乡间迁徙。其原因除了城乡隔离的二元经济体制尚未完全突破这一制 度性因素之外，更重要的是由于城市失业人口的大量存在，农民在城市难以找到长期稳 定的工作。当农民不可能在城市实现稳定就业时，即使城门完全打开，农民也不会选择 举家迁移在城市定居。
第二，促进产业结构升级与发展劳动密集型产业的两难抉择。从我国二元经济结构转 换所面临的国际环境来看，经济全球化和知识经济的来临，要求我们加快产业结构的优 化与升级，在新的国际经济环境下改善我国在国际分工中的地位，提高国际竞争力。而 产业结构的优化与升级过程，从生产要素使用角度来看，实质上是一个由劳动密集型产 业向资本密集型与知识技术密集型产业的转移过程，在这一过程中不可避免地会出现资 本与技术对劳动的替代。而我国国内环境的一个重要特点是我国正处于工业化中期阶段 ，这一阶段通常是二元经济结构向一元经济结构加速转换的阶段，这一阶段将实现农业 劳动力向城市工业的大规模转移，最终完成工业化的历史任务。但从经济结构角度来考 察，我国在工业化中期还存在着农业劳动力转移和城市化进程严重滞后的特征。这一特 点，加上我国劳动力无限供给与资本相对稀缺的基本国情，使得我国在工业化中期农业 剩余劳动力转移与城市化发展的任务要远远大于其他发展中国家。据估计，目前我国农 业剩余劳动力约1.5亿—2亿，未来20年间农村每年新增劳动年龄人口近1000万人，每年 新增劳动力供给860万人(注：《城乡统筹：工业化进程中的阶段性、结构转换与制度创 新》，第8页，《中国宏观经济信息网》2003年6月13日。)。为了完成工业化发展的历 史任务，在实现城市充分就业的同时，加快农业剩余劳动力转移和城市化进程，要求我 们在经济增长与结构转换过程中大力发展劳动密集型产业，以克服低素质劳动力严重过 剩与资本要素相对不足的矛盾。在我国二元经济结构转换过程中如何处理好促进产业结 构升级与扩大劳动就业、加快农业剩余劳动力转移的关系，是我们必须认真研究和加以 解决的问题。
第三，体制转轨与结构转换过程中城乡利益矛盾日益突出。二元经济结构转换过程实 质上也是城乡利益关系的调整过程，这种利益关系的调整集中地表现在城乡收入差距的 变化上。根据刘易斯二元经济结构模式，在二元经济结构演变过程中，城乡收入差距会 经历一个由小到大，再由大到小的变化过程，这一过程与库兹涅茨的倒U型曲线是一致 的。按这一结论，对于经济发展初期城乡收入分配差距扩大不必过于担心，也不必进行 任何调控，只要经济发展到一定阶段，农业剩余劳动力被现代工业部门全部吸收，资本 与劳动力要素的供求关系发生了有利于工资收入的变化，城乡收入分配以至整个社会的 收入分配差距就会缩小。这一结论不仅在逻辑上是严谨的，而且也被发达国家经济发展 过程所证实。但我国城乡收入差距问题的严重性在于，经济发展过程中日趋扩大的城乡 收入差距长期得不到有效缓解。由于我国在改革开放以前，长期实行重工业优先发展战 略和城乡隔离的计划经济体制，在20多年的体制转轨过程中又采取了通过农村工业和“ 民工潮”的形式转移农业剩余劳动力，导致我国工业化进程与城市化进程严重脱节，造 成我国就业结构严重滞后于产值结构的转换，加之公共资源的分配向城市倾斜，投入农 村的比重过低，导致我国二元经济结构转换过程中，城乡收入差距扩大的情况日益突出 。1978年城乡居民收入水平的绝对差为210元，到2003年扩大到5878元。城乡居民收入 相对差距，1978年到1980年代中期曾一度缩小，城乡居民收入比，由1978年2.75∶1缩 小为1985年的1.86∶1，但此后又趋于扩大，到2003年达3.24∶1，差距比1978年还大( 注：根据《2003年中国统计年鉴年》第344页数据及《陈锡文解读“中央一号文件”增 收难到底在何处》，沈阳市价格信息中心《网络资料》第219期，第7页—8页数据计算 。)。如考虑到城市居民的各种福利性补贴，城乡居民的实际收入差距可能会达到5∶1 ——6∶1[3](P4)。国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料表明，城乡居民收入比 一般为1.5∶1，超过2∶1的国家只有三个，我国为其中之一[4](P14)。
城乡收入差距扩大的矛盾长期不能得到有效缓解，对我国社会经济发展产生了诸多不 利影响，其中最突出的是由于城乡收入差距扩大，农民收入水平低下所造成的需求约束 。根据我国经济发展实际，在经济发展与收入分配的关系上，我们不能采取先发展再分 配的政策主张，听任二元经济结构转换过程中城乡收入分配差距的扩大，而必须在二元 经济结构转换过程中采取相应的政策措施，尽量缩小城乡收入差距，促进城乡经济协调 发展。缩小城乡收入差距不是要压低城市居民的收入，而是要提高农民的收入水平。但 在目前的经济条件下，提高农民收入，缩小城乡收入差距面临着诸多因难：受农产品国 际市场价格及农产品供求格局变化的影响，提高农产品价格已不可能成为增加农民收入 的主要方式；乡镇企业就业及外出打工的难度增加，农民的非农收入增长受限；农业与 农村人口众多，经济发展水平不高，使我们还不可能对农业实行较高程度的保护。
三、统筹城乡发展促进二元经济结构转换的思路与对策
统筹城乡发展促进二元经济结构转换就是要从国民经济的全局出发，以促进农业剩余 劳动力转移为核心，通过工业化、城市化与农业现代化相互促进的良性循环，实现工业 与农业、城市与农村的协调发展。
第一，积极务实地推进城市化进程，促进大中小城市、小城镇协调发展。一是要明确 城市化的指导思想。所谓城市化是指居住在城市地区的人口占总人口比例的增长过程， 更准确地说，是农业人口向非农业人口转化，并在城市集中的过程。因此，城市化的根 本目的是大规模转移农业剩余劳动力，加快二元结构向现代化一元结构转换。其基本原 则应是有利于促进农业剩余劳动力转移，实现工业化、城市化与农业现代化相互促进协 调发展；有利于协调城乡关系，保护农业与农民的根本与长远利益；有利于协调经济增 长与社会发展之间的矛盾，实现社会经济可持续发展。二是要选择符合中国国情的城市 化道路。从我国高达数亿计的农业剩余劳动力、经济发展不平衡、人多地少的资源禀赋 等国情出发，我国应走大中小城市和小城镇协调发展的道路。既要充分利用大中城市的 聚集功能，加强生态环境建设，又要充分利用小城市和小城镇在城乡生产要素流动方面 的桥梁和纽带作用，增强大中城市的辐射和扩散效应，在大中小城市、小城镇协调发展 中促进农业剩余劳动力的转移。三是采用高效率低成本的城市化推进方式。城市化过程 实质是资源在城乡间优化配置的过程，在这一过程中要充分发挥市场在人口迁移、要素 聚集等方面的基础性作用，用市场化的方式来推进城市化进程。政府要转变职能，着重 做好城市规划、基础设施、社会保障等方面工作。要避免通过县改市、乡改镇等行政区 划的变动来提高城市化水平，坚决杜绝以城市化建设为由大搞政绩工程。
第二，突破传统工业化观念，打破双重工业化格局，促进二、三产业与城乡工业协调 发展。长期以来，人们片面地把工业化进程理解为制造业的发展过程，在发展政策上没 有把第三产业的发展放在适当的位置上，导致我国第三产业的发展长期滞后于经济发展 水平。第三产业就业弹性高，吸收就业范围广，若按等量投资计算，第三产业所容纳的 劳动力比第二产业多2倍至3倍[2](P212)，发展第三产业对于解决我国城乡双重就业压 力，推进农业剩余劳动力转移具有重要意义。促进第三产业发展要加快服务业市场化、 产业化步伐，放宽垄断行业市场准入，为各类经济主体创造平等竞争的市场环境；积极 推进机关、企业事业单位后勤服务社会化；深化价格改革，通过市场导向增加对第三产 业的投入，形成第三产业的自我发展机制。
正确处理产业结构升级与发展劳动密集型产业的关系，为农民创造尽可能多的就业机 会，要求我们突破以城乡工业同构化为特点的双重工业化格局，促进城乡工业按照比较 优势形成合理分工，实现城乡工业协调发展。具体说，大中城市要适应城市消费结构升 级和国际竞争形势的需要，加快产业结构升级的步伐，走以资本与技术密集型产业为主 、劳动密集型产业为辅的发展道路；农村工业则在城市工业升级前的产业层面扩张，形 成以劳动密集型产业为主体的产业格局。在双重工业化格局的调整过程中，城市工业的 发展要注意处理好改造传统产业与促进高新技术产业发展的关系，既要采取引进技术与 自主开发相结合的方式，推进我国高新技术产业的发展，更要高度重视用高新技术改造传统产业；农村工业的发展要与小城镇建设相结合，鼓励分散在自然村的乡镇企业向小城镇搬迁，实现乡镇企业布局的相对集中；要把延长农业产业链条，发展农产品加工业作为农村工业发展的主要方向；双重工业化格局的调整要与地区经济协调发展相结合，推动乡镇企业的东西部合作，加快西部农村工业的发展。
第三，调整国民收入分配格局，实现由歧视农业向保护农业的政策转变。国际经验表 明，工业化中期阶段一般都会发生由农业支持工业向工业反哺农业的政策转变。但从我 国目前经济发展实际情况来看，我国农业提供剩余的贡献者的角色并未根本改变。为了 确保工业与农业、城市与农村之间平衡发展，必须调整国民收入分配格局，切实增加对 农业、农村的投入。一是要增加对农村基础设施的投入，重点解决农村水、电、路等公 共设施问题。加强农村基础设施建设，不仅可以改善农业生产和农民生活条件，还可以 为农村地区创造大量的就业机会，直接增加农民收入，同时又能够扩大内需促进经济增 长，具有一举多得的功效。二是加强对农村人力资本的投资力度，增加对农村教育和医 疗事业的投入。中央财政要逐年增加农村义务教育的支出，并动员全社会的力量支持农 村义务教育；国家要建立和完善农村卫生专项转移支付制度，以大病为重点加快建立农 村公共卫生保障体系。三是加快农村金融体制改革，调整农村金融政策，在防范金融风 险的前提下扩大农村金融的服务范围。
第四，推进城乡统筹的制度创新，解除农业劳动力转移的制度性障碍。一是要深化户 籍制度改革。户籍制度改革的核心是消除城乡户籍差别，使户籍不再与劳动就业、居住 权利、子女教育、社会保障等社会福利相联系。从2001年开始，全国小城镇的户籍制度 改革已经开始，一些省会城市和中等城市也相继取消了按农业和非农业划分户口的办法 ，并放宽了农民进城落户的条件。但由于在城镇准入条件上，各类城镇还有许多限制措 施，农民进城落户在住房、教育、就业等方面还有许多障碍，阻碍了农村劳动力的流动 ；农民工的收入水平低、工作稳定程度差、子女入学难、社会保障缺失，使其大部分人 难以实现由农民向市民的转变。因此，户籍制度改革必须与住房、医疗、教育和社会保 障制度的改革配套进行，特别是要根据我国农村经济发展的实际，逐步建立城乡统一的 社会保障体系。二是要进行农村土地制度创新。农业剩余劳动力由农业向城市非农产业 转移的过程，同时也是劳动力脱离土地与工业资本相结合的过程。加快城市化步伐，促 进农业剩余劳动力转移，必须进行农村土地制度的改革。现阶段我国土地制度变革比较可行的办法是，在坚持土地集体所有的前提下，切实保障农民对土地的永久性使用权，并允许土地使用权的有偿转让。进城的农民可以将土地出租，把租金用于社会保障，这既有利于稳定农民的非农转移，又有利于农业规模经营。三是建立健全城乡统一的劳动力市场，提高劳动力资源的配置效率。要积极发展各种中介组织，提供及时有效的信息，引导农村劳动力合理流动；加强劳动力市场的法规建设，整顿和规范劳动力市场秩序，切实保障农民工的合法权益。
就近期来说，统筹城乡发展促进二元经济结构转换，要着重做好以下几方面工作：
第一，切实转变政绩观念，认真做好涉农政策的落实工作。近年来“三农”问题受到 了党和政府的高度重视，出台了不少相关的政策，但在政策落实过程中却常常出现偏差 ，甚至是扭曲。比如在农业结构调整的过程中，一些地方不问市场需求趋势，强行要求 农民大面积种植经济作物；推进农业产业化经营，不少地方引进工商企业进入农业生产 领域，反租倒包，以极低的价格获得了农民承包地的使用权；再如加强对农民工的引导 与管理，竟成了一些地方和部门向农民工征收各种费用的口实。许多本应对农民有利的 经济政策在实践中却严重伤害了农民，其根本原因在于落实政策的各级政府官员的政绩 观没有改变，热衷于经济数据、政绩工程，没有坚持“以人为本”的发展理念，没有把 农民的利益放首位，有的甚至借落实政策之机，谋取个人或小集体的私利。如何把政策 落实好，使农民真正得到实惠，是广大农民最为关心的问题。因此，要尽快建立干部政 绩考核体制，改革政绩评价与考核办法，引导各级干部树立正确政绩观。
第二，大力发展非正规就业，多渠道解决农民就业问题。一是大力发展非正规就业和 弹性就业，提高城市就业容量。在提供更多非正规就业岗位的同时，逐步消除歧视性政 策规定，切实保护农民工的合法权益。二是通过调整农业结构、发展农村非农产业、实 现农业产业化经营、加强农村基础设施建设、治理生态环境及促进劳动力输出等办法多 渠道转移农业剩余劳动力。
第三，改革土地征用制度，切实保护失地农民的经济利益。在现有的征地制度下，城 市建设用地的低价征用，高价出让，已成为当前农民利益流失的主要渠道。这不仅使城 镇房地产价格高居不下，加大了农民进城成本，更为突出的是严重侵占了农民利益，使 越来越多的失地农民陷于种田无地、就业无岗、低保无份的生活无着困境。为了保护失 地农民的经济利益，必须尽快改革土地征用制度，一是对“公共利益的需要”做出明确 的司法解释，坚决杜绝借公共利益为由低价侵占农民耕地；二是对于城市工商企业经营 用地等，要在确保土地资源合理利用的前提下，积极探索通过市场化的方式来解决，而 不应再实行国家先征用后转让的办法，以彻底杜绝土地征用过程中的寻租现象。三是要 充分考虑土地既是农民的生产资料又是农民的基本生活保障的双重功能，大幅度提高国 家征地的补偿费、安置费标准，为失地农民提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用 。
收稿日期：2004-10-08
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