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中图分类号：F830.589文献标识码：A
文章编号： 1001 —4667（2000）05—0091—06
随着全球经济的发展以及知识经济时代的到来，高等教育在整个教育体系中的地位越来越重要，这要求政府在扩大高等教育机会方面起到更大的作用。然而，各国都不同程度地发生了高等教育的财政危机。进入20世纪80年代，各国高等教育的财政投入规模在相对缩小（见表1 ）。如何在不断扩大高等教育机会的同时解决和避免财政危机，是80年代以来各国政府苦苦探索的一个难题。学生贷款就是很多国家为解决这一难题所采取的一项重要举措。近年来，随着高等教育体制的改革，我国也在探索助学贷款的路子。分析和比较各国学生贷款的不同方式和成效，研究学生贷款普遍存在的问题，对于从根本上解决我国高等教育投资体制问题，具有重要的指导意义。
表1 1985年和1995年各国政府用于高等教育的学生人均公共开支
用于每个学生的经常开支(美元)
1985年 1995年
全世界总计 20113370
较发达地区 34985936
其中:北美37615596
亚洲/大洋洲37205488
欧洲
29756585
转型国家666 457
欠发达国家 602 967
其中:撒哈拉以南非洲 15311241
阿拉伯国家 22111588
拉丁美洲/加勒比 548 837
东亚/大洋洲 406 709
南亚3331058
最不发达国家
299 252
占人均国民生产总值的%
1985年1995年
全世界总计 66.1 58.2
较发达地区 30.5 25.5
其中:北美23.0 23.9
亚洲/大洋洲34.4 17.5
欧洲
36.4 32.9
转型国家
26.5 21.7
欠发达国家103.9 78.9
其中:撒哈拉以南非洲 481.5 433.9
阿拉伯国家115.6 73.5
拉丁美洲/加勒比30.4 27.2
东亚/大洋洲93.1 70.3
南亚
77.6 89.1
最不发达国家153.9 125.6
资料来源：教育部教育管理信息中心主办：《教育参考资料》，2000年第1～2期。
一、学生贷款项目分类
目前，全世界大约有50多个国家实行各种形式的学生贷款。根据各国学生贷款的运作情况，可以有以下几种分类方法：
1.根据贷款设立和管理方式分类 这类学生贷款可以分为三种形式：一种形式是由政府公共部门设立和管理的学生贷款，执行机构是政府部门，资金来源是循环周转的公共教育基金。这种贷款的实际运作效果不好，它通常含有很高的补贴，贷款的回收率及运作效率都很低。其好处在于：可以根据国家政策把款贷给特定人群，贷款目的很明确。在拉美、欧洲、埃及、尼日利亚等地区和国家都有很多公共贷款部门，但各部门具体运作情况的差距很大。美国的“帕金斯贷款”计划就是一项以校园为基础的计划，是由学校发放的政府贷款，联邦政府将贷款拨给学校，由学校充当贷款机构。由政府直接运作的学生贷款，一般与学生的家庭经济状况挂钩，申请贷款的必须是在经济上存在困难的学生。
第二种形式是商业银行设立和管理的学生贷款。商业银行可以是国有的，也可以是私人的；银行可以管理贷款的全部过程，也可以只是简单地收款。对政府来说，银行管理学生贷款比公共机构更有效。其原因是：第一，政府没有原始资本支出；第二，私人部门的有效运作可降低贷款成本；第三，政府不必另设耗资巨大的管理机构。商业银行设立的学生贷款，政府通常提供部分或全部的担保和补贴。例如，美国最重要的一项学生贷款计划——“斯塔福德学生贷款”计划就是利用商业银行系统直接贷款给学生，由各州的教育担保机构代表政府作保[1]。 这种形式的学生贷款项目，在贷款资格上通常有很严格的限定，如限定贷款学生的专业，医药、财经、法律等有较高就业率且毕业后工作收入较高的专业易获得贷款。在摩洛哥，私人贷款机构要求将款贷给毕业后就业率高的学生。印度尼西亚有一专项贷款，专门资助未来的商界精英。
第三种形式是用政府现有收入系统收回贷款。加纳、澳大利亚两国均采用这种方式。加纳的借款者通过社会保障系统还款，他们缴纳的社会保险金最初用来偿还助学贷款，待还清贷款后才开始累计退休保险金。澳大利亚借款者毕业后通过缴纳2%～4%的收入税还款。在这种体制下，没有产生新的管理机构，而且回收成本低，管理费用也很低。
2.根据贷款的具体项目分类 这类贷款可以分为学费贷款和生活费贷款。学生生活补贴往往占高等教育预算的很大一部分，所以对生活费的贷款融资可以使政府把原来用于此处的预算转到其他教育投入上；学费贷款对私立的、收费的高等教育机构的发展十分重要。国家助学贷款是针对学费还是生活费，主要依赖于大学教育的特殊政策和结构：公立大学提供的多是生活费贷款，私立大学提供的多是学费贷款。例如，非洲的公立大学是典型的免费教育，对学生的资助多数来源于高等教育公共基金。哥伦比亚和巴西的学费贷款使私立大学发展很快，既降低了政府预算，又促进了高等教育的发展。
3.根据贷款利率和偿还期限分类 无论是由政府运作还是由商业很行提供的学生贷款，都含有政府直接或间接的财政补贴（称为隐含补贴），因此，在贷款利率和偿还期限方面学生贷款都有很大优惠。一般来说，其贷款利率低于市场利率，有些国家甚至提供免息贷款；贷款偿还期限比较长。委内瑞拉的名义贷款利率为4%，偿还期限为20年， 隐含补贴占贷款总额的93%[2]；英国的学生贷款不计实际利息； “帕金斯贷款”计划的贷款利率为5%，偿还期限为10年； “斯塔福德贷款”计划是一种浮动利率贷款，每年6月份确定当年的贷款利率，偿还期限为 10年。
4.根据贷款额度分类 很多国家根据学生的家庭经济状况、学费和生活费高低、学习期限、学生接受的其他资助情况等来确定学生的贷款限额。 在美国的“帕金斯贷款”计划中， 本科生每年贷款金额最高为3000美元，总贷款金额不得超过1.5万美元； 研究生每年贷款金额最高为5000美元，总贷款金额最高为3万美元[1]。英国的学生贷款限额则是根据学生的家庭所在地和政府提供的其他资助情况来确定，目标是保证学生在每一学年都有足够的生活费，不需再向社会福利机构寻求资助[3]。
5.根据贷款偿还方式分类 这类贷款可分为两种：一种是固定偿还抵押贷款（Mortgage Loan），即贷款是有抵押的， 每年的还款额及偿还期限是固定的。随着毕业生收入的增加，每年的还款额在收入中所占比例越来越低，因此，在还款初期，毕业生还款负担比较重。这种方式在许多国家都很盛行，美国的“帕金斯贷款”计划和“斯塔福德贷款”计划都是此种类型的学生贷款。 另外一种方式称为或有收入贷款 （Income Contingent Loan），即毕业生用年收入的一个固定比率来还款，没有固定的偿还期限，贷款还完为止。这种贷款一般还规定当毕业生收入少于某一定值时，可以免除还贷，澳大利亚、加纳、瑞典等国家采用的便是这种贷款方式。或有收入贷款为借款者提供了最小风险的还款方法，使负债者在一定期间内的负担不至于过重。对低收入学生来说，或有收入贷款比抵押贷款有利，由于或有收入贷款还款较慢，低收入者比高收入者从贷款补贴中获益多。
二、学生贷款的回收效率与高等教育投入的回收
学生贷款的目的在于让学生自己以将来的收入承担部分教育费用，为政府分担财政负担。高等教育投入的回收效率问题，是目前各国普遍关注的难题。尽管各国为了保证贷款的安全性，对贷款资格等作了严格的限定，如有的国家限定具体的专业和学校，有的国家限定学生的居住地，有的国家限定学生家庭的经济状况，但是，贷款回收率仍然很低。
学生贷款是高等教育投入的一部分，只是部分地反映高等教育投入的回收率。高等教育投入的回收效率取决于以下几个方面：（1 ）学费占全部高等教育支出的比例；（2 ）学生贷款是否覆盖了全部学费和生活费；（3）学生贷款的隐含补贴规模；（4）学生贷款的回收问题。前两项反映整个高等教育投入的回收效率，后两项反映学生贷款项目的回收效率。
在此，我们首先考察学生贷款项目本身的回收效率，然后考察整个教育投入的回收问题。
（一）学生贷款的回收效率
学生贷款的成本回收效率依赖于三点：（1 ）贷款的隐含利息补贴；（2）因拖欠产生的损失；（3）管理成本。一般学生贷款都存在政府补贴。世界银行的Douglas Albrecht 和Adrian Ziderman计算了20个国家23项贷款的隐含补贴额，在他们的计算中，假设贷款偿还符合贷款协议中规定的条款，还款期的长短与实际利率影响隐含补贴的大小。下面表2 列出了23个样本国家的名义利率、实际利率（排除通货膨胀因素）和还款期，借款期一般为四年，或有收入贷款的还款期是根据贷款者毕业后的平均收入大概估算的，隐含补贴损失、补贴与拖欠损失及管理成本损失都是用原贷款额的百分比来表示的。
表2中所有国家的学生贷款都有隐含补贴，范围从巴巴多斯的13 %到委内瑞拉的93%不等，半数以上的隐含补贴超过50%，这意味着即使所有学生履约还款，学生贷款也只能收回不到50%的成本。就是贷款的实际利率为正数，如巴巴多斯和调整后的瑞典，此项贷款也明显含有补贴，因为其利率低于市场利率水平。
拖欠损失是贷款回收中的第二个问题。拖欠和逃税明显增加了隐含补贴，即使规定了严格的还款条件，贷款的回收率也很低。如果把坏帐可能性计入贷款成本中，那么贷款损失会更增加。在发达国家，特别是在一些小国，跟踪借款者的计划比较容易实行，呆帐率较低，如挪威和香港就没有严重的拖欠问题。此问题在发展中国家比较严重，肯尼亚学生贷款的呆帐率高达81%。如表2所示，考虑到拖欠损失， 政府的损失增加额分别是：牙买加（调整前）10%，智利21%，肯尼亚24%。
管理成本是贷款回收效率的第三个问题。它包括贷款初期的计划成本、中期的管理成本、后期的回收成本。发展中国家追踪学生的困难极大地增加了管理成本。贷款的规模小，也使平均的计划和管理成本加大。贷款的管理成本一般用未清偿债务的百分比来表示。瑞典、香港、魁北克这些学生贷款项目运行最好的国家和地区的管理成本为每年未清偿债务的0.5%～1%，在拉美，管理成本为贷款现值的12%～23%，洪都拉斯高达30%。世界银行关于委内瑞拉的资料表明，大宗贷款的管理费用为贷款额的13%～16%。公共贷款机构的回收管理成本最高，通过商业银行收款的管理费用较低。世界银行资料显示，巴西商业银行的运行成本为贷款总额的10%[4]。当贷款规模较大时， 通过税收系统收款的成本会降低。
从表2中可以看出，瑞典和巴巴多斯贷款回收率最高，为67%， 委内瑞拉和肯尼亚贷款的实际成本比对学生的贷款额还高。考虑到还贷的拖欠、管理成本，全部贷款可收回比例为：巴西29%，智利18%，哥伦比亚53%，洪都拉斯28%，牙买加30%。
表2 学生贷款项目的政府损失 单位：%
贷款国家名 义实 际还款期隐含补
种类利 率利 率 (年) 贴损失
巴巴多斯 8.0 4.11213
巴西
(调整前) 15.0 -35.05
91
(调整后)318.0 -14.98
62
智利 1.0
10
48
哥伦比亚
(调整前) 11.0
10.68
73
(调整后) 24.03.05
29
丹麦 8.01.6
10
52
芬兰 6.5
-0.6
10
45
洪都拉斯 12.03.08
51
抵香港-6.35
43
押印尼 6.0
-2.3
10
57
贷牙 买 加
款(调整前) 6.0 -10.79
74
(调整后) 12.0
-5.69
56
日本-1.4
20
50
肯 尼 亚 2.0
-6.9
10
70
挪威 11.55.6
20
33
魁 北 克 10.05.2
10
31
瑞典
(调整前) 4.3-3.0 20
61
英国 6.0
7
26
美国 8.0 3.8 10
29
委内瑞拉 4.0
-23.0 20
93
或有收澳大利亚
17
48
入贷款瑞典
(调整后) 1.0 10
28
贷款国家补贴与施 补贴、拖欠损失 资 料
种类欠 损 失与管理成本年 份
巴巴多斯 1833 1988
巴西
(调整前) 9498 1983
(调整后) 6571 1989
智利 6982 1989
哥伦比亚
(调整前) 7687 1978
(调整后) 3847 1985
丹麦 5662 1986
芬兰 4652 1986
洪都拉斯 5373 1991
抵香港 4347 1985
押印尼 6171 1985
贷牙 买 加
款(调整前) 8492 1987
(调整后) 6270 1988
日本 5160 1987
肯 尼 亚 94
103 1989
挪威 3348 1986
魁 北 克 3137 1989
瑞典
(调整前) 6270
1988
英国 3041
1989
美国 4153
1986
委内瑞拉 98
108
1991
或有收澳大利亚 5257
1990
入贷款瑞典
(调整后) 30331990
注：有四个国家（巴西、哥伦比亚、牙买加和瑞典）的贷款项目有过重大调整，调整前和调整后的资料都已给出。
资料来源：Douglas Albrecht and Adrian Ziderman," StudentLoan:An Effective Instrument for Cost Recovery in HigherEducation?",The world bank research observer,vol.8, no. 1,1993.
（二）教育投入总成本的回收
学生贷款项目最根本的目的是为了扩大高等教育资金来源。为了持续地、高质量地发展教育，同时尽量减轻财政负担，就必须研究高等教育投入的成本回收问题。学生贷款只解决了高等教育的一部分投入。这是因为：第一，在很多国家，学生贷款只是针对生活费的贷款，学费或部分学费仍然由国家承担；第二，在很多国家，学费只体现部分高等教育的投入，而不体现其全部。根据 Douglas
Albrecht 和 AdrianZiderman的估算，学费体现高等教育支出的比例，样本国家中最高的是智利，为60%，印尼为25%，美国为23%，魁北克为21%，澳大利亚为19%，日本为9%，哥伦比亚为4%[4]，也就是说， 即使通过学生贷款收回了全部学费，也只是弥补了高等教育的一部分成本；何况，学生贷款的成本回收率极低，（不考虑管理成本）魁北克为70%，澳大利亚为55%，美国为50%，印尼为33%，智利为16%，哥伦比亚为50%，日本为50%。不考虑贷款的管理成本，通过学生贷款来弥补高等教育的投入成本，只能回收2%～14%。智利的问题最严重， 那里的学费占总成本的60%以上，因为拖欠，贷款损失很大，净回收率只有11%，这样，政府为扩大高等教育资金来源的努力就会失去其效果。澳大利亚的学生通过或有收入贷款系统还款，效果要好一些，政府可回收43%的成本。
以上分析清楚地表明，通过学生贷款扩展高等教育投资的源泉是一条艰难的、低效的、不成功的道路，对于接受高等教育的学生来说，仍然在享受高等教育的“免费午餐”。学生贷款要真正达到回收高等教育投入的目的，就要进行根本的改革：制订高贷款利率、严格贷款回收程序、提高学费、加强贷款管理。问题是，学生贷款的最终目的应该是扩大高等教育规模，提高高等教育质量，上述改革无疑会阻碍这一根本目标的实现，所以必须要寻找其他出路。
三、向毕业生收税：一种较好的教育投资回收方式
学生贷款不是解决高等教育资金的唯一选择，向毕业生收税是回收教育成本的一个重要途径。由于政府对高等教育进行了补贴，即对人力资源进行了投资，创造了未来的利润流——以学生毕业后的高收入表现出来，所以政府拥有了毕业生未来收入创造的股权，具有获得股息的权利。向毕业生征税是获得这种股息的一种方法。毕业税可随收入水平变动，低收入者可免税，政府承担了人力资源投资中的一些风险，并把它分散到整个学生群体中。很显然，高收入的学生越多，越能增加政府毕业税的收入。
毕业税与或有收入贷款有一定的相似之处，都是在毕业生未来收入中抽取一定的比例，但两者也有很大的差别：首先，或有收入贷款一般通过政府机构回收，而毕业税必须通过政府的税收体系。其次，在或有收入贷款项目中，政府和毕业生之间是一种借贷关系，这种关系直到贷款还清为止；而在毕业税项目中，政府拥有毕业生创造收入的股权，政府是股东，这种关系要一直维持到毕业生退休为止。
毕业税在提高高等教育成本回收率中的作用如何？我们可以用澳大利亚的一个贷款案例说明这一问题。将一项年税率为2 %的毕业税与传统抵押贷款和或有收入贷款相比（这一比较只包括还款额，不包括呆帐和管理费），假定毕业税征收30年，或有收入贷款还款期17年，每年还款额为收入的20%，抵押贷款还款期15年，折现率5%，贷款期为3年，贷款结束2年后开始还款。3年贷款额总共2500澳大利亚元，利率等于通货膨胀率。 不考虑学生贷款的管理成本和拖欠成本，
根据DouglasAlbrecht和Adrian Ziderman的计算，抵押贷款还款现值为4270 澳大利亚元，或有收入贷款为3696澳大利亚元，毕业税现值为5138澳大利亚元[5]。前二者的差距主要是由于抵押贷款还款期短， 初始还款额高，实际上，或有收入贷款的低现值可由低呆帐率弥补；而毕业税现值比其他两种高得多。或有收入贷款只能回收9%的教育成本， 毕业税几乎能回收全部贷款，即回收全部教育投入的20%。
毕业税在吸收了或有收入贷款的优点后，又通过延长收税期限，提高了教育投资的回收效率，是高等教育投资回收管理的一种较好方式。
四、启示与政策选择
我国利用贷款形式解决高等教育资金问题以及高等教育投入体制改革都处于起步阶段，减轻政府对于高等教育投入的财政负担，同时满足日益增长的对高等教育的需求，扩大高等教育机会，是我国高等教育目前面临的最大问题。我们必须在借鉴其他国家经验的基础上，探索适合中国国情的高等教育投资体制。
我国开展助学贷款始于1997年，当时浦东发展银行开办了助学贷款业务。1999年3月， 中国人民银行发布了《关于开展个人消费信贷的指导意见》，允许银行开展助学贷款业务。贷款的目的是帮助高等学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费。1999年新学期开始时，在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安和南京八个试点城市的中央部委所属高校中启动了助学贷款。开办助学贷款的商业银行有中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行以及其他一些金融机构。助学贷款的种类有三种：国家助学贷款、银行助学贷款和教育储蓄存款。虽然都处于起步阶段，但贷款回收问题已经成为商业银行头疼的问题[6]，正因为如此， 我国开办的助学贷款在贷款对象、资格审查、贷款额度、贷款利率和偿还期限方面都有严格的规定，这大大限制了助学贷款的范围[7]。
通过对世界各国高等教育投资回收效率的比较分析，结合我国国情，我国高等教育财政投资体制改革可分阶段进行。
第一阶段：学生贷款实施的初级阶段 在这一阶段，政府在高等教育投资中仍将发挥着重要的作用，相当一部分学生贷款也直接由政府来运作，主要解决高等教育中贫困的优秀生接受教育的问题。学生贷款在整个高等教育投资体制中还只是一小部分，局限在一定的范围内。这是因为，高等教育投资体制还没有进行彻底的改革，高等教育费用基本还是由政府来负担；商业银行尤其是国有商业银行还处于商业化的进程中，解决历史上遗留的政策性不良贷款还是一个主要矛盾。在助学贷款偿还风险很大的情况下，由商业银行来运作无疑会形成商业银行新的政策性不良贷款。
第二阶段：学生贷款的普及阶段 在这一阶段，高等教育投资体制改革取得了相当大的进展，政府在高等教育投入中的统治地位开始发生变化，政府财政投入大幅度缩减，各种渠道的投资开始发挥作用。私立高校迅速发展。学生在高等教育投入中负担的比例越来越大，对于很多学生来说，支付高等教育费用成为一个问题，从而形成了对学生贷款的巨大需求。同时，商业银行的商业化进程已经基本完成，银行真正将学生贷款作为拓展业务渠道、提高经营效益的途径之一，开始提供多种多样的学生贷款计划，贷款条件比较宽松了，银行控制贷款风险的能力也有了大大提高。此时，采取或有收入贷款方式成为银行的主要选择。
第三阶段：向毕业生征税 作为我国高等教育投资体制改革的最终出路——向毕业生征税，在实施时必须具有许多前提条件：首先是完备的税收体系，其次是健全的财政体系，最后是高效的银行体系。满足这些条件，还需一个相当长的时间，但是，必须明确，学生贷款只是解决高等教育投资问题的过渡时期的选择，向毕业生征税，由税收体系解决这一问题才是根本选择。