湖北公路建养项目预算绩效管理探析①
吴素萍
（湖北省交通运输厅公路管理局，湖北 武汉 430030）
[摘 要] 在当前财政体制改革的背景下，全面实施公路建养项目预算绩效管理，将是下一步公路行业提升公路项目管理的方向和重点。本文从湖北公路现状分析问题，针对性地提出解决对策，同时对公路绩效指标管理构建展开了思考探索，具有十分重要的实践指导意义。
[关键词] 公路建养项目 预算绩效管理 对策建议
引言
党的十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，体现了国家层面高度重视绩效管理工作。为深入贯彻落实《预算法》和党的十九大精神，2017年底湖北省出台了《湖北省人民代表大会常务委员会关于进一步推进预算绩效管理的决定》，从法律层面确立了预算部门实施预算绩效管理的责任主体地位，对预算绩效管理与监督工作提出了更新、更高的要求。公路部门建养项目多，资金量大，在现行的财政管理体制下，全面实施项目绩效管理，提高专项资金使用效益，推进项目管理水平将是下一步的工作方向和重点。
一、湖北省公路建养项目预算绩效管理现状
近几年，湖北省不断探索实践，积极推进公路建养项目预算绩效管理工作，初步实现了预算编制、执行、监控、绩效评价的有机结合，基本改变了长期以来公路建养项目财政资金管理使用中存在的“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”问题。
2018年，全面落实建养项目绩效目标申报，申报范围达到100%，同时不断丰富评价方式，扩大评价范围，实现自评全覆盖。建养项目评价覆盖全省17个市州，涉及项目有农村公路建设、干线公路小修保养、公路养护管理、农村公路养护、普通公路建设、应急及安全保障等，涉及中央和省级资金达158亿元。在全面评价的同时，抽取部分公路改建、危桥加固、灾毁重建项目开展重点评价，重点指导项目工作。同时配合省财政厅，对全省公路安全生命防护工程项目开展专项资金政策绩效评价，涉及资金12亿元。
二、公路建养项目预算绩效管理存在的问题
（一）绩效管理理念有待强化。 部分业务处室、项目实施单位对公路项目绩效管理工作认识不够，内部各部门间沟通不畅，仅仅停留在是否按计划完成任务的层面上，没有充分认识到作为资金使用部门，应当对资金的使用绩效负责；认为绩效工作是财务部门的工作，将绩效评价等同于审计检查；对于项目绩效评价，更多关注评价结果、打分排名情况，缺乏对提高资金效益、加强项目管理的综合思考，没有真正将绩效管理融入项目管理的各个方面。
（二）绩效指标管理有待完善。 仍存在绩效目标不明确、不具体的情况，由此导致绩效评价失去目标导向。同时公路建养项目绩效指标体系仍不够完善，定性、定量评价指标的科学性、合理性都有待加强。目前公路建养项目指标具有一定的局限性，项目针对性不够强，指标之间的关联度不高，难以反映项目绩效管理活动全貌。
绩效管理工作要从财务部门单一管理向财务部门与相关业务部门共同管理转变。财务部门与业务部门深度协调配合，有利于从业务、财务方面综合发现问题，更好地推动绩效管理工作，提升项目管理水平。日常工作中，要结合行业实际，通过政策讲解、理论学习、案例分析等方式加强项目财务、业务管理人员培训，提高行业整体水平。
[3] 吴拥政,何 杰,司林坡,等.义马矿区深部矿井地应力分布规律研究[J].煤炭科学技术,2018,46(10):16-21.
（三）绩效跟踪管理有待加强。 因公路建养项目较多，周期较长，省级主管部门只能抽取项目开展绩效运行监控，手段也较为单一，一般通过预算执行进度分析进行辅助监控。而项目实施部门对项目实施缺乏绩效跟踪管理，对执行中期绩效信息的收集和分析不够，未全面发挥事中评价作用，更多地为了应付绩效评价工作。
在指标选择方面把握三个原则：一是把握重要性原则，合并同类型指标。设置绩效评价指标体系时，优先使用最具项目特点、最能反映项目特性和评价要求的核心指标，评价指标重质不求量，适当合并同类指标。比如公路应急与安全保障项目，可结合项目特点选择安全应急时效、水毁路段修复质量合格率等个性指标。二是把握相关性原则，摒弃无代表性指标。对不相关或不具代表性的指标，予以剔除并补充相关性更强的指标，确保指标与项目绩效目标直接相关。比如公路新改建项目可考虑项目四制执行情况、质量控制等建设业务管理指标，剔除日常养护类指标。三是把握实用性原则，调整绩效指标目标值。根据数据可完成性的现实条件和可操作程度，对目标值过高或过低的情况进行调整。比如设置国省干线总体路面使用性能指数、路面使用性能指数PQI大于80路段的比重等指标，数据来源于路况检测报告，更具有科学性和可信度。
（五）绩效结果应用有待深化。 目前绩效评价结果主要用于反映情况、发现问题，与预算安排结合不够紧密。评价结果缺乏硬性约束，与本年度预算调整、下年度预算安排未形成挂钩机制，难以对项目实施单位形成触动，难以从项目管理层面提高财政资金使用效益。
三、加强公路建养项目预算绩效管理的对策建议
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（二）坚持目标导向，优化绩效指标管理。
（一）坚持宣传培训，深入推进绩效理念。
（三）坚持综合联动，加强绩效运行监控。
指标体系应全覆盖且层次清晰，绩效目标体现弹性、可行性、关联性和可控性，共性与个性指标相结合并能突出重点，绩效标准的来源和口径相对科学、合理，整个绩效指标体系量化、直观、便于考核。
项目长期目标与年度目标保持紧密关联，一般来说建养项目长期目标应与五年规划关联，年度目标应与年度工作计划关联。
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（四）绩效评价质量有待提高。 目前建养项目绩效评价工作大多引进第三方中介机构开展，中介需要加强行业业务熟悉度，又因涉及项目面广、评价任务重、时间紧，部分指标资料收集困难等原因，导致部分评价流于形式，甚至有的评价结果与实际情况有偏差，绩效评价工作的质量与效率都有待进一步加强。
绩效指标的设置是绩效管理工作最基础、最重要的一环。一方面要充分研究、加强评审论证，做好绩效目标、指标的申报、审核工作，充分发挥绩效目标管理引领和导向作用；另一方面要不断总结经验，根据项目特点完善绩效指标体系，进一步增强绩效目标、评价指标同工作职能的相关性。
建养项目建设周期较长，尤其需要加强绩效过程管理。项目实施单位开展运行监控，实时发现问题，及时自我纠偏。省、市两级公路主管部门抽取重点项目，全程跟踪，动态掌握项目支出进度、项目实施和绩效目标完成程度，及时分析项目实施过程中存在的问题。各级部门综合联动，加强运行过程中沟通协调，针对性发现问题、解决问题，进一步强化各级责任意识。
工作重塑理论从2001年创建后，虽一直稳步发展，但并未成为学界热点。2008年前后，世界金融危机再次爆发，大批原本依赖组织安排的劳动者不得不主动寻找更加机动的工作。与此同时，人们也在商业和物质文明的发展过程中不断追问和反思工作的终极目标和意义，与高强度、高效率工作有关的负面情绪(如压力、倦怠、对工作缺乏幸福感)受到越来越多的关注。在此背景下，Berg和两位理论创始人通过对工作重塑的再次阐述，激发了研究者和管理者的广泛关注。2008年和2013年，三人对定义进行了两次修改，重申了工作重塑对个体获得工作意义感的重要性。
（四）坚持多管齐下，提高绩效评价质量。
采取多种手段，增强绩效报告论证的科学、严谨、合理性。一是落实人员保障。建立公路建养项目绩效管理专家库，培养一批既懂业务又懂财务的绩效管理人才，为绩效管理工作全面开展提供人员保障。二是加强中介机构考核。通过发放调查表格、组织座谈、验收小组考核等形式对参与中介机构的服务意识、工作方法、业务水平等情况进行打分评价，确保中介机构服务质量。三是加强评价过程控制。定期组织业务部门、项目实施单位、中介机构会商，加强沟通协调，针对项目特点制定具体的工作方案，组织评价前培训、评价中期论证、绩效报告考核验收等，加强过程质量控制。
（五）坚持刚性约束，强化评价结果运用。
绩效评价结果应用是预算绩效管理的核心和归宿。一是推进结果公开。按照政府信息公开的有关要求，在门户网站公开绩效报告，加强社会公众对财政资金使用效益的监督。二是完善反馈整改机制。将评价结果及时反馈实施单位及主管处室，落实整改跟踪，推进绩效问责。三是完善预算资金分配挂钩机制。适用因素法分配的日常养护类项目，可将绩效评价结果作为下年度预算分配的重要因素之一；适用项目法分配的建设类项目，可根据绩效评价结果调整预算资金安排，对于绩效评价差的项目及时收回或扣减项目资金。增强评价结果的刚性约束力，保障结果运用，从而有效提高财政资金的使用效益，推进项目综合管理。
基于以上的智慧水务顶层设计，需要一整套智慧水务建设的理念、策略及建设步骤来将智慧水务顶层设计进行落地。如（见图3）智慧水务建设理念、策略、步骤符合绝大部分水务公司的需要。
结语
预算绩效管理在公路建养项目中推广应用，对于现阶段公路事业发展有着十分深远的影响。笔者从湖北公路实际情况出发，围绕实践中产生的问题，探索解决对策，并对指标管理展开了思考，为公路行业更好加强项目绩效管理工作提供了实践借鉴。
参考文献
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[4]曾召兵.财政资金绩效评价工作的问题和对策[J].中外企业家，2017(15).
[中图分类号] F235.1
[文献标识码] C
[文章编号] 1005-9016（2019）07-13-03
[作者简介] 吴素萍，高级会计师，现任湖北省交通运输厅公路管理局副处长，主要从事预算、绩效管理工作。
①本文荣获“交通运输业财会改革·发展·实践”主题征文三等奖。
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