国企转型中应实现效率和公正的协调发展——拉美国家国企改革的启示，本文主要内容关键词为：国企改革论文,拉美论文,国企论文,协调发展论文,中应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上个世纪80年代，拉美国家开始进行大规模的经济改革，其中国有企业转制成为这一改革的重要组成部分。由于拉美国家的国有企业所有制改革主要面向私人资本，因此人们习惯将这一改革称之为国有企业私有化，尽管改革后的所有制形式包含了多种资本形式的结合。
过去，拉美国家在进行以工业化为导向的现代化建设过程中，曾经历了的大规模的国有化运动，并对其经济、政治和社会产生了巨大影响，20世纪末期以市场为导向的、面向私人资本的大规模的国有企业所有制转型，同样也给拉美经济、政治和社会带来了剧烈的冲击。在经历了经济改革所产生的巨变，尤其是在21世纪初期拉美不少国家都遭遇到了这一巨变所产生的冲击之后，人们现在更多地思考拉美国家在国有企业所有制转型和国有资本转移的过程中，是否实现了经济效率和社会公正的协调发展。
一、拉美国家国企改革的过程
尽管拉美各国的具体情况有所不同，经济改革整体推进速度也有明显的差异，但是他们在国有企业转制的过程中，在目标选择和私有化重点上大致经历了两个不同的阶段。
第一阶段是在债务危机爆发之后至80年代后期，其主要目的是为了缓解债务危机的压力，通过出售部分亏损企业的国有资产，减轻政府财政的负担。因此，拉美国家普遍选择了从易到难的做法，在初始阶段以出售小型国有企业为主，这些企业主要集中在对国民经济影响相对较小的部门。
第二阶段主要是在90年代。为了适应拉美国家由经济调整向结构性改革转变，国有企业转制不再被拉美国家看作是稳定经济的权宜之计，而是作为经济结构性改革的重要组成部分。于是，拉美国家在更大的范围内、将更多的国有企业推向所有制改革的进程中，国有企业转制进入了一个新的阶段。这一阶段所涉及的企业主要集中在经济基础和战略部门，而且大多是大、中型或特大型企业。同时参与国有企业改革的主体发生了变化，拉美国内和国外金融界巨头和欧洲大型国有企业、跨国公司成为被出售的拉美大型国有企业的主要购买者。
二、拉美国家国企转型的方式
拉美国家国有企业转制通常都是通过出售企业资产或股份的方式，且主要面向私人资本，因此人们又都习惯性地将拉美国有企业转制过程称作私有化运动。实际上，如果我们对拉美国有企业转制作进一步深入分析的话，可以发现事实上拉美国家国有企业的转制是通过多种股份制的形式来实现的，绝非是将国有企业简单地一卖了之。在一定程度上可以说，拉美国家是在私人资本的主导下，通过多种形式实现国有企业的转制，其具体做法主要有：
一是对国民经济重要部门中的骨干企业进行出售时，一般都先对企业进行分拆，然后分别、分阶段、分比重出售企业的股份。1990年，阿政府在对国有电话公司进行转制之前，先在公司内部进行重组，将全国电话公司分成南北两家区域公司，然后再将各自60％的普通股向战略投资者出售，另外10％的普通股则向内部职工出售，其余30％则通过股票市场公开出售。最后共有7家机构分别购买了两家公司60％的普通股，总计支付了3.8亿美元的资金和50亿美元的债券。1992年在对电力部门进行私有化，阿政府也是先将原来的布宜诺斯艾利斯电力公司一分为三，然后分别将三家公司51％的股份拿出来进行拍卖。在对阿石油公司进行私有化之前，则按照议会通过的相关法律，先将公司股份分成3部分，联邦政府、省政府和企业职工各占其中的51％，39％和10％，然后联邦政府在保持20％的股份后将其持有的其余股份出售。
二是将需要转制的国有企业资产进行公开竞拍，尽可能避免国有资产的损失。墨西哥政府在对国有企业进行公开拍卖之前，先由政府任命一家金融机构作为政府的销售代理，然后由其同财政部共同确定具体的出售计划，提出招标、销售底价、竟拍时间等方案，最后由代理银行在报刊上公开招标，并从金融层面上对拍卖企业的最低保留价进行技术分析，最终由代理银行接收并确认报价，同时向财政部上报中标者。政府在经过审核并批准企业出售之后，再由代理银行负责与购买者签订出售合同，并在90—120日之内对销售合同进行审计。为了确保竟拍的公正，墨西哥政府规定在对出售企业进行招标时，至少要有两个投标者才能开标。如果投标价格低于底价，或者只有一个投标者，则应当重新进行招标。
三是以租让的形式将重要部门的国有企业的经营权进行拍卖，企业的所有权仍属国家，实际上是由私人资本或公司对国有公司经营进行承包。这类国有企业一般主要集中在电讯、交通运输、矿业、石油化工、航空等重要领域，但依据各国的不同情况而有所则重。通常情况下，政府都是将承租权公开进行拍卖，最终由出价最高的公司竟得承租权。与此同时，政府对承租公司在承租期内的技术和资金的投入、雇工人数、利润分成等方面都有具体的规定。以阿根廷为例，在1992—1994年国有企业转制的高潮时期，共有29家国有企业是以租让的形式进行的，涉及到石油化工、农工企业、交通、矿业、旅游休闲等领域，其中无限期租让的企业有9家，租让期为30年的企业7家，余下的企业的租让期分别为10—22年。1998年阿根廷政府以51.3亿美元的价格将首都布宜诺斯艾利斯的国有机场无限期租让出去。
四是在国内外股票市场上公开挂牌出售国有企业的股票。1990年，墨政府将墨电话公司中20.4％的AA股股票出售之后，次年6月政府又将电话公司L股（全部L股为22.7亿美元，占公司总资本的16.5％）中17.45亿美元的股票在海外股票市场上向全球公开出售。这样，墨政府最终出售了其所拥有的占电话公司总资本60％左右的AA、A、L股股票，同时政府仍持有占公司资本9.5％的L股。但从总体上看，在国有企业转制过程中，拉美国家之间在股票市场上公开出售企业股票的比重存在着很大的差异。
五是在购买国有企业的支付方式上，拉美国家政府一般都允许采取现金、购买所购企业的债券、申请贷款等多种形式进行，并对此规定了相应的比重。1993年转制的阿根廷国有企业中，有将近2/3是以购买国内和国外债券的形式支付的。对购买这些企业的投资者来讲，由于同时期阿根廷外债在国际二级市场上的折价高达80％，采用这种支付方式实际上减轻了投资者的支出成本；而对阿政府而言，则减轻了政府的债务压力。因此，阿根廷的许多大型国有企业，如电话公司、航空公司、电力公司的出售都是以这样的方式进行的。
六是为了确保被转制的原国有企业职工的利益，拉美国家在出售企业时大都硬性规定了向企业职工出售股份的比重，通常为5％—10％不等。但是，也有个别小型运输类企业完全向原企业职工出售。智利政府按照不同的企业转制采取了三种不同的做法：大众持股、职工持股以及大众间接持股。
三、对拉美国家国企转型的评价
在经历了90年代国有企业改革的高潮之后，拉美国有企业体制的大规模改造基本结束。从以缓解债务危机、减轻政府财政压力为目标的国有企业的小规模调整，到以建立大市场、小政府为目标的国有企业所有制改造，对拉美经济、政治和社会都产生了巨大的影响。这一影响对不同社会阶层的冲击是有很大差异的，因此拉美社会对国有企业私有化的态度也随各自切身利益的变化而变化。从联合国拉美经委会进行的一项关于人们对私有化态度的调查来看，在被调查的年份中人们对私有化表示满意的比重大幅度下降。1998—2002年，阿根廷对私有化表示满意的比重从占调查者的50％下降到10％，同期内巴西的这项指标由55％下降到35％，墨西哥从60％下降到25％，智利和玻利维亚从60％下降到40％。在短短的4年中，人们对国企改革的态度发生如此大的变化，这不能不引起人们的深思。
如果单纯从经济层面看，不能否认拉美国有企业的改革对原有企业的资本投入、技术改造、提高竞争力、增加利润等是有益的。国有企业亏损减少、利润增加，以及政府私有化收入的大量流入，明显地改善了拉美国家政府的财政状况，在短期内对拉美国家宏观经济的改善也产生了积极意义。
但是不能否认，拉美国家国有企业的转制在社会公正方面所产生的某些消极影响也是显而易见的。尤其是随着私有化进程的深入，以及私有化企业强调市场化管理、注重经济效益，从而忽视了企业应承担的社会责任，因而在某些领域、某些方面对社会公正产生负面效应。尽管拉美国家在国有企业转制过程中出台了一些政策，在一定程度上注意了国企改革对社会公正可能会产生的负面影响，但是在被出售的国企完全按照市场需要进行运作之后，原有的政策强调社会公正的内容被弱化或忽视。
拉美国有企业私有化的负面影响首先表现在对就业和收入的影响。在国有企业占主导地位时，拉美国家的政府主要从社会稳定出发制定其就业政策，从而使得国有企业成为提供就业的主要来源。即便在经济发生严重危机的时期，拉美国家依靠庞大的政府部门和国有企业使失业率保持在一个相对较低的水平。但是，在国有企业私有化之后，企业完全按照其市场竞争的需要决定其对劳动力的需求，结果新的企业主不仅减少了原有的雇工数量，而且削减了对新增就业的需求，结果在一定程度上造成拉美失业率的增加，从而给社会稳定带来一定的压力。在拉美国有企业私有化高潮的90年代中，整个拉美地区的失业率从7.7％增加到了10.7％。
拉美国有企业私有化在一定程度上还造成职工收入水平的下降，从而使得拉美收入分配状况在原来的基础上进一步恶化。自90年代中期以来，阿根廷、巴西、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉等国职工平均实际收入都出现了较大幅度的下降。在失业增加和实际收入水平下降的情况下，这些国家的职工收入分配状况出现了恶化的趋势，地区之间、企业之间、不同行业之间的收入差距都有所拉大。与上述国家的情况略有不同的是，同期内拉美其他一些国家的职工实际平均收入有所增加，但由于这些国家是以牺牲就业为代价来提高收入水平，因此失业者和就业者之间的收入差距也有所扩大，从整体上看这些国家的收入分配状况实际上也呈现出恶化的趋势。
拉美国家公共服务业的私有化使政府的社会政策变得更加软弱。过去，拉美国家依靠政府所控制的公共服务业，提供相对廉价的水、电、煤气等基础产品，从而使一部分低收入阶层的基本生活得到保障。但是，随着拉美多数国家将公共服务业推入私有化的进程之中，这些基础产品的价格也随行就市，完全按照市场的变化来确定其产品的价格，结果使得政府难以运用基础服务业的价格对经济进行宏观调控，基础产品价格的上涨加重了低收入阶层的生活负担，带来了新的社会问题。以阿根廷水、电、煤气等部门为例，这些部门私有化之后，使得政府在2001年面对经济危机时难以运用价格杠杆抑制通货膨胀。反过来，这些行业中的私人企业又给政府施加了巨大的涨价压力，使得政府在这一压力和低收入阶层的实际承受能力之间处于两难选择的尴尬境地。结果在2001年的阿政治、经济和社会危机中，政府显得束手无策。
拉美的国有企业私有化还加大了私人资本（特别是外国资本）在某些领域，尤其是在高新技术领域和战略资源领域中的垄断。以阿根廷为例，1995年该国最大的10家集团公司占阿最大的200家公司总收入的56％。智利政府为了避免在私有化过程中一家企业控制被出售的公司，禁止一家企业控制任何一家银行的5％以上的资产，禁止将私有化的企业单独卖给一家企业。但是，智利的投资公司通过联合若干大型企业组成集团（grupos）联手购买私有化企业，从而形成了新的垄断实体。此外，由于外国跨国公司在技术、资本和管理等方面的优势，拉美的私有化进程实际上还有利于跨国公司在拉美国家的扩张，进一步巩固了跨国公司在一些行业中的垄断地位。2000—2002年，跨国公司在拉美最大的500家企业的销售额中占39％，在拉美最大的100家制造业企业的销售额中占55％，在最大的200家企业的出口额中占42％，在最大的100家服务业企业的销售额中占38％，在拉美最大的100家银行的资产中占37％。
四、拉美国家国企改革的启示
一是在国有企业所有制改造过程中注意立法先行
通常都是先在政府的领导下建立专门机构，通过修改或制定相应的法律来指导国有企业所有制改革，从而使得国有企业的转制有法可依，有章可循，尽可能地使国有企业改革进程更加规范。如墨西哥在国企改革之前，便于1983年开始着手对宪法的相关条款进行修改。修改了宪法第28款，将银行从战略行业的名单中删除，以便对银行进行私有化；修改了宪法27款，允许对集体所有制土地进行私有化。此外，墨西哥政府还修改了投资法，扩大外资准入的范围，并在1986年对联邦准政府企业法进行了修改。1990年7月18日，墨议会批准了萨利纳斯提出的再私有化计划，通过了贷款机构法（Credit Institutions Law）和金融机构法（Financial Groups Law）。1989年墨政府决定加快国有企业转制进程之后，制定了一个具体的操作程序，明确规定如果原企业是通过法律形式决定成立的，那么该企业的所有制改变必须先由政府或国会批准，才能进行私有化。通过法律程序，墨政府逐渐扩大了国有企业私有化的范围，允许私人资本投资基础设施；重新划分了石油工业基础部门和二级部门的范围，允许对二级部门的产品生产进行私有化。1990年墨西哥又通过了金融法，规定个人不能持有一家银行5％以上的股份，即便是得到财政部批准，其所持有的股份也不能超过10％，外国资本持有的股票可占银行股份的30％。
阿根廷梅内姆政府在大规模进行私有化企业之前，也是先由议会通过相应的法律文件对私有化的目标、手段等进行规定。但与其他拉美国家所不同的是，在梅内姆执政时期，阿议会还通过了专门的决议，规定政府可以通过实行“紧急和必要的法令”而无须经议会批准便可采取私有化措施。这一规定为梅内姆政府的大规模、激进的私有化进程创造了条件，但同时也造成了一些违规操作的案例。仅仅在1990—1994年，梅内姆就先后多达300次利用“紧急和必要的法令”，绕开议会采取私有化行动。甚至在1997和1998年，梅内姆政府对阿邮局和航空公司进行私有化时，也是通过“紧急和必要的法令”未经议会讨论批准而采取行动的。此外，当议会通过的私有化法令不利于梅内姆政府的私有化进程时，梅内姆也通过使用总统否决权，全部或部分否决议会的决定。在这样的背景下，法律对梅内姆政府的私有化政策失去了应有的约束，使阿私有化进程中不时爆出腐败的丑闻，直接或间接地为以后爆发的经济和社会危机埋下了隐患。
二是在国有企业转制过程中，国有资产的保值或增值是一个非常重要的、不容忽视的问题
从拉美国家的实践来看，多数国家都比较注意这个问题，并采取相应的措施尽可能避免国有资产的流失，有的甚至在法律上作出了严格的规定。但是，由于在购买企业的支付形式上，多数国家政府允许购买者可以通过在二级市场上购买相应的企业债券来进行，而从当时的实际情况来看，拉美企业债券在二级市场上的价格非常低（例如1989年阿根廷的债券仅为13美分），因而在一定程度上造成国有企业资产的流失。例如，1989年—1998年，阿根廷政府的私有化收入的帐面值为310亿美元，但其中相当一部分是按照二级市场债券（debt bonds）价格支付的，因此实际私有化的资金收入仅为195亿美元，债券名义价值为170亿美元，但其实际市场价值只有80亿美元。智利政府总共出售了约600家国有企业，但有资料估计，智利私有化造成的国有资产流失约相当于国内生产总值的4％左右。其主要原因是，私有化过程中智利本国货币的贬值和私人投资者以二级市场的价格购买企业债券作为主要支付形式，结果造成国有企业出售的价格大大低于其实际价值。据估算，用债券支付投资者购买国有企业的支出，相当于政府提供了30％—40％左右的财政补贴。
三是政府在私有化过程中和私有化之后必须对私有化企业进行有效的监管
这个监管过程包含两层意义，其一是政府对私有化过程的监管，具体表现在政府对私有化企业在用人、技术改造、资本投入等方面都应有明确的规定。例如巴西全国通讯委员会对私有化后的电讯公司规定，要从2005年起削减固定电话、国内和国际长途电话价格、扩大固定电话线路等等。其二是政府在私有化之后加强对企业的监督管理。私有化之后，巴西专门成立了行业管理委员会，由这些委员会对企业进行监管。
同时，拉美国家政府在企业转制过程中还根据不同的领域、不同的企业，采取不同的形式分别对待。对于个别重要部门中的骨干企业，拉美国家政府实际采取的是租让形式，租期按照企业所在部门重要性而定。对个别对国民经济有重要影响的企业，国有资本还直接参与私有化过程，并在企业出售后政府仍保持一定比例的股份，以便在私有化后的企业中政府仍拥有控股权。例如，墨政府在私有化后的电话公司中占有9.5％的股份。阿政府在阿航空公司、旅游服务公司实行私有化之后，还都持有5％的股份。委内瑞拉政府在国有航空公司实行私有化之后，仍旧保持了20％的股份。
四是在私有化过程中如何确保企业一般职工的利益非常重要，它不仅关系到私有化的成效，而且也对私有化之后的社会稳定有着非常重要的影响。拉美各国在这方面的做法是有很大的差异，因而效果也不同
从上面的分析中可以看到，凡是在国有企业转制过程中，政府尽可能注意保护原企业职工的利益，其私有化进程对社会造成的负面影响就要小得多，而无论其私有化的规模有多大，或者私有化进程有多快。在这一方面，智利的经验最能说明问题。反之，私有化进程就不可避免地给经济、政治和社会带来大的震荡，尽管它所产生的后果在时间上有可能滞后。在这一方面，阿根廷和秘鲁的教训是非常深刻的。在藤森政府私有化期间，秘鲁职工参与私有化的比重仅占同期全部私有化收入的1.3％。梅内姆时期的阿根廷政府，在快速推进国有企业私有化的过程中同样忽视了对企业职工利益的保护，结果这两个国家在政权更迭之后不久，都出现了严重的经济、政治和社会危机。
私有化之后如何解决就业问题对政府也是一个严峻的考验。就多数拉美国家来讲，政府在私有化进程中始终都面临着这一挑战。这里不仅有政府如何安置私有化过程中失去工作的职工，例如在墨西哥国有企业转制的第一阶段（1983—1989年）就有20万人失业，阿根廷仅石油公司的职工从1991年12月的5.1万人减少到1993年的1.06万人。而且还有政府如何增加新的就业机会，以遏制不断高企的失业率，尤其是在经济衰退时，这一挑战则变得更为严峻。