推进党内基层民主的重要探索——对杭州市社区党组织换届“公推直选”的调研，本文主要内容关键词为：杭州市论文,党内论文,党组织论文,基层论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“公推直选”是我党基层党内民主建设中最具标志性的创新成果之一，它体现了党员主体思想和群众公认原则，符合党的十七大和十七届四中全会提出的“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”的根本要求。杭州市在2008年以来进行多个层面“公推直选”试点，积累了比较成熟的经验的基础上，抓住这次社区党组织换届契机，于2010年3月至6月在全市515个社区换届选举中广泛采取了“公推直选”的方式，采用率超过换届社区的88％，并顺利产生了新一届社区党组织领导班子。这一大规模的创新实践活动，不但对加快党内基层民主选举步伐具有重要意义，同时也为其他城市社区换届选举提供了经验。
一、主要做法
杭州市在“公推直选”中采取多种方式，保障“公推直选”的有序推进和基层党员民主权利的实现，充分体现了基层选举的公平、公开、公正原则，其主要做法与特色如下。
（一）加强宣传引导，增强“公推直选”的吸引力。“公推直选”作为新生事物，许多工作需要在实践中不断探索、创新。为确保“公推直选”工作积极稳妥地推进，首先，杭州市选取不同类型、不同规模、不同社情的65个社区开展党组织换届“公推直选”试点，并组织每个换届社区的工作人员到试点社区观摩选举，为“公推直选”全面铺开提供了经验。其次，全方位开展社区党组织班子情况的调查摸底，分别召开楼道小组长座谈会、党员意见征询会、群众代表意见征求会等，掌握换届社区党员群众的思想动态，并结合调查情况，制定详细的工作方案，探索确定可操作的具体模式。再次，运用多种宣传手段和舆论工具广泛宣传。街道、社区通过召开各个层面会议、张贴公告、悬挂横幅、播放电子显示屏、上门走访、发放《致社区党员的一封信》、发送手机短信等形式，向居民群众告知“公推直选”的具体形式和时间，让党员和群众全面了解实行“公推直选”的目的、意义、方法和步骤，力求社区党员人人关注、居民户户知晓；专门编印社区党组织《“公推直选”工作18问》，下发到多个基层党支部，加深党员对“公推直选”的知晓率；有针对性地认真组织社区党员学习党章、党的十七届四中全会精神以及中央、省、市有关政策规定，统一广大党员的思想认识。这些做法有效调动了党员和群众参与换届工作的热情，为确保参与率奠定了基础，有利于引导党员、群众珍惜和正确行使自己的民主权利。
（二）完善民主推荐、民主测评，扩大换届工作的民主程度。首先，在民主推荐的方式上，除原有的党组织推荐、党员联名推荐外，杭州市探索增加了群众联名推荐、党员个人自荐和群团组织推荐等方式。在民主推荐的对象上，除社区居民党员外，还动员把组织关系迁入社区的大学生“村官”、物管公司工作人员、社区民警、挂职机关干部等各个层面符合条件的优秀党员推荐为候选人，从而推动那些具有较强基层工作能力和丰富基层工作经验的党员干部以及有志为居民群众服务的新生代力量参与竞争，提高“公推直选”竞争的激烈程度。其次，在第一轮民主推荐时，候选人全部由党员和群众推荐，党组织只是将社区组织领导班子的职位、任职条件在全社区范围内进行公告，不搞任何内定，淡化组织意图，充分体现党员、群众的意愿。这些举措激发了党员、群众的参与热情，在推荐中党员参与率普遍超过64.4％，参与推荐的群众达42198名。再次，增加了民主测评的环节：组织群众代表和党员代表、辖区单位党组织代表以及人大代表和政协委员等对提名候选人进行民主测评和信任投票，评议内容包括服务社区群众、加强思想政治建设、基层民主政治建设、勤政廉政建设，以及履行岗位职责和目标任务完成情况等各个方面，街道党委在第二轮推荐中充分尊重民主测评得票结果，并以此来确定候选人预备人选，即使组织“看好”的人选未能通过民主测评，也不能作为候选人，从而避免了暗箱操作，增加了选举结果的公信力，充分尊重了党员群众的意见和民主选择权利。
（三）创新方式载体，实现候选人“精彩亮相”。为更好地保障党员的民主权利，在“公推直选”的正式选举阶段，对参选人介绍的具体方式方法进行了改革创新，各社区开展了三种形式的“亮相”介绍，以增进党员群众对候选人的了解：一是“对号入座”式亮相。在民主推荐、信任投票环节，通过组织符合资格人员进行述职和自我介绍，让党员群众“对号入座”开展评议。二是“沟通宣传”式亮相。候选人预备人选产生后，社区党组织通过公示、制作宣传图板、拍摄专题视频等方式在社区楼道全方位宣传，并通过组织见面会、座谈会、驻点调研等方式，让候选人与党员群众面对面沟通，进行自我宣传。三是“优胜劣汰”式亮相。党员大会选举开始前，组织候选人集体见面，开展竞争性差额选举，确保党员群众对候选人全面认识和了解。
（四）改革选举方式，由党员直接选举产生党组织负责人。“公推直选”模式的最大突破就是党组织书记由党员直接选举产生，改变了以往先选出委员，再由委员等额选出书记的方式。在具体操作中，杭州市严格按照党章和相关文件规定，结合社区实际，积极探索多种直选方式，主要有三种：一是“有候选人不定职位直选”的选举方式。就是采取一次性选举的方法，在所有候选人中直接选举产生书记、副书记、委员。二是“有候选人定职位直选”的选举方式。就是采取两次选举的方法，可以“先选书记，再选委员”，也可以“先选委员，再选书记”。三是“无候选人直选”的选举方式。就是经党员自荐、党员群众联名推荐和党组织推荐产生参选人，选票上不列候选人，党员根据本人意愿，可以选举参选人，也可以另选其他符合条件的正式党员，直接以按职位填空的形式，选举产生党组织书记、副书记和委员。但无论采用哪种形式，社区党组织书记、副书记都必须由党员直接选举产生，从而确保了党员选举权的实现。
（五）引入竞争机制，全面推行竞职承诺。杭州市在社区“公推直选”中着力改变以往参选人缺乏竞争的局面，确保让所有参选人在合法、符合党章规定的前提下，实行党内公开竞争。在换届选举大会上不仅安排所有候选人用一句话表达自己的竞职承诺，还统一要求社区党组织书记竞选人进行竞争演讲，并且党员可以对候选人现场提问，由候选人进行答辩，加强了互动，从而让候选人全面接受党员们的“考察”，倾听党员的利益诉求。有些社区现场提问环节十分热烈，党员所提问题直指社区日常管理中的难点问题，候选人之间竞争较为激烈，最后胜出的往往是熟悉社区情况、能扎实推进社区工作的候选人。
（六）完善监督机制，确保选举公平公正。为此，杭州市在“公推直选”中，始终坚持阳光操作，不仅公开职位、条件、程序和方法，公开进行民主推荐，实行候选人全方位公示，公开组织演讲答辩，而且公开唱票、计票，当场公布选举结果，使选举的全过程完全置于党员群众的监督之下。同时，普遍制定了换届选举纪律规定，防止拉票贿选，聘请党员代表和群众代表当观察员，进行全程监督，确保全过程“阳光作业”。这种规范有序、公开透明的选举方式，有效地保障了党员的民主权利。
二、几点思考
杭州市社区党组织换届“公推直选”的实践表明，“公推直选”作为发展基层党内民主的大胆探索和有益尝试，顺应了现代民主政治发展的时代潮流，开启了党内民主建设的新起点。同时，如此大规模的“公推直选”，也给我们带来几个方面的思考。
（一）着力提高党员的民主素养，不断优化党内选举环境。选举环境直接影响着选举工作的质量，而当前优化党内选举环境的着力点应在于提升党员的民主素质和能力，为选举奠定良好的基础。经过市场经济的洗礼和居民自治实践的锻炼，社区党员群众的民主意识和民主素质有了一定程度的提高，但与落实党员民主权利的要求相比，还存在一定差距，影响了“公推直选”的质量，如个别党员群众对“公推直选”不够严肃，一些党员在选举投票过程中相互讨论，意见一致后才投票；个别党员填写选票比较随意，废票现象屡有出现。又如一些党员对“公推直选”态度比较淡漠，被动参与现象明显，部分党员经过社区工作者再三做工作才来参加投票，投票结束后马上离开，对选举结果漠不关心，还有些社区采取给党员发纪念品来提高党员参加选举的比例。再如多数党员都希望进一步发扬和推进党内民主，但在报名参选时，部分党员往往又不愿“出头”，以致在报名推荐阶段，个人自荐的相对很少，很多党员虽符合条件，但存在思想顾虑而不愿参选等。“公推直选”作为扩大党内基层民主的有效形式，需要党员、群众有较强的民主意识和能力作保障。所以，一方面需要加强对基层党员民主意识的教育引导，增强其主动行使民主权利、参与党内事务的责任感和自觉性。另一方面要营造良好的民主氛围。通过规范和完善基层党组织党务公开、党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度，疏通和拓宽党员意见表达和参与党内事务的渠道，在实践中不断提升党员行使民主权利的能力和素养。
（二）努力提升党管干部科学化水平，在组织可控和扩大民主上寻求平衡。科学的党管干部方式至少包括两个要点：一是要体现党的领导，保持党对干部选任工作发挥影响力和引导、控制作用；二是要使党员群众对领导干部的选择权得到实现。以往干部委任制作为党管干部的实现形式只关注了党的控制权而虚化了公众的选择权。“公推直选”则是公开、竞争性的民主选举，党员在这一过程中的主体地位能够得到充分保障。但同时，目前进行的“公推直选”，无一例外地都可以看到上级党组织强有力的领导。“公推直选”的一般模式是在上级党组织的领导下，由下级党组织组成选举工作小组来执行。在选举中，从前期宣传动员、中期组织推荐到后期选举总结，都明显的有上级党组织领导的影子。应当肯定的是，现阶段党组织在“公推直选”各个阶段的领导和参与有助于保持总体稳定，降低选举风险。在一些关键环节如果没有组织引导，很可能会出现无序或混乱情况，影响“公推直选”的质量和效果。如受客观条件的限制，党员选人的视野往往局限在一定范围内，主要关注候选人个体素质，而组织的视野则是更广范围内的所有干部，能够通盘考虑班子成员在能力、气质、性格、经历、特长等方面的合理搭配。但是在实践中，也存在有些基层党组织过于求稳，甚至以牺牲部分党员民主权利为代价片面强调可控性的现象，如在选举中采取委员差额选举产生后再等额选举书记、副书记的形式，这让一些党员群众认为“公推直选”不过是走形式，无非就是委员讨论产生书记、副书记后再让党员确认一遍，意义不大。再如，为保证选举的可控性，一些基层党组织主动削弱竞争的激烈性，如在书记候选人的产生上，为避免强强相争，常常引导形成候选人的“强弱”搭配和“老少”搭配。这些虽然确保了上级党委事先制定预案的实现，却制约了党员选举权的落实，降低了“公推直选”的意义。此外，在实际操作中，上级党组织为了确保选配合适的人选，还采取提前1至2个月将候选人以直接任命的形式交流到竞职单位工作的形式，这在一定程度上是必要的，但由于提前到位时间和方式的原因，很可能引起党员群众的误解。所以，如何既不轻易放弃或放松上级党组织在“公推直选”中的导向作用，又有效防止人选内定、形式差额、实质陪选等现象，最大限度地尊重党员群众的选择，提升党管干部的科学化程度，有待继续深入探索。
（三）逐步完善配套制度建设，实现选举式民主与协商式民主的有机结合。选举虽然是民主制一个不可或缺的重要环节，却并不是民主的全部。“公推直选”作为一种重要的选举式民主，加速了党内民主的发展，解决了民主政治中首要的权力授予问题，但当权力进入运转阶段后，民主还应当体现在权力运转的整个过程之中。“首先，权力被授予并不意味着民众从此无权干涉权力运用；其次，对权力进行监督是民主政治的另一个基本特征；再次，权力被授予并不等于永久拥有”（刘会柏：《云南省泸西县乡镇党委直选研究》，《云南行政学院学报》2006年第1期）。选举只是民主政治的一个前置性制度安排，民主政治更应该是一个包括选举、决策、管理、监督和执行等多个环节的联动体系和制度集合体。如果后续的配套制度跟不上，“公推直选”必然难以深入开展。因此，首先，应设计保障入选者上岗后履行竞选承诺的机制及相关程序。选举就应该是“既然可以把你选上去，如果干得不行，也可以把你撤下来”。但时下的退出机制尚不尽如人意，因而在“公推直选”中当选的社区党组织班子成员除非有重大原则性错误或过失责任，一般很难退出。所以，需要建立与“公推直选”相配套的年度目标责任制、实绩考核制、质询评议制、辞职免职制、激励处罚制等机制，充分发挥制度的整体效应。其次，要加强当选干部的任期管理。建立完整的任期制度，严格规定在任期内不准随意调动，如确实需要调动的，可采取召开党员代表大会等方式作出说明，体现对选举人民主权利的尊重。再次，通过民意调查、听证会、座谈会、民主恳谈会、社区议事会等协商民主形式，建立社区领导班子和党员群众之间定期协商沟通的机制，在涉及社区发展的重要事情时，形成社区居民共同参与讨论、决策的治理形式，以弥补选举式民主的缺陷。总之，“公推直选”能否达到制度设计的预期效果，取决于与此相关的制度是否健全，取决于整体制度环境的支撑。只有充分发挥多种民主制度的叠加效应，“公推直选”的作用才能充分体现出来。
（四）不断扩大“公推直选”的输出效应，强化党内民主对人民民主的推动。杭州市社区党组织领导班子大规模“公推直选”为推动基层民主提供了具有普遍意义的经验，其基本经验表明，“公推直选”作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举方式，既符合价值性目标，也符合工具性目标，这项改革创新为推动和实现人民民主提供了新思路，能够对人民民主起到推动和引导的作用。而“公推直选”最具意义的地方，在于这一制度背后所蕴涵的推动基层党内民主的制度空间和制度设计，在发挥基层党内民主、带动基层人民民主的作用上找到了新基点。首先，推动党员群众广泛参与的民主参与机制的构建。加快推进党务公开，完善党内情况通报制度，健全居务公开、民主听证、社区重大事项征求意见等制度，为全体党员和居民创造更多发表意见和民主参与的平台。其次，推动公开透明的民主决策机制的构建。建立健全党员议事会、居民议政会、民主恳谈会，开展决策者与居民党员的协商对话，既实现社区决策民主化、规范化，又使执行决策有更广泛的群众基础。再次，推进党员、群众双向互动的民主监督机制的构建。建立完善党组织及其成员定期向全体党员居民代表述职并接受评议制度，建立党内罢免撤换制度，完善广大居民参与的民主评议制度，努力使党组织及其成员置于广大党员、群众的监督、督促和约束之下。总之，通过深入推进“公推直选”，不断扩大其输出效应，探索基层党内民主与居民自治的双向互动和有机链接机制，能使党内民主与人民民主在实践中相得益彰。