浅谈我国变革中的出口退税制度，本文主要内容关键词为：浅谈论文,出口退税论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、出口退税的概念
出口退税是指国家为增强出口商品的竞争能力，对报关出口货物退还在国内各生产环节和流转环节按税法规定缴纳的增值税和消费税的一种税收制度。之所以将对出口产品实行退税政策作为国际通行做法，未被国际社会或贸易组织确认为贸易保护措施而加以限制，是因为：
1、符合国际惯例。《关税和贸易总协定》“注释和补充规定”中指出：免征某项出口产品的关税，免征相同产品供内销必需缴纳的国内税或退还与所缴纳数量相同的关税或国内税，不能视为一种补贴，即出口货物退税，如在国内已征或应征的增值税、消费税以及关税等间接税的范围之内，是合法的，不可视为补贴。第六条第四款规定：“在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得由于此类产品被免除在原产国或出口国供消费的同类产品所负担的税费或由于退还此类税费而征收反倾销或反补贴税”[1]。
2、符合税收管辖权。依据税法理论，间接税是转嫁税，它虽是对生产流通企业征收的，但实际上是由消费者负担，是对消费行为进行征收。出口商品并未在国内消费，如果不退还出口商品在生产流通环节缴纳的间接税，就相当于本国政府向外国消费都课税，这将违背税收的国家间公平原则，也侵犯了一个主权国家在税收上应享有的完全自主权。
3、避免双重征税。依据税收公平原则，对一国而言，进口商品与国内同类商品应当征收同样的税收，进口国将根据本国税法规定对进口货物征收间接税，这将形成同一出口商品双重征税的局面。因此，出口商品的国家将已征税的部分退还给出口商品的所有者，进口商品再按国内同类商品征收相同的税收可以有效地避免国际双重课税。
综上，对出品产品实行退税是一种国际惯例，是出口国为了平衡税负担，使本国出口货物以不含税价格进入国际市场，与其他国家或地区货物具有相对平等竞争的税收条件，这在客观上有利于发展外向型经济，增加出口，扩大出口创汇，是各国为了鼓励本国对外贸易发展所采取的普遍措施和制度。
二、我国出口退税政策的建立和发展
随着经济体制改革的不断深入，我国税收制度也经历着重大改革，1985年3月财政部《关于对出口产品征、退产品税或增值税的规定》（国务院［1985］43号文）明确，1985年4月1日起我国实行对进口产品征税收政策、对出口产品退税、免税办法，标志着我国现行出口退税制度的建立。
在随后近十年时间内，我国出口退税政策主要经历了三个阶段：
第一阶段：1985年—1988年，只退还生产环节的增值税和最后环节的产品税。
第二阶段：1988年—1993年，实行彻底的退税政策，对实行产品税的出口产品核定综合退税率，并根据产品所含税款情况，退还以前所有环节流转税。
第三阶段：1994年税制改革以后。依据国务院《中华人民共和国增值税暂行条例》第三条、第二十一条和《中华人民共和国消费税暂行条例》第十一条规定[2]，国家税务总局制定了《出口货物退（免）税管理办法》（1994国税发第31号）。并在1995年，由财政部、国家税务总局颁发了《出口货物退（免）税若干问题的规定》（财税字［1995］92号），调整出口退（免）税的范围，严格规定退税方法。在这个阶段，出口退税制度不断调整，内容涵盖分担体制、计算方法、退税率等。如出口退税率，随着大的经济形势及财政收支形势的变化，1994年至1997年，出口退税率连续下调，其中1995年7月1日，从16.63％下调至12.86％；后受东南亚经济危机影响，自1998年至2003年又连续上调，其中1999年7月1日，从12.56％上调至15.51％[3]。
三、新一轮出口退税政策调整的必要性
自1985年我国出口退税政策实行以来，对推动我国外贸体制改革，拉动出口增长，增强我国出口产品的国际竞争力等方面都发挥了不可小视的作用。但随着经济体制改革的深入，我国外贸出口额的迅猛增加，由于出口退税机制不利于深化外贸体制改革，出口退税的结构不能适应优化产业结构的要求，出口退税的负担机制不尽合理，缺乏稳定的资金来源，出口退税中存在问题越来越突出：
1、1994年的税制改革明确了增值税为中央和地方的共享税，并按75∶25比例分成，但退税完全由中央承担，超出了中央财政承受能力，中央财政日益不堪重负：全国累计应退未退税额，2001年底为1440亿，2002年底为2000亿，2003年底为2770亿。而国家财政退税预算指标，2001年为1070亿，2002年为1200亿，2003年为1230亿[4]。中央政府累计欠中国企业的出口退税额不断增加（如下图所示）。
（单位：亿元人民币）
另外有一组国家发展研究室的数据也触目惊心：1997年至2002年，退税指标的年均增长率是17.8％，而应退税额的年增长率为37.4％，相差近20个百分点，欠退税随着出口扩大而迅速增长。
2、出口退税滞后导致企业流动资金占压严重，增加了企业的支付成本和经营风险。小规模企业面临着严重的生存危机；大规模企业，虽然资金实力相对较强勉强支撑，但被拖欠退税额度更高，生存艰难，严重迟滞了企业的发展。
3、出口退税是一种财政转移支付的制度，在提高出口型行业赢利能力的同时，造成内向型企业相对而言缺乏应有的支持，扭曲了我国整体资源配置的效率。同时，退税制度之下，出口越多的地方得到的越多，由于全国90％以上的出口都由沿海发达地区创造，其享受到的转移支付自然最多，这种“补贴富人”的做法，客观上加大了地区间贫富差距。
4、退税指标人为依据往年的数据加成制定，与出口规模不同步。退税指标增量是依赖国内入库税额增量，并依靠行政法规加以增减，如每年用于国内入库税收政策额增量的不到位，就会严重地制约了退税指标的增长，这种以计划方式管理退税指标，并完全按年初计划发放退税款的方式，与外贸经营机制改革要求不适应。
综上，从表面上看，出口退税的矛盾在于中央财政安排的出口退税资金不能满足出口贸易迅速增长的需要，但深入分析可得出，造成这种局面的原因还在于出口退税机制不合理，出口退税结构不适应产业结构调整优化的要求，不利于出口贸易的科学、规范管理。因此，改革体制和制度，建立出口退税的新机制，已成为迫切的要求；同时，连续多年的国际贸易顺差和外汇储备的快速增长，对人民币造成很大的升值压力，降低出口退税率可在一定程度上予以缓解，多方因素将我国的出口退税政策改革推到了风口浪尖的地步。
四、出口退税政策调整的重点内容
2004年1月1日，新一轮出口退税改革方案实施。根据国务院的部署，这次出口退税改革以“新账不欠，老帐要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展。”为基本原则，包含五方面内容[5]：
一是对出口退税率进行结构性调整，平均下调3个百分点左右，对国家鼓励出口产品成本不降或少降甚至提高退税率，对一般性出口产品适当降低，对国家限制出口产品和一些资源产品多降或取消退税；
二是加大中央财政对出口退税的支持力度。从2004年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量主要用于出口退税；
三是建立中央和地方共同负担出口退税的新体制，以2003年出口退税实退指标为基数，基数内的仍由中央财政全额负担，超基数部分的应退税额由中央和地方75∶25的比例共同分担；
四是推进外贸体制改革，调整出口产品结构，通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口，积极引导外贸出口代理制发展，降低出口成本，进一步提升我国商品的国际竞争力，同时结合调整出口退税率，促进出口产品结构优化，提高出口整体效益；
五是累计欠退税由中央财政负担。
五、出口退税政策调整的影响
新出口退税政策实施一年多来，对钢铁、纺织、机械产品加工等行业都产生较大的影响、从整体情况来看，应该看到，积极影响与负面效应是并存的。
（一）出口退税政策调整后的积极效应
1、加快了退税进度，理清了旧账。按照出口退税机制改革规定，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税，稳定了出口退税的资金来源，同时中央与地方分担比例的调整，降低了中央财政在出口退税支付方面的负担，使得中央财政能够有更富余的资金来清偿历年所欠出口退税款项，同时配合财政增收、宏观调控等一系列措施，2004年，我国用8个月的时间还清了近3年的出口退税欠款，解决了前些年积累的出口退税中最为突出的矛盾。
2、规范了管理机制。出口退税机制改革后，中央和地方按一定比例负担出口退税的办法，与我国财政管理体制相一致的，一方面有利于减轻中央财政负担，使中央财政的出口退税压力逐年减缓，并保证中央财政实力逐年增强，从而使更多的财力投入到基础设施建设等更重要经济领域中；另一方面可以强化地方对出口企业出口退税的监管，加强中央和地方两级退税管理的积极性，加大对出口骗税的打击力度，从而有利于规范外贸出口的行业环境。
3、有利于产业结构的优化。下调“两高一资”出口行业既可以促进出口产品结构的调整，又有利于保护资源，更重要的是与我国产业政策紧密衔接，对深化产业结构调整将起到重要的促进作用。在这一轮调整中，服务、纺织等技术附加值低的以及钢铁等高污染、高能耗和资源性行业的出口退税率的下调，促使企业增强自身改革、调整产品结构、从而逐步达到产业结构调整的目的。
4、有利于挖掘企业综合竞争优势。部分产品出口退税率下调幅度较大，如部分机电产品、眼装、纺织品等降幅达4％，这将促使企业不断寻找和挖掘自身产品除价格以外的其他优势，促进企业综合竞争力的增强。
（二）出口退税政策调整后的负面效应
1、虽然“新账不欠、老账要还”的承诺落到了实处，但是在具体的相关政策管理中，也存在有待于进一步加以完善和解决的方面。退税由中央地方财政共同负担的体制也有可能造成退税资金不到位。
由于国内各地区经济分工及资源配置的不同，货物的出口地往往集中在沿海城市，而不一定是货物的生产地；我国目前沿海城市出口的货物很大比例上是外省市进货的，进项税是在外省市交纳的，归入外地财政，但退税却在当地，这就存在矛盾。同时，依政策，基数内的退税款先由地方财政垫付，年底结算，如果地方财政资金安排不足，则中央那部分也同样不能退付。这就造成退税进度的推迟，造成新的退税积压。因此已出现部分地区调整外贸出口政策，只保证本地收购货物出口的退税，这不利于地区间的经济合作，并直接影响到我国出口的增长和长期发展。
2、出口退税机制改革理论上增加部分税源，但实际运营中增加的税源达不到理论测算。这一方面是随出口退税率降低，提高了部分出口企业的成本和定价，削弱了出口企业产品在国际市场上的竞争力，盈利相应减少，影响了所得税收入的增加；另一方面是企业采取了一些改变贸易方式来减少出口退税率下调对效益的影响，如由进料加工方式改为来料加工方式，直接导致企业有出口免抵税改为出口免税，出口退税率下调部分并未增加税源；由外地外贸公司出口的本地生产企业改变出口方式，如生产企业由间接出口改为代理出口，税收由全额征税改为享受出口免抵税，企业所得税税源减少等等。
3、退税率下调行业出口企业经营压力增大，下调的退税率以及不能及时到位的退税资金直接影响到出口企业资金结构的调整和企业在国际市场上的应变能力，并最终影响企业的出口效益。特别是目前持续上涨的原材料和能源价格更是严重影响了企业对新出口退税政策的承受能力，如服装纺织出口企业面对原材料涨价和出口退税率调整双重压力，为了继续占据市场，利润空间被严重挤压。
4、出口退税率的下调，可能导致依靠外贸流通公司出口的企业有不正当经营行为的发生。拥有自主出口经营权的企业可以通过生产、流通、出口等各个环节加以消化，从而较为健康的化解负面影响。但对外贸公司而言，基本上只能靠压“下一级”来消化这4％，这对企业冲击较大，导致了产品质量下降以及不正当经营等行为的发生。
六、完善出口退税政策的一些建议
1、优化分担机制。就国际通行财税规则看，所有的出口退税确应由中央政府负担。但就当前而言，在目前的分担机制下，如何做过渡性的优化改进迫在眉睫的。建议适当增加地方政府的分成收益，提高其积极性；或是形成“谁征谁退”的局面，当前可由中央财政将应退税额包含地方应负担部分统一支付给企业，再按出口产品货源地统计归还财政；等到出口退税完全变成中央负担制，再相应削减地方政府获得的利益。而后改革“出口退税基数”负担机制，将原中央承担的基数部分改由地方政府承担，超基数部分中央承担。以此明确地方责任，同时也可减弱其协助地方企业骗取中央出口退税的道德风险。
2、继续调整出口产品结构。加快转变外贸增长方式，推进品牌出口，促进高附加值产品出口。加大通过出口退税率调整优化出口商品结构的力度，对产品附加值低和容易引起国际贸易摩擦的出口商品再适当降低退税率；对资源性和易污染、能耗大的商品，尤其是经济和社会效益均不高的商品出口采取限制政策；对国家扶持和鼓励的高新技术产品适当提高出口退税率。通过进一步调整出口退税率，优化出口产品结构，提高对外贸易增长的质量和效益。
3、引导企业做大做强原料和市场“两头在外”的加工贸易。依赖进口原材料和零部件生产出口产品的企业，可多采取来料加工的方式，原材料和零部件的进口以及加工后产品的出口“不征不退”，可由此避免因出口退税率下调引起的成本上升。还可以鼓励企业“走出去”，充分利用国外的资源和市场开展境外加工贸易，积极发展资源开发型项目，通过开展境外加工贸易和增外资源合作开发，促进企业的国际化经营。
4、适时制定、出台《出口产品免税法》。出口产品免税是国际惯例，目的是降低产品的价格，提高产品的国际竞争力。目前实行的出口货物免、抵、退税政策，也是为此服务的一项措施，从根本上讲，出口退税机制的改革并不会使全国总的财力有新的增加，只是将出口退税的压力转移了一部分到地方财政负担，减轻了中央财政的压力。从长远考虑，可适时制定、出台《出口产品免税法》，从根本上避免出口退税新政策带来的各种弊端。