基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择，本文主要内容关键词为：农民工论文,大国论文,视角论文,市民论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1002－9753（2009）04－0056－15
一、文献回顾与问题提出
农民工是世界工业化历史上出现的一个新概念，是中国工业化、城市化过程中一个跨越城乡的新兴群体。目前，中国有1.2亿多“离土离乡”进城务工的农民工，加上“离土不离乡”在乡镇企业就业的农村劳动力，全国有2亿多农民工，成为仅次于农民但多于城市工人的第二大劳动力群体。随着中国工业化、城市化的加速发展，方兴未艾的工业化、城市化将对农民工产生巨大的需求，拉动农村剩余劳动力向工业和城市转移，这意味着进城农民工的规模将继续扩大。
在发展经济学经典理论提出的“人口城市化”模型中，农村人口职业的非农化和身份的非农化基本上是同步进行的。但在中国，这一个过程被分为两个步骤，第一个过程从农民到农民工的职业转换已无障碍，相关制度改革的滞后使得从农民工到城市市民的身份转换步履维艰[1]。因此农民工问题的实质是中国农民的非农化和现代化；症结所在是农民工与城市化之间没有形成良性互动，在传统的城市治理模式下，农民工不仅很难享受城市提供的公共服务，而且一些基本权力也无法得到保障[2]；解决的途径是逐步使大部分农民工市民化，成为城市市民，因为只有城市化水平的大幅度提高，农民工才能“进厂又进城、离土又离乡”，落后的二元经济才能真正转变成一元现代化经济，“候鸟”式的农民工才能永久性地成为城市市民[3]。
所谓农民工市民化是指借助于工业化和城市化的推动，使农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等方面全面向城市市民转化并顺利融入城市社会的过程[4]。这涉及到进城农民工的公共服务（产品）享受、基本权力保护、社会经济适应、城市生活融入等问题，因此农民工市民化的最终实现，除了需要进行相关制度创新，逐步消除农民工市民化的制度障碍外，还需要加大相关投入，解决农民工市民化过程中的基本权力保障和城市公共服务享受的资金需要，即需要承担农民工市民化的社会成本[3]。
现阶段，有一些学者认为，中国作为一个特大的发展中国家和一个转轨时期的国家，基于生产力发展水平和对效率的需求，政府还没有能力承担农民工市民化的社会成本，也不能将农民工市民化作为现实目标，同时担心农民工市民化会导致农村人口大规模向城市积聚，压垮地方政府，阻碍经济发展。但在快速城市化的推动下，农民工市民化将是一个不可逆转的趋势。我国提出2020年将要基本实现工业化和城市化，根据《中国统计年鉴》提供的数据，2001－2006年我国城市化率平均每年提高了1.3％，按照这个数据计算，2020年城市化率将要达到60％左右，这就意味着从现在至2020年，中国城市将新增加3亿人口，其中约有2亿农民工及其子女[3]。按照这种发展趋势，未来20年内，中国城市人口的40％－50％都将是农民工[5]。因此，我们需要估算农民工市民化的社会成本，测算政府财政实力，打消政府对推动农民工市民化的担心，从而推动农民工市民化的顺利进行。在这方面，国内学者从人口城市化角度进行了一些尝试，第一种结果是超大城市农民市民化的社会成本约2万元，大城市与中等城市的社会成本约1万元，小城市（镇）约0.5万元[6]；第二种结果是新增一个城市人口最低投入是2.5万元[7]；第三种结果是新增一个城市人口，小城镇需要2万元，中等城市需要3万元，大城市需要6万元，特大城市需要10万元[8]。
考虑到农民工市民化与人口城市化的区别，农民工市民化的社会成本显然与人口城市化的成本有较大的区别，而且其社会成本也更为庞大，这对转轨中发展的中国提出了巨大的挑战。因此我们需要更精确地度量农民工市民化的社会成本，并在此基础上给出可操作性的农民工市民化的解决方案，推动政府通过相应的制度改革筹措农民工市民化的所需资金，在消除其对分担社会成本的恐惧的基础上完成相应的制度改革和实现农民工市民化。论文正是从这个角度展开研究，首先构建了农民工市民化的社会成本模型，并在分地区、分类型的基础上测量了农民工市民化的社会成本；然后从转轨中发展大国的视角给出了推动农民工市民化的系统性政策组合，同时测算了一个财政预算平衡方案来说明政策组合的可行性。
二、城乡人口流动过程中的农民工市民化的社会成本模型
（一）城乡人口流动过程中的人口城市化的成本模型
人口城市化的成本主要是指随城市人口的增加，政府为解决相应的城市化人口所花费的经济投资数量，一般包括城市各项设施建设的投资成本以及为了解决这些城市新增人口的就业问题必须创造的就业岗位所产生的投资成本。其中城市各项设施的投资成本又包括了四个方面：城市用地投资成本、城市功能设施投资成本、城市社会设施投资成本与城市基础设施投资成本。
城市用地投资成本主要是城镇规模扩大过程中的土地非农化成本，在中国表现为征地费用。城市功能设施投资成本是随城市人口的增加，原有的功能设施，如工业设施、商业物流设施、建造业设施以及居民住房等相应增加的投资成本，但主要是城镇居民住房设施的投资成本，可用M×V表示，M指城市人均住房面积，V为单位住房面积的平均造价①。城市社会设施投资成本是随城市人口增加，城市中的行政管理、文化教育以及体育卫生等相应扩大的投资。城市基础设施投资成本是城市物质支撑系统，即能源动力系统、水资源和供排水系统、城市道路交通系统、城市邮电通讯系统、城市生态环境系统以及城市防灾系统等随人口增加而相应扩大的投资成本。城市就业岗位创造的投资成本是解决人口向城市迁移后的就业问题所需要在城市进行的投资，一般而言，平均就业投资成本可表示为y×（m／n），y指区域平均的劳均资本量，m指平均每户城镇家庭就业人口数，n指平均每户城市家庭人口数②。
（二）人口城市化与经济转轨中的农民工市民化
从发展经济学的城乡人口流动理论来看，人口城市化是职业非农化和身份城市化的统一，农民工市民化本身就是人口城市化，二者存在紧密的联系，但由于农民工是农村剩余劳动力职业非农化后的逐步沉淀，与城市化的一般人口有较大的区别，尤其是在中国，农民工市民化还涉及到其他国家人口流动过程中所没有涉及的身份问题，二者的区别就更为明显。
首先，农民工的身份虽然说是农民，但从事的却是非农化职业，农民工是先有城镇的工作，然后才有身份与待遇的市民化转变。第二，农民工是先在城市沉淀，享受了部分公共产品（服务）的基础上才逐步市民化，农民工市民化对城市基础设施的需求明显小于人口城市化对基础设施的需求。因此人口城市化模型中的城镇用地投资、城镇功能设施投资、城镇社会设施投资与城镇基础设施投资等可以简化合并，考虑到农民工在城市的长时间沉淀，市民化对城镇各项设施的需要可简化为狭义的属于城市生产型、生活型的公用设施，即通常所谓城市的“三通一平”或“五通一平”。第三，农民工市民化不但是农民工身份的转换，而且还是一系列权力保障和公共服务享受的实现过程，尤其是抚平历史拖欠的对农民工的社会保障、城市安居与教育培训等的“欠账”，这也与人口城市化的公共服务享受有很大的区别。
（三）农民工市民化的社会成本模型
基于前面对人口城市化的成本分析，并考虑到农民工市民化与人口城市化的区别，我们认为农民工市民化的社会成本是指使现有农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等方面全面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量。
农民工市民化的社会成本包括私人发展成本与公共发展成本。其中私人发展成本是指农民工向城市居民转换所必需付出的私人生活成本、智力成本、住房成本与社会保障成本；公共发展成本是指在农民工市民化过程中，为保障城镇健康协调发展所必须的城市内的基础设施、生态环境与公共管理等基本功能要素的投资成本。这样农民工市民化的成本模型③ 就可表示为：
二、农民工市民化的社会成本
考虑到农民工的具体分布以及第一代农民工、第二代农民工在智力成本、社会保障成本等方面的差异，我们从分地区、分类型角度将农民工市民化的社会成本分为东部沿海地区第一代农民工市民化的社会成本、东部沿海地区第二代农民工市民化的社会成本、内陆地区第一代农民工市民化的社会成本以及内陆地区第二代农民工市民化的社会成本。
表1给出了农民工聚集地的城市人均生活成本，2003年东部沿海地区与内陆地区人均城市生活成本分别为6945元与4730元。根据国家统计局农村经济调查司的统计数据，农民工在东部沿海地区与内陆城市的人均消费性支出分别为3648元与2844元[9]。这样东部沿海地区与内陆地区的农民工市民化的城市生活成本就分别为3297元与1886元。
2003年东部沿海地区与内陆地区人均教育支出分别为510元与216元（表2）。根据国家统计局人口与就业统计司的数据显示，中国城镇居民平均受教育年限为9.43年[11]，同时根据武汉大学经济研究所的调研数据，第一代农民工与第二代农民工的平均受教育年限分别为7.63年与8.92年[12]，这样东部地区第一代农民工与第二代农民工的智力成本约920元与260元，内陆地区第一代农民工与第二代农民工的智力成本约为390元与110元。
根据表3给出的数据，2003年东部沿海地区与内陆地区人均社会保障支出分别为1282元与714元。我们假定第一代农民工在城镇的平均务工年限为20年，第二代农民工为10年⑦，这样东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会保障成本就为25633元与12820元，内陆地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会保障成本为14276元与7140元。
由于农民工市民化的城市住房成本、城市基础设施成本等同于城市人均住房成本与城市人均固定资产投资成本，这样东部沿海地区与内陆地区农民工市民化的城市住房成本就分别为47290元与30802元（表4），城市基础设施成本分别为20652元与9783元（表5）。
基于前面的分析，东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元（表6）。
四、基于社会成本考虑的政府政策反应
数额庞大的市民化的社会成本显然是农民工自身难以承受的。因此，农民工市民化的推进只能依靠各级政府，这对转轨中发展的中国提出了巨大的挑战。一方面，政府希望通过农民工市民化推动地区工业化、城市化的发展；另一方面政府又担心市民化的实现会导致农民工大规模地在城市积聚，给城市的生活配套、文化教育与社会治安等带来沉重的压力，最终压垮地方政府与阻碍经济的持续发展。因此，政府对农民工市民化的主要政策反应较为被动，应对措施也往往缺乏整体性和前瞻性。
目前，户籍制度改革还停留在主要依靠地方政府进行局部改革的阶段，一些中小城市（镇）虽然进展较快，但由于就业机会有限而无法对农民工市民化起到推动作用。虽然中央政府关注农民工的培训与就业服务，但投入不足与培训时间较短显然无法有限地提升农民工的素质，也无法支撑农民工市民化的实现。近年来，政府加大了对农民工社会保障制度的建设，但操作僵化与社保关系的无法转移使得农民工普遍缺乏参保的积极性。在这样的背景下，2006年国务院出台了首份解决农民工问题的综合性文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，将解决农民工问题提升到“事关我国经济和社会发展全局”和“建设中国特色社会主义的战略任务”的高度，明确了做好农民工工作的指导思想和基本原则，比较全面地提出了解决农民工诸问题的思路、任务和具体措施，经过一年多的实践也显示出了明显的政策效应，但文件并未有效地满足农民工强烈的市民化愿望。
五、政策关联和转轨中发展大国的视角
（一）政策关联性
农民工既是经济市场化改革、经济发展战略和增长方式转变及经济结构调整的产物，也是经济体制转轨、发展战略和增长方式转变及结构转换都还没有完成的结果。目前，农民工市民化的进程缓慢，主要是户籍制度、就业制度、社会保障制度与城乡土地制度的缺陷，而这些制度改革的滞后，又主要是因为各级政府担心现阶段无法承受制度改革的成本，即无法在制度改革的过程中承受农民工市民化的社会成本。
农民工市民化、就业制度、社会保障制度与城乡土地制度改革等问题都是我国当前经济、社会可持续发展过程中面临的重大挑战。更重要的是，四者之间存在紧密的关联，因此农民工市民化的实现必须建立在理解这种关联性的基础上，通过构建系统性的政策组合来实现。
长期以来，由于农村土地制度的僵化，承包农地的存在使得农民工无法彻底脱离农村，限制了农民工的城市融入；而户籍制度的制约，加上转轨时期就业制度、社会保障制度等的缺陷，使得农民工长期以来工资收入过低，权益无法得到有效保障，自身市民化的能力也无法得到有效提升，导致了农民工潮水般在城乡之间大规模流动（图1），并随时间的沉淀，人数规模愈加庞大，市民化的社会成本也更加惊人，从而进一步增加了政府推动这些制度改革的困难，延缓了农民工市民化的进程。
图1 政策关联与农民工市民化的受阻
因此，解决问题的关键在于建立一个有效的融资机制，筹措农民工市民化的所需资金，消除政府对推动制度改革与农民工市民化的后顾之忧。事实上，农民工市民化的实现需要政府在推动户籍制度、就业制度、社会保障制度与城乡土地制度改革的过程中承担相应的社会成本，但这些制度改革的推进一方面能够增强农民工市民化的能力，减轻政府的压力；另一方面随着制度的完善与市场化的运作，政府能够在制度改革的过程中从农民工自身劳动创造的社会财富、农村土地的流转收益与城镇土地的转让收益筹措农民工市民化的所需资金（图2），这样真正需要政府财政负担的社会成本就十分有限。
（二）制度改革与农民工市民化所需资金的筹措
1.农民工劳动创造的社会财富 目前，农民工劳动创造的社会财富可分为农民工的工资收入、企业从农民工身上获得的（超额）利润、政府向农民工征收的各种管理费用与向农民工所在企业征收的赋税。在二元经济结构下，农民工劳动创造的社会财富的主要部分被所在企业以利润的形式，被所在地政府、中央政府以管理费用与税收的形式抽走了，自身的工资已接近“生存工资”。由于缺乏农民工所在企业的统计资料，我们以农民工的主要就业载体——工业为例，分析农民工的工资、企业的利润与税收之间的消长，从表7的数据可以看出，工资在产业增加值中所占比例下降较快，企业利润所占比例扩张迅速，税收所占比例虽然呈现下滑趋势，但下降比例不大，并且所占份额仍然远远超过工资所占份额。考虑到农民工与城镇居民的就业待遇，农民工的实际状况会较表7数据所显示的状况更为严重。这种分配结构的变化固然与企业劳动生产率提高有关，但很大程度上还是企业利润对工资的侵蚀。
因此，在加快户籍制度、就业制度与社会保障制度改革的基础上，合理平衡企业利润、政府税收与农民工工资的关系，不但能够大幅度增强农民工市民化的能力，减轻政府所承受的压力，而且还可以把那些被政府和农民工所在企业以“合法”形式从他们身上抽走的管理费用、税收与（超额）利润当作农民工市民化的重要资金来源。
2.农村土地的流转收益 对农民工而言，农地是他们仅有的最大资产，只不过由于不确定性与法律、制度等的限制，农民土地权力不能在市场上自由转让或流转，使得农地的市场价值很小、或是没有、或是很难变现，因此还只能是一种“沉睡资本”。然而，即使是在农村市场机制不完善的情况下，有学者保守地估计，农地影子价格也能维持在3300－5000元／亩[19]。因此，随着城乡土地制度的完善与中国经济的进一步发展，农村土地必然存在增值潜力，这一方面是由于土地制度规范化与农地负担逐步减轻，农民对土地的预期收益将增加；另一方面是土地制度规范化与农地规模化经营，农村土地将会以更有效率的方式使用。所以正确反映中国农地资源的稀缺状况并考虑其增值潜力，农地永久性转让的价格显然要高于5000元／亩，考虑到目前一些工业用地价格较高，农地转让的平均价格可以达到10000元／亩[20]。这就意味着只要通过完善农村土地制度与加快农地流转的市场化操作，作为农民工市民化结果的农地流转将为农民工市民化提供部分所需资金。
3.城镇土地的转让收益 改革开放以来，中国城市土地市场发展迅速，尤其是农地非农化的转让更是为城市带来可观的财源。目前，城市土地使用权的有偿转让已经初具规模，土地转让收益一般占到了地方财政收入的25％－50％，少数城市甚至高达80％[21]。1992－2003年间，全国土地出让金收入累计达到了1万多亿元[22]，近年来，还有进一步上涨的趋势，2007年国家出让土地收入就高达9000亿元[23]。
城镇国有土地的转让收益，尤其是转让后的巨额增值收益在相当程度上可归结于具有“外部性”的城市基础设施建设和城市经济发展，这在很大程度上又得益于长期以来农民工对城市的建设。同时政府通过转手从农村低价征收的土地而获得的巨额收益本来是农民收入的重要组成部分，却被国家通过涉及土地的若干法律“合法合理”地剥夺。因此，通过制度改革与市场化的操作，城镇土地的转让也可为农民工市民化提供所需资金。
六、基于社会成本考虑的农民工市民化的政策选择：系统性的政策组合
基于前面的分析，我们提出一个系统性的政策组合：通过户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度的改革推动农民工市民化，同时在农民工市民化的过程中通过户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度等的改革筹措市民化的所需资金，并通过农民工所在地政府、中央政府、农民工所在企业与农民工的共同分担社会成本来进一步完善相应的制度改革，最终实现农民工市民化（图3）。
图3 政策组合中的农民工市民化
（一）政策组合
首先是在城市加快就业制度与社会保障制度的改革，推动农民工所在企业积极承担企业的社会责任，改变使用农民工的理念，正视农民工的权益，重视农民工的发展，给予农民工合理的工资待遇，并从现在开始为农民工办理基本的社会保险。
其次是完善农村土地流转制度，在明确集体农地产权与确保农户成为农地流转市场主体的基础上，培育农村土地流转市场，成立农村土地银行，建立农地资产化运营的机制。
再次是加快户籍制度改革，允许在城市拥有稳定收入来源并达到一定工作年限的农民工在城市落户，但落户的同时需将农地进行转让，所获得的转让收益用于弥补历史累计的社会保障的“欠账”，减轻政府所负担的农民工市民化的社会成本。
第四是加快城市土地制度与农地征用制度的改革，将本属于农民的农地非农化的巨额增值收益作为农民工市民化的专项基金，用于农民工市民化的城市安居与基础设施供给等。
第五是启动政府财政补贴，把由农民工劳动创造的财富所获取的税收和从城市国有土地转让所获得的增值收益用于农民工市民化，分担相应的城市安居、基础设施建设等的成本，为上述制度改革和推动农民工市民化提供财政基础。
最后是依靠制度改革和经济发展，逐步从根本上解决产生农民工问题的体制性与制度性的问题。
（二）政策组合的含义与操作
上述政策组合的本质，是在对现有城乡土地制度、户籍制度、就业制度与社会保障制度进行合理改造的基础上，筹措相应的资金来推动制度自身改革的完成，最终实现农民工市民化。从博弈论的角度来看，上述筹措是通过一种机制设计，在尊重农民工自愿选择的基础上，通过制度改革筹措农民工市民化的所需要资金，并在分担农民工市民化的社会成本的过程中完成制度改革与实现农民工市民化。
政策组合的关键是先启动就业制度和社会保障的改革。我们以现在为基点，将农民工市民化进程分为两个过程，第一个过程是制度改革和弥补历史积累的社会成本，第二个过程是制度改革和农民工市民化后的经济支撑。图1显示的制度关联与农民工市民化受阻表明，只有先解决农民工市民化后的经济支撑，才能有效地解决农民工市民化的历史积累的社会成本。因此，必须先在城市进行就业制度和社会保障制度的改革，合理平衡企业利润、政府税收和农民工的收入，抚平农民工与城镇居民间的收入差距，并为农民工办理基本的社会保障，这不但可以避免农民工市民化的社会成本的进一步积累，而且可以增强农民工自身市民化的能力。
就业制度和社会保障的改革也是农村土地制度改革的基础，只有真正有效地解决了农民工城市生活的社会保障问题，农地完全流转才有可能。这主要是因为，现阶段农地在很大程度上还是中国农民的就业保障、养老保障和基本社会保障的依靠。只有农民工解决了城市生活的社会保障问题，他们才真正愿意放弃农地的承包，政府也才不会担心农地流转会导致大规模“失地”农民的产生。
政策组合的难点是如何在制度改革的过程中筹措农民工市民化的所需资金，因此政策组合的第一个重要内容是城乡土地制度的改革。其目的是通过农村土地流转与城镇土地转让筹措农民工市民化的所需资金。在城乡人口流动过程中，土地的增值收益一直是许多国家安置从农村转移到城市的劳动力的重要资金来源。因此，培育农村土地市场与建立农村土地银行，一方面可以为农民工彻底脱离农村提供便利，另一方面也可以通过土地换社保的方式来承担一定的农民工市民化的社会成本。同时，征地制度的改革以及市场化的操作，可以最大限度保障农民的土地权益，也可为农民工市民化提供必要的资金。
在政策组合中，农村土地的流转一定要尊重农民工的选择权。考虑到第一代农民工与第二代农民工的区别，第一代农民工回流农村的比例远高于第二代农民工，因此，必须尊重这部分农民工的选择权。更重要的是，农村土地的流转与农村土地银行的建立是农民工输出地政府参与农民工市民化成本分担的重要措施。
图4 政府财政支出与农民工市民化
注：黑线大小表示财政支出的多少
政策组合的第二个重要内容是政府如何通过财政支出的方式承担农民工市民化的社会成本。由于这种财政转移的资金主要来自于农民工劳动创造的社会财富和城镇国有土地的增值收益，从公平和效率的角度看，应该是以农民工所在地政府的财政支出为主，中央政府的财政转移支付为辅，农民工输出地政府通过土地银行的建立，以农地流转所产生的税收为界给予一定的财政支出，共同分担农民工市民化的社会成本（图4）。
在通过财政支出分担农民工市民化的社会成本时，一定要兼顾地区经济发展的积极性。这就需要充分考虑不同地区的经济发展、财政实力与社会阻力，通过政策与区域利益协调，引导农民工在东－中－西部地区与农村的合理分布。一方面要正视因农民工在东部地区的高度集聚所带给当地政府的社会压力，相应减轻东部地区政府分担的农民工市民化的社会成本的压力，减轻社会阻力与对经济发展的影响程度；另一方面要考虑中西部地区经济发展相对落后的现状，加大中央政府对中西部地区政府专项财政转移支付的力度，协调区域经济发展与逐步增强政府分担成本的能力，推动中西部地区政府积极分担自身财政实力许可范围内的农民工市民化的社会成本。
政策组合的最后是需要根据资金筹措的情况，分批逐步推动农民工市民化。考虑农民工市民化所需资金的筹措，政府财政实力的有限，以及两代农民工的区别，我们选择先推动第二代农民工逐步市民化，然后推动第一代农民工市民化。同时，进一步完善户籍制度、就业制度和社会保障制度，为农民工市民化提供基本的制度保障。
七、基于政策组合的财政估算方案
首先我们需要确定城市每年能够吸收多少市民化的农民工。目前，中国城镇大概有1.2亿的农民工，在短时间内城市无法承受1.2亿农民工的市民化，因此我们需要分批逐步进行。根据中国城市化的发展战略以及避免第三农民工的出现，方案选择通过15年来分批逐步推动现有农民工市民化⑧。这样平均下来，每年城市需要吸纳800万左右的现有农民工。
根据中国统计局农村社会经济调查司的调查数据，2004年有70％的农民工在东部沿海地区务工，其中30岁以下的农民工占到了61.3％[9]。按照这个比例，沿海地区第一代农民工大概是3251万人，第二代农民工大概为5150万人；内陆地区第一代农民工大概是1392万人，第二代农民工大概是2207万人。假设政策组合方案从2009年开始实施，持续到2023年，这样每年平均约有500万的第二代农民工需要市民化，其中东部沿海地区的第二代农民工约为350万；为了减轻政府财政压力，第一代农民工从2014年开始市民化，考虑到部分农民工的回流，方案假设每年约有250万的第一代农民工需要市民化，其中东部沿海地区的第一代农民工约为170万⑨。这样根据前面的测算，2009－2013年间每年农民工市民化的总体社会成本为3900亿元，2014－2023年间每年农民工市民化的总体社会成本为6080亿元（表8）。
政府年财政支出规模在很大程度上取决于农民工的自身工资收入、农地流转收益与农地非农化后增值收益。自“民工荒”以来，农民工的工资收入呈现了较快增长，我们假定每年每个农民工自身承担3000元的市民化成本，这样在2009－2013年间，农民工自身可以分担150亿的社会成本，2014－2023年间可分担225亿元的社会成本（表8）。
根据国家统计局的统计数据，截至2006年底，中国农村人均农地拥有量为2.07亩，取其整数为2亩／人。这就意味随着农村土地制度的改革、农地流转市场的完善以及土地银行的建立，农民工只要将其名分下的农地转让，假设农地流转价格为10000元／亩，就可以获得一笔大概20000元左右的资金。这样在2009－2013年间，农地流转收益可分担1000亿的社会成本，2014－2023年间可分担1500亿元的社会成本（表8）。
随着全国土地出让金收入的不断上涨，将城镇土地转让收益，尤其是农地非农化的增值收益用于农民工市民化也就日益成为可能。方案假设2009－2013年间政府每年转出1500亿元用于农民工市民化，2014－2023年间政府每年转出2000亿元用于农民工市民化（表8）。
政府只需要在2009－2013年间每年支出1250亿元的财政补贴，在2014－2023年间每年支出2355亿元财政补贴就可以顺利地推动农民工市民化（表8）。这在政府财政收入不断上涨，并且越来越显示出更加强劲姿态的背景下，每年需要政府负担的农民工市民化的社会成本显然不会超出其财政能力范围。
在整体性推进农民工市民化的同时，我们仍然需要充分利用已有政治、经济、社会条件和既有制度安排的合理成分，通过精心设计，在改革户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度的同时避免社会振荡，避免过激的利益格局调整，在社会、经济平稳发展的过程中实现农民工市民化。
收稿日期：2008－09－24
修回日期：2009－03－28
注释：
① 在市场经济条件下，工业设施、商业物流设施、建筑业设施等可以通过市场机制予以解决，事实上，城镇很多居民的住房实际上也是通过市场来实现的，只有少数的、凭自身能力难以解决住房的低收入者才需要政府帮忙予以解决住房问题。从这个角度来看，城镇功能设施的投资主要通过市场机制来解决的。
② 劳均资本量是指在既定的生产条件下，单位生产资本所对应的劳动量。劳均资本量可以用来衡量一个生产部门的资本密集程度和劳动密集程度，劳均资本量越大，部门的资本密集程度就越高；反之，则部门劳动密集程度越高。此外，劳均资本量数还可用来估算一个区域的就业投资成本。因为在某一个时间点上，一个区域内的劳动生产率是一定的，而资本总量和就业总量也是确定的，那么通过计算劳均资本量就可知在同样劳动生产率条件下，提供一个劳动就业机会所需的投资数量，而这就可视为该区域的就业投资成本。我们用L代表非农产业资本总和，H代表非农产业从业人数，全市非农产业的劳均资本量（y）可以根据以下公式计算：y＝L／H（刁承泰、黄京鸿等，2004）。
③ 考虑中国农民工的具体流向，笔者在此选择了农民工比较集中的43个城市，主要是东部沿海城市和内陆的省会城市作为样本点城市进行分析。其中东部沿海地区的城市为：上海、南京、杭州、广州、北京、天津等23个城市；内陆省会城市或直辖市为成都、重庆、郑州、武汉、石家庄等20个城市。
④ 之所以选择人均用水量与人均用电量，主要是因为各个城市家庭每天都需要用水、电，且生活成本的高低确实也与用水量与用电量密切关系；之所以选择0.5的比例主要是考虑南北城市水资源的多寡与居民用水习惯的不同，因此将用电量引进加以适当平衡；同时，由于数据收集的困难，在各城市统计年鉴中，只能相对容易搜寻到居民的人均用水量与用电量。
⑤ 关于农民工市民化的城市住房成本国内有两种不同的意见。第一种意见认为农民工的住房成本仅仅只是他们为获得各个城市平均标准住房面积必须支付的人均房租，而不是标准面积的房屋价款，因为房价是该城市物业投资的支出，属于资本化的支出（陈广桂，2004）。第二种意见认为农民工市民化后的住房成本应该是城市人均居住成本，即用该城市的市区住宅投资总额除以年末总人口数量（张国胜，2007）。本文采用人均居住成本，但需要强调的是，这种人均居住成本更接近于城市经济适用房的平均成本，即房屋造价，而不是房地产厂商所定出的将成本与利润相加后的商品房的平均价格。
⑥ 由于数据收集的困难，本文将各城市每年的固定资产投资（除去住房投资）视为城市基础设施投资；同时为了计算的简单，对2002－2004年的数据并不加以调整以和2001－2003年的数据相对应，事实上，这种简化并不会对农民工市民化的社会成本产生较大影响。
⑦ 第一代农民工多是在上个世纪80年代末与90年代初外出务工，就平均水平而言，我们认为他们在城镇务工的年限约为20年，而第二代农民工多是在1980年后出生，在上个世纪90年代中后期外出务工，所以将其在城镇务工的年限假定为10年。
⑧ 方案只考虑现有沉淀农民工的市民化，对于制度改革过程中的新的农民工，由于已经启动就业制度和社会保障制度的改革，这部分农民工并不会沉淀市民化的私人成本，其城市公共产品的供给支出也可以通过其承包的农地转让予以筹措，因此就不会给城市政府带来新的财政支出压力。
⑨ 按照东部沿海地区与内陆地区第一代农民工人数的比例折算。
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