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1、城市自治以后官方职掌与地方建设
18世纪的工业革命带来了世界性城市化的新纪元，城市化势头在西欧涌动。鸦片战争以后，国人纷纷走出国门探视域外的文明，洋务派则充当了第一批直接了解世界和走向世界的中国人。郭嵩焘、曾纪泽、崇厚、李鸿章、丁日昌、薛福成、何如璋、容闳、黎庶昌、徐建寅等洋务派及其僚属，在出访、出使外国时，身历目睹了域外城市文明。而从他们归国的日志随笔中，我们不难发现，他们感受最深，最直接的是域外城市建设的成果。他们对西方城市中高楼之巍峨，皇宫之富丽，教堂之庄重，纪念建筑和雕塑之别致，园苑之优美，商场之繁华，住宅之宜人，街道之整齐，惊叹不已。同时域外城市完备的市政设施和公共服务设施也给他们留下了深刻印象，煤气路灯、自来水、下水道、公园、电报局、学校、医院、图书馆、育婴堂、报纸、缆车、疯人院、海滨浴场、游乐场、舞厅以及国会大厦等，无一不引起他们的盼顾，从而萌发了对近代文明的认同。虽然他们对城市的机制和城市的政治、文化、科学技术，可能是一知半解，乃至完全不了解，对域外城市文明的了解还是表层的、局部的。他们对于西方城市建设的美好印象给国民一种耳目一新的感受，对城市形象得重视开始在城市士绅阶层广为传播。
而对中国城市形象影响最直接的还是租界，五口通商口岸的设立后，西方列强纷纷在华设立租界，他们将西方城市的管理体系以及西方城市的建设方法实施于租界，经过租界政府的辛苦经营，这些与华界城市比肩而邻的租界区域也渐显声色，而华界市容相形见绌。租界是与国人联系最为紧密的，租界城市优美的城市形象也深深的刺激着他们的眼睛。
1.1 地方官职掌的变化——地方建设事务成为地方政府的日常工作
1.1.1 晚清自治章程颁布以前出现的城市建设机构
正是在这些在域外文明和临界租界的刺激，加之现代工业的发展带来的城市生存环境的恶劣，在羡慕之余，便萌发模仿之心，于是国内开始出现效仿国外城市建设的组织，这些组织有的是官方成立，有的是民间自发组建，但是这些机构的共同特征便是以马路的修筑、市容的整治为己任，主要是进行城市道路城市引导性设施的的修筑和城市卫生的整治。
这些机构主要是在设立有租界的各大城市，如1895年上海市的南市马路工程善后局、1905年汉口的汉镇马路工程局、1883年天津市工程局、1889年广州修筑珠江堤岸而起的札东善局（即广东省善后局）。其中机构设置最为完备的是上海市城厢内外工程总局（表3-1，图3-1）。1905年10月由上海县绅郭怀珠、李钟压、叶佳棠、姚文扔、莫锡纶等人，倡议成立的上海城厢内外总工程局，将南市马路工程总局请改绅办，他们表示自动整顿地方，拟设总工程局，以试行地方自治。
资料来源：周松青：上海地方自治研究 1905～192，上海社会科学院出版社，2005，P45。
这时期城市自治机构遍布全国大大小小的城市，长三角的无锡、苏州、常州、通州都在上海的影响下建立由地方士绅自发组成的城市管理机构，主持局部片区的城市的卫生、道路兴造、治安管理、消防安全等工作。
官方最早的城市建设机构是附属于警察局之下的。其建设机构的设置承袭民办自治建设机构的主要项目，并将之更加系统化，标准化。光绪二十八年，鉴于袁世凯在直隶警政办理的成功，九月十六日，清政府谕饬各省仿照直隶办理。此后，各省相继创办巡警军。
巡警道“专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生诸事务。”1，除了管理地方治安整饬地方风华之外，还肩负着稽查地方道路工程，地方消防，地方建设等事宜。警务公所下设四科，总务科、行政科、司法科、卫生科。其中行政科肩负着核缉道路工程，消防建设，建筑整饬等事宜。下设建筑机构，交通股，建筑股，其科室主管的项目，已初具现代城市建设所涉及各项事项了。在此选摘光绪三十二年江宁拟定的《江宁咨察总局分科章程》中与建设事项相关的部门列出，以示一斑（表3-2）。
但这种官方实验性的机构对西方城市机构的生搬硬套的模仿并没有达到预期的效果，城市机构的设置不够系统，没有相应的其他城市机构来呼应，使得其可实施性较差，很多地方由于经费的不足以及上级机关的掣肘而宣告失败（如湖南警察厅）。
资料来源，刘子杨：《清代地方官治考》北京紫禁城出版社，北京，P118
这些城市自治机构是中国最原初的城市自治团体。是中国市制的雏形，为后来城市制度建立打下了基础。
1.1.2 清政府颁布城市自治章程之后的建设机构——城市自治在全国的推行
随着对于西方城市制度全面的系统的了解，国人他们逐渐意识到深层的制度层面才是本源，他们开始认识到国外光鲜的城市形象下面掩藏着的是一种现代的城市管理制度，而这种现代城市制度的精髓便是当时的西方正在进行城市自治运动。于是清末城市自治思想被作为一种现代民主思想在全国成为主流新思想，加上受直隶总督袁世凯在天津试办地方自治的成功的激励，作为预备立宪的重要一环，光绪帝下诏将直隶作为全国的模范省加以推行，在全国推进城市自治，并依《直隶天津县地方自治公决草案》为蓝本于1909年（光绪三十四年）12月颁行《城镇乡地方自治章程》9章112条，1910年（宣统元年）12月又颁行《府厅州县地方自治章程》8章105条。政府的倡导之下，各地纷纷成立城市自治机构，据不完全统计，到辛亥革命爆发前，全国已成立的城市自治公所超过850个，镇自治公所超过530个，乡自治公所在1970个以上2。
民国时期，城市自治依然风起云涌，民国初年，大城市沿袭以前做法，县级以下的基层组织仍沿用清末旧制，继续推行地方自治，各地成立的城市自治机构逐渐成熟，县级地方设立均“四局”——教育局、警察局、实业局、财政局，这时期的自治机构还不够独立，是与官治衙署并列的行政机构。
1921 年2 月广州市政公所被改组为广州市政厅（表3-2），这在中国市制发展史上是一件意义非凡的，标志着“市制在中国的确立”3，市政厅有完整而健全的机构组成，而且有法律为保证，以孙科为首的法制编纂委员会起草制定的《广州市暂行条例》实施。1928年，上海市成立特别市，基本承袭广州市政府组织结构，国南京国民政府成立以后，1928年7月国民政府公布了《特别市组织法》和《市组织法》，分别规定特别市和普通市的组织形式，以宪法的形式将城市组织结构确立下来，其组织结构一如上海市（表3-3），由市政府、市政联席会议、市参事会组成，市政府是市长及其秘书处以及各局处组成，设财政局、公安局、工务局、卫生局、公用局、教育局、土地局、港务局、农工商局、公益局。
1.2 地方建设资金
清末的地方建设机构，其资金来源多是由地方筹款，城市自治以后，城市资金来源扩大，已经不仅限于传统的以地丁钱粮为主的农业税，以公共服务为标志的各种服务税逐渐出现，如房捐、船捐、车捐、电灯捐等，这些税种的征收是以提供城市服务为前提的，全部以城市地方税的形式划归城市自治机构，作为地方行政经费，用于保障各种城市建设等城市服务型事业的运作，而不会像清初的钱粮地丁收入一样上交中央财政，由国家支配。
随着城市自治的推进，城市税收也逐渐的由地方性活动，转化为国家法律保证的财政收入。光绪三十四年（1908 年），清政府派员考察西方财政制度后，亦思仿效其中央与地方划分财政的制度，一次提出划分国地两税的建议4。光绪三十四年在清理财政章程第十四条第二项中规定，“国家行政经费系指廉俸、军饷、解京各款以及洋款、协饷等项，地方行政费系指教育、警察、实业等项。”5但清末的国地财政划分并没有很好的得以贯彻。1913 年，北洋政府财政部在初步明确中央行政和地方行政的范围、界限的基础上，颁布《国家税法与地方税法草案》和《国家费目地方费目标准案》国地财政的划分，但在税项的划分上仍偏重中央一方。对于田赋的归属，各地方政府同财部争论颇为激烈，但结果田赋仍归中央；其他如关税、盐课、统捐、厘金等重要赋税收入。也都归中央，地方税收科目只有田赋附加和其他不重要的杂税而已，并且地方附加税的增长幅度也受到限制6。
1927 年夏，南京政府财长古应芬提出《划分国家收入地方收入暂行标准案》，并提出国地两税划分原则，盐税、关税、内地税、常关税、烟酒税、卷烟特税、煤油特税和印花税，这些税种或历史上久充国税，或性质尚易统一征收，所以列为国家收入。厘金一项，各省先后改办，或称统税，或称统捐，或称货物税，名目不一，所以拟裁厘，改征简便的出产税、出厂税，也列为国家收入。商税、船捐、房捐、屠宰税等杂税向归地方，或应归地方，则列为地方收入。7该议案为基本实现统一的国民政府提供了财政制度的蓝本，此后的南京国民政府财政税收制度便是在此基础上略加修订而成。
1934 年第二次全国财政会议对1928 年税法进行修正，1935 年颁布《财政收支系统法》，对县市级财政的税源作了规定。根据此法，中央、省、县三级所得分别如下：中央收入者，有关税、货物出产税、盐税、矿税、货物出厂税、货物取缔税、印花税、特种营业行为税、特种营业收益税、所得税、遗产税、营业税（由院辖市分得30%）、土地税（由院辖市分得15% —45%）；省收入者，有营业税、土地税（由县市分得15% —45%）、房屋税（由县分得15% —30%）、遗产税（由中央分得15%）、所得税（由中央分得10% —20%）；院辖市收入者，有土地税、房屋税、营业税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税、所得税（由中央分得20% —30%）、遗产税（由中央分得25%）；县级或省辖市收入者，有土地税、房屋税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税、所得税（由中央分得20% —30%）、遗产税（由中央分得25%）、营业税（由省分得30%）。8至此，地方收入正式以国家法律的形式确定，从而保证了地方税收的稳定来源，为地方城市建设的有序开展提供了有力的保障。
1.3 地方官与市民生活攸关的城市建造
地方独立的税源以及城市法规为新的城市组织能够较为顺利的实施做了保证，这时的地方政府开始全面的管理城市，将城市建设作为一种基本的职责。城市建设的内容已经不仅仅限于马路的修建，城市整体形象的规划建设逐渐成了地方政府必修课，也是作为评价地方政府政绩的重要一项。为了有一个好的声誉，地方官对于城市建设便不再像以前一样，出于消极的应付状态，现在的他们开始积极的关注城市中一切与城市居民有关的建设。与老百姓生活质量直接相关的民房的管理，城市街道的整洁，城市中公共设施以及城市各项市政设施的建设逐渐的成为城市建设的范畴（图3-3、3-4、3-5）。
商铺的建设：
袁世凯开辟河北新市区时也曾有在街道两侧须建西式商店和房屋的规定；1915年天津督察厅工程处规定，环城马路“翻修房间者，均须一律改建楼房”，要“按工程处所订图式兴筑”9。虽然这部分是为了城市整体形象的考虑，而且也有媚外之嫌，但是地方官已经开始对于城市居民建筑进行统一管理了，当时西式房屋被认为坚固而美观，甚至意租界钢筋水凝土的房屋文艺复兴式房屋被认为是“世外桃源”式的。地方官员会对市民日常生活所需的商业空间也进行大力改造，改善其建筑质量与建筑形象，并修筑道路，提高其可达性，增加居民购物空间的舒适性。广州长堤修筑时，省河沿岸“街市逼窄，屋宇参差，瓦砾杂投，芜秽堆积”，张之洞指出：“修成之堤，一律坚筑马路，以便行车，沿堤多种树木，以荫行人。马路以内，通铺廊，以便商民交易；铺廊以内，广修行栈，鳞列栉比。••••••”（见“堤岸折”）。张之洞在修筑大堤之际，对于沿河堤商业空间的改造不但增加了城市整体形象，改善了城市环境，同时还是提高了该地方的经济价值，经过改造，该地区的商铺租价倍增，商人趋之若鹜，皆因长堤“街衢清洁，气象恢宏”，且邻近各码头，商务上自然较挤拥的旧城区优胜。
居民道路的建设：
城市街道的建设也不再仅限于城市中重要通衢道路的修筑，城市生活性道路，宅前小道也是地方建设部门经营的重点，上海总工程局时期共辟建、修筑道路56条，上海市自治公所时期，辟建、修筑道路39条，其中一大半均是市民生活性道路如光绪三十三年，将潘家弄穿心街起的路面由砖砌改为石砌路面，同时加砌沟以排街面污水，福田路以及后横路由原来的“臭秽小浜”边小路填筑改为石片砌筑的道路，还有胡家路、宋家后弄、金家牌楼街、孙家弄等等不知名的小街小巷10。
出现专门的建筑法规
辛亥革命以后，已经有专门的城市建筑法规。1912 年广东军政府时期，广东省会警察厅颁布了《取缔建筑章程及施行规则》，其中第十四、十五条明确规定：“凡堤岸及各马路建造屋铺均应在自置私地内留宽八尺，建造有脚骑楼，以利交通。至檐前滴水须以水槽、水筒引水透入明渠，不明另设檐篷，致碍行人而伤堤路。”“凡在马路建造铺屋者，由门前留宽八尺建造有脚楼。骑楼两傍不得用板壁竹笪等类遮断及摆卖什物，阻碍行人。”11。由于骑楼街道被视为城市马路近代化的理想方法，因而，民初广州建造的马路大多设有骑楼。骑楼成为近代广州城市独特的街道景观。
城市公共建筑
城市中现出城市为大众开放的公共建筑，文化设施以及城市游乐设施，文化建设，包括学校、学术机构、图书馆、博物馆、体育场、公园、剧院、公共娱乐场。由于这些等文化设施的建设，市民的生活方式改变，生活质量提高。其他的服务性共建如火车站、医院、公厕等得出现。
公园
以公园为例来看清末民初城市中公共空间的建设状况。历史上城市中只有私家园林，作为官僚富豪家中的私园或官衙中的附园。城市公园作为公共开放性空间的出现始于租界公园，五口通商后，西方侨民为闲暇生活所需，将西方城市习惯的公共性的公园形式也引入进来。1868年，英美租界工部局在上海苏州河与黄浦江交界处的滩地，辟设了一个30亩多一点的公园。园内按英国的园景风格设计，有大草坪、挺拔的乔木、连片的灌木和花园锦簇的花坛，路边还安置了供游人憨息的座椅。这一公园因其公共性，故在上海被称为“公花园”、“公家花园”。但这个公园仪对外忻公众计放，华人不得入内，由此激起中国市民的强烈愤慨。后上海开始将私家园林进行改造，开放了张园、豫园等多个私家园林作为城市开方性公园，有的收少许的门票有的免费进入。公园一时间成为城市最主要的公共活动场所。广州在1918年成立市政公所后，于拆城筑路过程个，以旧巡抚衙署地基及征用附近一带民房地基，开辟了“第一公园”（即“中央公园”）。在厦门，1926年堤下处选择魁星河边土地，又并人了原道尹公署的园地，筹划辟建公园。园门除林木绿地外，还设计了运动场、戏园、游艺场动物园。1931年，此园建成，取名为“中山公园”。这一公园“为厦门市容增光不少”，并有“华南第一之誉”12。在福州与宁波，1927年也均开辟了以孙中山先牛之名命名的“中山公园”，向社会大众开放。
图片来源，老上海风情录（一）：建筑寻梦卷，马远良等编，上海：上海文化出版社，1998，P135。
本章结语
随着城市自治运动的推进，城市机构中城市建设机构已经成为一个必设的科室，机构设置也越来越复杂，从最初民间机构的杂和型科室工政科到到附属于巡警道的建筑股，逐渐发展至民国时期的单一科室工务局，直到后来多科室工务局和土地局共同管理。城市建设也成为城市自治机构的日常事务，从最初的道路基础设施的建设发展至城市总体规划的制定。整个过程在城市自治运动的推动中完成。
地方政府进行城市建设的目的已经不是在为了维护统治阶级统治的需求，他们开始为了城市经济的发展而努力。他们将城市建设视为城市经济发展的重要因素，注意到好的城市形象给城市经济的发展带来的机遇。
这时的中国地方政府已经不再仅仅是为达到为统治阶级各项目标的有责无权的政府。国税地税的划分保证了地方经济的独立，加之中央政府权利的缩小，他们有了自主的安排城市公共事物的权力。从开始的初级城市管理到后来民国时期基本成熟的城市管理体制，系统而完善的现代化城市管理制度已经基本确立。
2.地方政府职掌的转变与近代城市的现代化转型
对于城市现代化的特征，众说纷纭，莫衷一是。而王鲁民教授说，现代城市的特征主要有三个：市制的现代化，城市功能的现代化以及城市构成元素的现代化。城市现代化的三个方面是一个共同体的三个侧面，三者相互关联，是整体社会转变的结果。
他认为，市制的现代化是城市制度组织和社会控制的现代化的表现，是在制度文化层面对城市现代化程度的观测，市制现代化包含了城市政府组织方式、城市政府管理范围的现代化。而市制的现代化则是城市功能现代化与城市构成元素现代化的基础，并促进了其他一系列城市现代化的发生。城市功能的现代化。城市经济功能的突出、城市产业化是城市现代化的重要标志之一。城市构成元素的现代化，直接源于城市功能的现代化，城市规模的扩大和生产力水平的提高，改变了人们对城市构成元素的基本构思和要求。各种为市民服务的城市基础设施、城市文化设施的出现，改变了城市的面貌，这些城市构成元素的转变直接造成了城市景观的变化。
地方政府的职掌是市制的一部分，地方政府职掌的现代化转变，同时新的税收制度、新的城市法规使整个市制系统更加完善，增加其可实施性。而这些变化中，地方政府职掌的转变在先，职掌向现代化的转变促成了其他一系列转型的发生，使得现代市制在中国逐渐确立。现代市制是城市现代化的一个重要元素，因而地方政府的职掌向现代化的迈进，则成为城市现代化的一个表现。地方政府职掌的转变势必影响到城市构成元素的选择以及选择的优先程序，传统社会中，地方政府资金充裕时，会选择建造城市中一些礼仪性设施及国家性基础设施，如官道驿路的修建，学宫、文庙的修筑，仓库、兵营的维修等等，城市自治以后的中国城市则不再以兴修这些国家性设施为首选，为市民服务的城市基础设施、城市文化设施等成为城市政府优选考虑的对象，城市公园的有无、城市道路的状况、城市中文化设施如电影院、图书馆、博物馆等设施的设置状况成为地方官对城市的贡献，作为地方政府政绩的一部分被市民以及上级所评判。城市除了要满足统治阶级各项服务功能之外，还要满足市民的各种利益，提高老百姓的生活质量，这就要求要创造一个适宜的地方环境，地方整体环境的质量提高，他们积极建造城市的各种公共设施，包括各种文化设施、市政设施，老百姓房子居住质量的改善以及城市整体形象的提高，这就直接促成了城市构成元素的现代化进程。地方政府要保证市民的安居乐业，地方经济的发展必然是城市政府首先要考虑的，城市政府的工作重心也逐渐向促进城市经济的发展上面转变，各种促经济发展的政策的实施，使城市经济不断扩充与完善，从而更加促进了城市功能的现代化。
（结束）
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论文作者:巨利芹1,杨彬2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第21期
论文发表时间:2017/11/27
标签：城市论文; 地方论文; 中国论文; 市制论文; 机构论文; 城市建设论文; 地方政府论文; 《基层建设》2017年第21期论文;