解读中国农信社存续，本文主要内容关键词为：中国论文,农信社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
有着中国农村血液之称的农信社在我国已存续半个世纪，作为专事资金融通中介的非银行存贷机构，曾为农业农村发展提供了巨大金融支持。但随着市场经济的深入，农信社筹资能力差、成本高企、服务手段落后、资金运用水平低下等问题日益突出，及不同省市间农信社发展的不平衡，以往全国“一刀切”的管理体制已不能适应农业发展的需要。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》要求，要从农村实际和农民需求出发，按照有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务，加快改革和创新农村金融体制。由此，大规模的农信社改革浮出水面。中国农信社如何蛹变化蝶，关乎9亿农民的福祉。
中国农信社是怎样走过来的
中国农村信用社的历史背景比较复杂。至2002年末，农村信用社法人机构有4万家，各项存款1.98万亿人民币，贷款1.39万亿人民币，存贷款规模均居全国金融机构第四位，是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构。在金融支农方面，农村信用社发放的“三农”贷款达到5563.6亿元，占全国金融业支农贷款总额的80.8％，对乡镇企业贷款占到74％。中国农村信用社发展大体经历了四个重要阶段：
1951—1959年，是新中国农村信用社组建和发展的第一阶段。1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到1957年底，全国共有农村信用社88368个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举， 通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。
1959—1979年，这一阶段由于极左路线的影响，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。
1979—1996年，农村信用社由农业银行进行管理。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，并成立了县级联社。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。
1996年至今，农村信用社由中国人民银行托管。几年来，通过一系列的改革整顿和规范管理，取得了初步成效。一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款比重明显提高。二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大。三是经营机制有了初步转变，内部管理在加强。 但人民银行对农村信用社既是金融监管机构，又是行业管理机构的双重身份，既当裁判员又当运动员，这样对农村信用社的长远发展仍是不利的，所以2000年开始，在江苏进行农信社试点改革，试图为农信社的发展趟出一条新路来。
中国农信社向何处去
农村信用合作社的改革和发展虽然属于微观金融范畴，由于它关涉农村经济发展、农业结构调整和农民增产增收等县域经济重大问题，因而成为中国金融改革重要组成部分。自1997年以来，农村信用社虽然进一步明确了为“三农”服务的方向。但是，由于产权不明晰， 法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全，管理体制不顺，历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在的风险大。同时，农村信用社始终没有建立自己的行业组织，行业服务也不能到位，许多大好发展机遇在改革中流失。随着过渡体制的弊端不断暴露和积累，历史问题和现实矛盾相互交织，农村信用社生存和发展出现危机。中国农村信用社改革向何处去，《农村信用社改革试点方案》表明两条路向：一是以法人为基本单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革现有的信用社管理体制，并拟将对信用社的管理交由地方政府负责。
构建新的产权关系就是进一步明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据农信社实际情况，对资产大于负债的，其积累部分首先按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金，作为信用社的附属资本。仍有剩余的， 可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。同时，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则的做法，实行股份合作制，对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。农村信用社可有多种组织形式，在一些经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社有相当资产规模的地方可组建股份制金融机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社改为统一法人；其他地区，则在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。加大对高风险信用社进行兼并和重组的步伐。对一些严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，将考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
农信社管理交由省级政府负责是中央决策层经过审慎调研，反复论证后的决策，将农信社的管理权力下放到省一级，为地方政府根据自身情况，因地制宜开展金融扶农工作提供了体制基础。农村信用社即从原来的人民银行代为管理指导，改为地方省级政府管辖， 省级政府与国家银监会分工协作，各司其责。省级政府对信用社管理的主要职责大体分为：督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨；指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；对今后发生的高风险机构的处置，在省级政府承诺同意由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序的稳定。地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能为：根据国家有关法律法规，制定相应的监管规章制度和办法；对审批机构的设立、变更、终止及其业务范围做出规定；进一步做好信息统计和风险评价，对违法违规行为进行查处；做好审查高级管理人员的任职资格等。
去年8月，我国开始在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8个省市率先进行农村信用社改革试点。为了帮助消化信用社历史包袱，促进改革试点的顺利开展，在防范道德风险前提下， 国家给予了试点省市诸多优惠的政策扶持：（一）对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。由财政部核定1994—1997年期间亏损信用社实付保值贴补息数额，国家财政分期予以拨补；（二）从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有信用社的营业税按3％的税率征收；（三）对试点地区的信用社，国家采取两种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50％，安排专项再贷款。专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年。资不抵债数额按照信用社法人单位计算，以省（自治区、直辖市）为单位汇总，专项再贷款由省级政府统借统还。实际资不抵债数额按照“历年挂账亏损＋实际资产损失－所有者权益－呆账准备金”的公式计算。其中，实际资产损失按照“呆账贷款＋呆滞贷款的40％＋逾期贷款的10％＋投资资产的10％＋抵债资产的50％”计算；二是人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50％，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息。该票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付。中央银行票据支付必须与信用社改革效果挂钩，以县（市）为单位验收支付。标准为：产权明晰，资本金到位，治理结构完善，由人民银行分支行、银监会分支机构和地方政府监督执行。上述两种方式由试点地区自主选择，具体操作办法由人民银行另行规定。同时，在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允许改革试点信用社贷款利率灵活浮动。在基准利率的基础上，贷款利率可在基准贷款利率的1.0至2.0倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。
现在，试点省市农信社的管理体制改革已尘埃落定，其资金运营状况转好，截至3月末，全国农信社实收资本已达720亿元，比年初增加88亿元。其中，山东、吉林、江苏、江西、浙江5个省的实收资本增加额占全国实收资本增加额的98.7％。全国农信社存款余额25783亿元， 占全国金融机构各项存款的11.7％，比年初增加1773亿元；贷款余额18885亿元，比年初增加1667亿元。全国农信社财务收支与去年同期相比，增盈减亏18.2亿元。尽管农信社改革试点进展较顺利，但与改革设计目标相比，仍多有未尽人意之处。比如，省级联社的组建进度较缓；政策兑现比预期要慢；产权制度改革工作进展不够理想；经营机制的转换进展不快等。下半年，这场涉及3万余家农村信用社的改革试点有望在全国大面积铺开。
蛹变化蝶需要艰难探索和奋力催生
回顾农村信用社改革历程，农村信用社承担的历史负担和金融改革的成本是比较大的，如保值补贴、政策性亏损，历次政治、经济和金融改革带来的机会成本大量增加。虽然有极少数的农村信用社在参与金融市场竞争中取得了成功，甚至规模和效益超过当地的商业银行。 但是总体上看，农业的弱势产业、农民的弱势群体和农村的弱势环境，造成了农村信用社“造血”功能和发展弱化的现状未有多大改变。其原因：一是农村信用社平均存款成本高于城市商业银行。农村信用社各项存款规模庞大，但对公存款等低成本存款很少，仅占各项存款的21.3％，比城市金融机构低28个百分点；二是农村网点的分散和结算渠道的阻塞，造成农村信用社非赢利性资产占用加大（占各类资产的17.6％），资金、现金周转缓慢，面临的内部侵蚀和外部侵害大量增加；三是农村信用社资金营运水平较低。以贷款、投资类为主的赢利性资产又占全部资产的74.9％，低于城市金融机构近10个百分点。特别是中西部地区，这种情况更加突出，中西部地区农村信用社法人机构占全国总数的69.1％，人员占全国的64.1％，存、贷款却只占全国总量的46％左右。因此，这次农信社改革虽然力度很大，但农信社毕竟是中国农村改革中最为薄弱的环节，蛹变化蝶要有一个艰难探索的过程和一个奋力创新的过程，往后去改革的要素会逐步转移到经营机制转换和建立良好的法人治理结构方面，还将面临股权结构设置，严格内部控制制度、激励和约束机制有效，面向社会广纳贤才等问题。总其要者，要有攻坚的思想准备，同时要特别注重几个关键问题。
（一）注意制度建设。农信社发展面临的一系列难题，除部分政策性因素外，根源还在于农信社缺乏严格有效的制度约束。农信社员工的规则意识、效率意识和风险意识不强。导致农信社内部管理涣散，呆坏账不断增加，信贷风险居高不下。通过建立健全一系列规章制度， 并对农信社员工进行培训教育，提高员工的素质，规范员工的执业行为，就会使农信社改革和发展的每一步都沿着法制的轨道稳步推进。建立健全财务会计制度是当务之急。随着省级信用联社、以县为单位的统一法人社、农村合作银行、农村商业银行等新型金融单位的出现，难免会出现某种程度上制度的真空。如不及时建立和完善各项制度，势必造成一段时间、一定范围内的财务会计行为失范，影响会计信息的真实性，甚至危及地区金融安全。为此，有必要在总体上不违背现行财务会计制度的前提下，遵循新的财务会计法规和制度，结合农信社改革和地方经济的实际，在广泛调研和征询意见的基础上，制定更为详细具体和操作性、约束性更强的农信社财务会计制度；同时，也要尽快建立健全内部控制制度。金融业的风险是客观存在的，但风险的大小又是可控的。内部控制制度是为实现单位运营效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标，由单位理事层、经理层和其他员工共同实施的，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监督等在内的风险防范体系。对于农信社而言，运转有效的信贷管理控制、组织规划控制、文件记录控制、员工素质控制、内部报告控制、内部审核控制等，是农信社健康发展的保证，内部控制制度的建立、健全及实施情况，是农信社经营成败的关键。所有农信社都应结合自身实际，研究并不断加强内部控制制度的建设，并以此为基础，促进全社员工增强风险意识，最大限度地防范和规避金融风险。
（二）注重体制创新。过去，我国信用合作社只有“合作”名号，并不真正体现由社员入股达到社内成员相互调剂和借用资金的互助共济性质，这种地方性金融类公营企业，严格来说不具备“资金内部互助，不以盈利为目标”的经济合作制实质。 经济合作制曾是近代不少人士实现均富理想的选择。19世纪30—50年代在英国欧文的倡导及实践下，欧美的生产、消费类合作社以及金融信用类合作社曾有过较快发展的时期。自20世纪40年代以来，各国服务于农村的金融类合作社发展前景已不是很明朗。目前，在南亚、拉美国家乡村还存在较多这类资金互助组织，而七大工业国信用社主要在城市。1994年底全世界还有5.5万家金融类合作社，其中美国有1.1万多家，一般由同一企业职工集资组成，有些社也由当地工会、教堂或退休人员协会发动各自成员参加，资金以内部调剂为主，只求保本运作，但在大部分国家，合作金融的作用总体上还是有限的。从长远发展趋势看，我国农信社除有一部分能继续保留真正内部互助性质、不以盈利为目的的求保本运作，但在大部分国家，合作金融的作用总体上还是有限的。从长远发展趋势看，我国农信社除有一部分能继续保留真正内部互助性质、不以盈利为目的的社区性组织外，其他基层社及县级社将来也可能会发展为产权明晰、股本多元的股份公司制中小银行，甚或将发展成如中国民生银行那样的民间资本控股银行，与将来新增的其他机构一起，服务于本地乡镇域。这里需提示，有些农信社还在搞那种向上层叠管理级次，与明晰金融产权的改革目的，与为本地“三农”服务并提高审贷效率、减少管理成本的总体目标是不符的。层次多了，传导不畅，即是造成“动脉硬化”的根源。
（三）注意整体推进。农信社虽然是农村金融的主力军，但农村金融改革毕竟是一项系统工程，农信社改革单兵深入是很难成功的。就目前农村发展金融需求来看，商业金融、政策性金融和合作金融同时并存才有可能满足农村经济发展所必须的多样化的金融需求。现在， 增强农业银行为“三农”服务的功能，恢复农业发展银行的政策性功能，允许非国有资本进入银行业及发展中小型商业银行，提供其他的激励政策鼓励其他商业银行为农村发展服务，已经成为重构农村金融体系的紧迫任务。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合世贸组织协议要求的重要支持手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合。农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入，对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外，中央财政和省级财政可列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。
农村信用社改革是中国农村金融再塑“造血机制”工程。在中国目前农业发展的新阶段，要提高农业的国际竞争力，保护农业环境和资源，增加农民收入，缩小城乡差距，实现全面建设小康社会的长期目标，与此不可或缺。深化中国农信社改革虽任重道远，但我们相信，举全国各方之力，求真务实，砥砺前行，假以时日，必将会迎来“希望田野”里农村金融的蓬勃生机。