新一轮土地制度改革：中国经济增长新引擎，本文主要内容关键词为：新一轮论文,制度改革论文,中国经济增长论文,土地论文,引擎论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前中国处在继往开来的一个新的历史节点上，我们面临着前所未有的内外挑战，更面临着国家发展模式的重大转型。可以说，2008年是真正具有考验大智慧的挑战年，全球金融危机客观上为我们调整结构、加快改革、扩大内需，提供了强有力的倒逼机制。中国怎样再次聚集农村改革的势能和动力、推动更广泛和深入的制度创新，将决定着中国的优势能否延续。
一、30年前中国农村的家庭联产承包责任制造就斯密式经济增长
30年前，中国改革从农村的家庭联产承包责任制发力。30年后的中共十七届三中全会，战略部署再从农村发力，吹响农村改革发展的号角。历史似乎又走到了一个轮回，但这不是简单的复归，而是一种质的升华。在中国面临严峻内外挑战的今天，站在新的历史节点上，新一轮土地管理制度改革开启所释放出的势能，将对中国的可持续发展具有核心的、全局性意义。
农业经济效率，要依赖于以农业效率为基础的制度安排，最重要的是要找到关键环节的改革路径。诺贝尔经济学奖得主舒尔茨在其经典著作《改造传统农业》中指出：“传统农业不能为经济增长作贡献的原因，在于资本收益率低下，改造传统农业的出路，在于寻找一些新的生产要素作为经济增长的源泉。”30年前，一场发轫于农村的经济改革拉开了中国全方位改革的序幕。改革初期，家庭承包经营责任制再造了农村市场的微观基础，沿着放松约束，降低管理成本的路径展开，包括扩大土地经营自主权，降低劳动力要素流动门槛等。随着农村生产责任制所释放的制度激励使当时的农村经济呈现出勃勃生机与活力，乡镇企业异军突起，带动了农村产业结构、就业结构变革和小城镇发展，造就了受益于分工和效率提高的“斯密式增长”。根据笔者运用生产反应函数估计，农村土地制度改革对农业增长的贡献为42.2％，土地改革释放的巨大制度能量为中国迎来了高速成长的“黄金发展时期”。“三农”为中国的高速增长支付巨大的发展红利。从这个意义上讲，依靠低要素成本的经济发展模式大大透支了土地、劳动力、自然资源的发展潜力。
从经济学角度看，随着农业生产率的提高和人均收入水平的提高，在恩格尔消费定律的作用下，农业份额下降是一个不以人的意志为转移的客观规律，这也是理解“三农”问题的核心。事实上，改革开放以来，中国农业的产值份额在不断下降，从27.9％下降到目前的11.8％。特别是随着改革向城市和二、三产业的推进，制约我国农业农村发展的潜在制度障碍逐步显现：由于家庭联产承包制虽然使“分田到户”合法化，但土地仍归集体所有，农民拥有的是有限使用权，农民与承包的土地之间缺乏长期稳定的利益关系，农民无法扩大再生产，只能维持现有的小农经济模式，原有土地经营模式的绩效基础逐渐失去。因此在城市工业快速扩张的同时，城乡、工农双重二元结构日益突出，农村劳动力大量转移，而较低的劳动力价格和资源价格导致产出分配更趋于悬殊，衍生出高储蓄、低消费的经济结构特征，形成了结构瓶颈和发展瓶颈。
二、新一轮土地制度改革破解当前经济三困局
2008年中国经济遭遇到了前所未有的严峻挑战。当前的经济困境让人们更加深刻地去思考，为什么中国宏观经济在2007年出现拐点，并在2008年开始急剧转差，是中国自身的周期性调整、结构性调整和外部全球经济危机冲击的三重叠加影响，加大了经济向下调整的深度，但是内部结构性调整和周期性调整是根本原因。
事实上，2003-2007年我国企业的高产能扩张问题已经演化为中国经济运行潜在的最大风险之一。在2003-2007年全球经济扩张时期，西方国家主要经济体总体呈现供给不足状态，从而在很大程度上消化了新兴市场的大量产能。中国总需求与总供给所存在的结构联动性和结构刚性将使中国宏观经济下滑幅度超过一般预期水平。目前内需无法提振显然不是政策问题，而是中国经济结构存在着重大的缺陷和失衡，特别是城乡、工农发展的失调。那么，城乡二元结构怎样才能被打破？如何建立均衡增长的良性互动机制？农村经济模式如何转型？农民工返乡后该何去何从等重要而紧迫的问题。中国新一轮的农村改革又延续中国改革开放30年的经验，依靠要素解放来实现经济增长。那么农村最大的要素是什么呢，就是土地。中共十七届三中全会，中国战略部署再从农村发力，吹响农村改革发展的号角，围绕“一条主线(允许约7.5亿农民按照依法自愿有偿原则转让土地承包经营权)，三个机制(一是土地产权机制的确定，二是土地集中机制的培育，三是规模经营机制安排)”展开。从这个层面讲，土地问题是关乎发展成败的关键所在。新的土地制度改革不仅意在抗御全球金融风暴侵袭，更意在破解中国自身的经济困局。新一轮土地改革，将进一步释放土地和劳动力潜能，通过要素流动与资源配置效率的提高为经济增长提供内部支撑和长久动力。
(一)寻求内需转换拐点
经济运行的两极就是生产和消费，现在由中国生产，美国消费变成由中国自己消费来替代出口，替代美国消费，这实际是发达国家的消费权部分让渡给发展中国家。世界经济需要重新走向平衡，而中国在全球范围内替代美国消费的过程，实际上就是世界经济再平衡的过程。因此动力引擎由外向内的转换将大大增强中国经济发展的韧性。危机使中国经济增长引擎从外需向内需转换的拐点已现。中国最大的内需在哪里？在农村，因此内需转换关键在于刺激农村经济的增长。可见，如何着力改变7.5亿农民的收入分配格局，对于推动中国经济增长向内需转变至关重要。
统计数据显示，2007年，农村人均纯收入基尼系数约为0.37。城乡居民收入比扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元，是改革开放以来差距最大的一年。从农村居民的收入构成看，这种差距尤为明显。统计数据显示，无论从总量还是比重，财产性收入还远未成为农民收入的主要来源。2000-2007年，农村居民财产性收入呈逐年上升的趋势，2007年农村居民人均财产性收入比2000年增长了90％，说明农村家庭财产性收入增长潜力巨大。但从绝对额看，2007年农村居民家庭财产性收入仅为100.50元，占总收入的比重为2％。农村居民家庭经营性收入和工资性收入仍是收入的主要来源，农村居民的收入还主要来源耕作和打工收入，财产性收入还远未发挥主要收入来源的作用。
收入分配问题的本质是利益(财富)分配的问题，经济发展史表明，利益(财富)的分配模式，在经济增长的初始阶段就已经决定了。随着增量财富的扩张，分配模式对经济的影响会越来越大。一旦增量财富超过一定规模，再来调整社会存量财富的分配，代价就会极其巨大。南美国家的发展表明，缺乏公平财富分配的增长，早晚会产生足够大的阻力，使经济发展陷入长期停滞的泥淖。今天许多发达国家竞争力的丧失，甚至也可以追溯到原始资本积累时，初次分配没有选择正确的路径。这些国家不得不在二次分配中，通过“高税收加高福利”等低效率的办法，校正以前的错误。因此，前者只关心总供给与总需求的平衡；而后者则更关心总收入与总分配的平衡。社会总财富的最大化，只是为实现全体居民福利最大化所需要的二阶目标函数。必须在生产要素的初次分配中，实现效率与公平的统一。中央曾经提出2020年农村发展目标，农民人均收入要比2008年翻番，绝对贫困人口要基本消除。农民增收的来源要发生改变，关键是有财产性收入。新一轮土地制度改革是社会财富的重新分配，通过土地流转，抵押、入股、融资，增加农村财产性收入，将为世界上规模最大的农民群体打开财产性收入的大门。
(二)破解城乡经济结构失衡
近年来，在经济高速增长的同时，二元性特征在强化，不能不说是经济发展质量方面的严重损失。城乡结构的失衡引发了经济结构失衡、分配结构、投资结构失衡等一系列内部失衡。
二元经济结构的特点，突出地表现在传统农业部门劳动生产率远低于现代非农产业的劳动生产率。根据二元经济结构的特点，我们用二元对比系数来度量二元经济结构强度。二元对比系数是农业和非农业比较劳动生产率的比率，而一个部门的比较劳动生产率是指该部门的产值比重与劳动力比重的比率。根据笔者计算，改革开放以来我国二元经济结构强度以20世纪80年代中期为分界线，经历了一个由减弱到增强的过程。我国二元对比系数先是由1978年的0.1643上升到20世纪80年代中期的0.2498(1983、1984、1985年二元对比系数的平均值)。但80年代中期以后，二元经济结构强度又有所加强，20世纪90年代后期以来二元经济结构强度明显增强，到2006年二元对比系数下降到0.1791。发达国家的二元对比系数一般在0.52-0.86之间，发展中国家一般在0.31-0.45之间。可见，我国二元经济结构强度不仅远远高于发达国家，也远高于发展中国家的一般水平。
由于国民收入的初次分配是根据要素贡献大小进行的，较高的劳动生产率对应较高的收入。因此二元经济结构强度越大，城乡间收入差距也就越大。据统计，2007年中国的GDP结构中，农业创造的增加值占全部增加值的11.3％，但这些财富是靠40.8％的劳动力完成的。目前中国农业人口占总人口的55.1％。这就是说40.8％的人创造了11.3％的财富。2007年我国的城市化率是44.94％，也就是说农村的常住人口55.1％去分配11.3％的财富。
从投资结构失衡的情况看，由于农村经济分散，很难形成规模效应，农村投资边际效用是下降的。中国农村土地本身没有资本化，其经济自我循环能力差；而且，在现行土地制度之下，土地也不值得投资。这就决定了农村的有限资金会流向城市。在过去10多年里，我国农业固定资产投资占全社会总投资规模的比重逐年下降，1995年，我国全社会固定资产投资规模20019亿元，农村固定资产投资规模为4376亿元，占比22％。2006年，全社会固定资产投资规模达到109998亿元，农村固定资产投资规模为16630亿元，占比15％。10年时间，农村投资规模比重下降7个百分点，下降速度相当惊人。可见在中国宏观经济、工业经济、城市经济趋向成熟时，由于城乡二元结构失衡造成的农业经济落后成为中国内部失衡的最大症结所在，也锁闭了中国经济成长阶段最重要的内需增长。
可以肯定的是中国未来的发展前景是统筹城乡发展，实现城乡经济一体化，建立均衡式的城乡互动和工农互动增长机制。而怎样再次聚集农村改革的势能和动力，土地这一极具配置能力的资本至关重要。土地不仅是一种生产性要素，更是一种资本性要素，因为它涉及包括农民和土地的关系权、要素资本赋权、发展权等在内的市场化的“三农”赋权制度改革。新一轮土地改革，将进一步释放土地和劳动力潜能，通过要素流动与资源配置效率的提高，带动中国内部的资源、体制、资金、人力、市场和商品自由流动，从而可以盘活更多的资产加入到经济增长之中，为农村经济增长提供内部支撑和长久动力。
此外，按照十七届三中全会的提法，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。需要“坚持工业反哺农业、城市支持农村的战略方针”，打破城乡二元体制的结构性瓶颈，通过土地资本化实现“工业下移”和城乡双向互动。工业和人口高度集中于大城市而农村局部地区衰退或发展滞后的城乡经济发展失衡的现象，在不同国家的历史和现实中虽然表现形式不同但却较为普遍。外国的经验是通过资本下移、人才下移、技术下移、工业下移使大城市的工业和人口向小城市(镇)的扩散来实现城乡的均衡发展。因此抓住了土地制度改革的这根红线就找到了破解城乡发展失衡的金钥匙。
(三)开启农村创业型经济，释放新一轮增长动力
近来，农民工失业引发的大规模回流成为党和国家尤为关注的重大问题。由于我国长三角、珠三角地区劳动密集型、加工贸易型企业的停产或倒闭，大量农民工首先受到冲击。失业返乡民工的数据，不同机构的统计差异很大，大致在780万—4000万人。根据国家统计局对川、豫、皖、鄂、湘五省调查数据显示，提前回流农民工占整个外出农民工总量5％-7％。农业部固定观察点对10省市调查，农民工提前回流量占农民工总量6.5％。全国约1.3亿外出农民工，若6％回流，对应780万人提前返乡。
与其他国家不同的是，中国就业正遭遇经济周期和结构转型的双重冲击。正如前文分析的，二元结构是症结所在。一方面，出现农村剩余劳动力，是因为农业就业不足。就业不足意味着继续务农报酬非常低。另一方面，中国就业危机的一个很重要的原因在于中国的工业化率和城市化率大大低于发达国家。经济学理论中以城市化率(％)判定工业化的标准是：低于32％为工业化的准备期、低于36％为工业化初期、低于50％为工业化中期、低于65％为工业化成熟期、高于68％为进入工业化后期的第三阶段即经济稳定增长阶段。尽管中国城镇化水平由1978年的17.9％提高到2007年的44％，但是我国还处于工业化初中期阶段。因此中国的城市容量短期内还难以吸纳过多的农村剩余劳动力。
授之以鱼，不如授之以渔。好的制度依靠的不是政府的经济反哺，而是制度保障的经济自由、产权自由和流动自由等。盘活资产，让更多的要素流动起来。因此，关键的问题是建立在私人产权基础上的自由契约。由于目前土地制度中的产权模糊，农民不敢对土地进行长期投资，也不能将土地以抵押等方式融资，从而大大限制了土地的收益。土地资本化是为了增加土地的流动性，这种流动性形成农村和农业的资本积累，就是希望以权证的方式虚拟土地使用权未来收入预期的贴现值，使其可以在交易市场上获得强流动性，产生土地资源配置的帕累托效率。事实上，无论是农民承包的耕地入股、农民宅基地的置换，还是农民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作为贷款的抵押物，都是从土地资源赋权制度入手，使城乡资源在流动整合中，成为农村创业型经济增长和财富增长的源泉。因此，以土地资本化为资源汇聚点，围绕金融支持和产业支持，将形成新的、具有发展意义的农村创业型经济增长点，真正实现了从“藏富于民”向“创富于民”转变。
第一，探索建立区域性的“农村土地银行”。土地资本化的实现方式是，农民在土地上的权益可以以权证形式被交易，或者可以在金融机构取得抵押、入股、融资，为农民创业提供内在的资本性融资渠道。此外，当前农村经济发展的一个重要“瓶颈”是农村金融服务严重滞后，而可流转权的确立，宅基地及其建筑物的流转和抵押，无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化，为下一步农民使用土地经营权进行抵押融资，建立农村土地银行奠定了基础。“农村土地银行”应该以政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权，以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合，“零存整贷”，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。同时与土地银行的业务发展相关和相匹配，需要在农业的生产、加工、物流、营销这样的价值链上，政府引导组建一系列专业化合作性形态的集体经济组织。比如，各种形式的生产合作社(包括加工合作社、农产品物流合作社、市场营销合作社、农资合作社等)。
第二，围绕培育主导产业和优势项目，把握产业效益，着力发展高效特色产业；建立健全服务平台，加强组织引导，通过典型带动发展产业，采取委托流转实现土地流转双方对接；创新利益链接机制，着力推行“农户土地入股建产业、业主统一经营管理、农户分户实施并联产联效计酬”模式，大力提高流转双方效益；采取法定的转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体；打破行政地域限制；通过土地流转中介组织，打破队界、村界甚至镇界，形成规模基地，发展规模经营。
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