摘要：村级留用地，是指在城市化过程中，为保证撤村建居的顺利进行，国家在征用农村集体土地，并转为国有建设用地后，将其中10%-15%留给村集体，用以发展二三产业，以保障失地农民安置。
关键词：留用地；留用地开发；三堡村；案例分析
一、前言
合理开发利用好村级留用地，已成为巩固发展壮大村级集体经济，扩大失地农民再就业，加快城市化进程，构建和谐社会的重要途径。征地补偿金、养老保险仅仅是解决了一代人的问题，而村级留用地才是真正解决失地农民几代人的问题，因此，村级留用地开发的好坏，直接关系到失地农民的切身利益。本文通过对江门市蓬江区三堡村留用地的调查，就三堡村村级留用地的现状和态势、问题与困惑，提出对策及建议。
二、三堡村村级留用地发展现状
截止2017年底，三堡村范围内征地面积达5400多亩，按政策需安排10%-15%的留用地，产生留用地达650多亩，其中已获得批准的建设用地面积168亩，正在进行供地138.23亩，未落实地块131亩，后期还需进行征地，为三堡村补充留用地。
三、三堡村村级留用地利用存在的问题
3.1、征地时产生留用地面积差异。
在早期的征地过程中，因政策不明确等历史原因，三堡村在进行征地时，把安排的留用地选择在征用地的范围内，导致安排留用地不足，出现留用地计算方式有差异，部分留用地无法满足现行计算标准，造成无法按土地补偿协议内留用地面积全额报批，后期进行征地时，留用地地块应选择在征用地范围外。
3.2、留用地规划落后
三堡村留用地规模根据征用地的10-15%进行保留，但是，前期对其用途、地块的选址等规划不够完善，从《江门市蓬江区土地利用总体规划（2010-2020）》中可以看出，在土地规划中，严格控制城镇建设用地扩张规模，保障重点建设项目用地需求，大力推行城镇建设用地集中布局和产业集聚，总体上形成一个大范围的产业园区，而对留用地没有进行长远的规划。
3.3、耕地指标不足
三堡村留用地范围涉及耕地，在进行用地报批时，由于没有耕地指标安排，导致无法进行报批，无法更好地盘活土地。
3.4、留用地政策不够细化
留用地政策仍不完善，与其他政策存在衔接问题。留用地政策存在一些“政策盲点”，诸如再征留用地的时候，如何安排征收比例等情况并没有在相关政策上作明确规定，三堡村有的按10%，有的按15%，并没有统一的比例进行安排留用地。由于现阶段江门市的留用地政策已过期，新的留用地政策正在制定，没有出台，容易出现新政策与留用地合作协议出现衔接不上的问题。特别是对于已经签订合作开发协议的留用地，是遵循旧政策还是遵循新政策的规定，这些问题都是影响日后留用地开发的关键因素。
3.5、已安排的留用地利用较为粗放。
三堡村留用地具有分布零散、规模小的特点，再加上村集体留用地开发利用第一桶金问题成为开发门槛，客观上造成已安排的留用地利用在初期只能通过低级产业方式开发，利用较为粗放，长期下去有机会导致已批准开发的留用地闲置。
3.6、村集体开发留用地难度大
大部分农村集体经济组织自我开发能力较弱，开发资金不足，经营管理水平有限，对政策、法规不了解，专业技术人员少，对留用地的开发多用于出租或转让，留用地用以保障农民生计的积极作用未能得到充分发挥。
四、实施对策及建议。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
4.1、充分利用社会力量或者建立相应的中介组织，协助留用地统筹开发利用，解决村集体在留用地开发利用的整体过程中因缺乏土地报批、城市规划专业知识、专业人力资源、缺乏招商引资市场信息导致的种种问题。
4.2、由各区国土资源管理部门牵头，充分利用“三规合一”、村庄规划和功能片区规划契机，综合考虑各种发展规划需求，对各村留用地与集体经济发展用地的位置、规模和功能进行确认和规划调整。一经调整确认，不能随意改为其用地性质和功能。
4.3、加强留用地利用的监督，一方面在现实留用地项目引进、落实和建设等环节中需要通过建立监督机构、监督检查制度和调动社会各监督力量，避免集体资产流失和腐败现象。另一方面，加强土地利用模式的监管，积极引导被征地村利用征地留用地建设物业，形成资产积累，把补偿安置费变为不动产，用不动产收益安民富民。
4.4、对于未落地留用地指标，政府应当给予适当补助。留用地作为给予被征地农民的生计补偿，在实际操作过程中，多数因为种种原因无法开发。一方面，政府应当对未落地留用地指标给予适当补助，以解决被征地农民的基本生计问题。另一方面，在综合考虑各方利益的基础上，也应当适当降低土地开发利用税率，对村集体在办证过程中发生的费用给予减免和优惠。
4.5、加强留用地开发利用方式的创新。随着城市化及工业化进程，更多村庄地区逐步转化为城镇化地区，留用地的落地开发利用和利用效果，对于村民未来生活和村集体的稳定更加重要，因此需要积极探索其他留用地开发利用方式，鼓励在实践操作过程中进行模式创新。如可由政府引导划定集中安置区，将全市各村留用地指标进行集中落地，引入市场机制进行利益分配；探索在现有土地制度下借助政府力量的村留用地公开招、拍、挂形式，按累计方式积累留用地指标统一落地方式、异地落地方式、指标交易使用方式、利用留用地指标盘活违法用地等，以更好发挥留用地的本源性作用。
五、留用地开发方式探讨
5.1、留用地项目合作开发模式
一种是由集体经济组织及合作方共同设立项目公司，派遣人员参与项目公司经营管理，共同进行留用地项目开发。还有一种就是集体经济组织不参与项目的实际开发经营，仅象征性的派遣部分人员到项目公司进行监督，项目公司承包给股东合作方经营，由合作方保证每年一定的固定分红。
集体经济组织获取回报的方式有三种：1、是直接析产分得51%的房产；2、以补偿土地收益的形式固定收益；3、上述两种方式结合起来。
5.2、纯市场化的留用地开发模式分析
无论是农村获取物业还是预留部分土地来复建物业，均存在农村集体与土地受让者提前协商的问题，公开招拍挂只是一种合法化的途径，任何竞争的溢价部分都可能在农村集体与土地受让人的私下协议里面给予消化，因此在招拍挂过程中没有竞争，这可能会导致腐败现象的发生。最理想的留用地开发模式应该还有：⑴“农村集体分享出让金+政府监督复建物业”模式，政府与农村商定出让底价及农村集体获利底价（出让金或物业），完全进入正常的土地招拍挂程序，土地出让金由政府与农村集体按照协商好的比例分成，最后由政府监管农村集体的资金使用和物业开发、分配；⑵“固定土地收益+竞争返还物业”模式，由政府与农村集体商定返还物业规模底线（一般不少于20%），固定土地出让金总价格，完全进入土地招拍挂程序，以无偿返还农村集体房产物业（明确位置）为标的，返还面积最高者为竞得人。但是，这只是理论性的探讨，有几方面的问题需要解决：⑴农村集体并不信任政府的策划，如果洽谈权在政府手上，农村集体同样怀疑政府官员有产生腐败的可能；⑵房地产开发企业渴望一种比正常从政府手中拿地更加廉价、不用竞争的模式，该模式像一只无形的手在推动农村集体与企业在出让的背后进行协商。⑶农村集体获得出让金后可否从市场购买回物业的期望值。但是，以上两种纯市场化操作模式，根本在于杜绝了村集体与开发商在出让背后的协议，可避免了“表里不一”两张皮现象，又最大程度体现了留用地的市场价值，还可以减少政府部门与村集体的廉政风险。
六、小结
目前对农村留用地的开发利用方式，国家、地方均没有作出明确的规定，导致各地的做法各异，本文以三堡村为例，提出了制约三堡村留用地开发的问题，提出了解决方式，并阐述了两种留用地开发模式，可以较好地利用留用地，配合产业项目与区域经济需求，同时兼顾各方面的利益诉求，实践证明是一种有效的留用地开发模式。随着农村集体土地流转市场逐渐放开，农村留用地开发利用还会衍生出多种模式，有待进一步探讨和实践。
参考文献
[1] 舒泰.村级留用地开发投资方式研究——以杭州市三叉社区和阮家桥社区为例[D].浙江理工大学，2015
[2]李一川、薛东.农村集体经济留用地开发模式与开发方案的研究[J].经济研究，2010
[3]郑沃林、谢昊、郑荣宝.农村留用地开发问题与对策[J].中国土地，2016
论文作者:文宝华
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第11期
论文发表时间:2018/9/14
标签：土地论文; 模式论文; 方式论文; 开发利用论文; 政府论文; 集体论文; 政策论文; 《建筑学研究前沿》2018年第11期论文;