美国“海德法案”与美印核合作，本文主要内容关键词为：海德论文,法案论文,美国论文,美印核论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1006-6241(2011)06-0009-05
美印核合作是近年来美印关系发展的一个标志性事件。2006年12月，美国参众两院联席会议通过了由众议院国际关系委员会主席亨利·海德提出的《美印民用核能技术合作法案》(俗称“海德法案”)。2007年9月，美印两国达成了《民用核能合作协议》(俗称“123协议”)，这标志着世界已进入“第二个核时代”。①2010年11月，奥巴马总统访问印度，重申了两国核合作的决心。尽管美印核合作还有一些技术性协议没有得到落实，但美国“海德法案”为美印核合作奠定了法律基础，美国企图帮助印度发展核能技术，引发了亚洲乃至世界范围的核竞赛。“海德法案”和美印核合作对世界核秩序和核管制能力提出了严重的挑战，绝不能低估其消极影响和破坏作用。
一、美印核合作由来已久
早在上世纪50年代，印度受到美国投放原子弹促使日本投降的国际性影响，就开始了核武器的研究。但是，由于受甘地非暴力主义思想和尼赫鲁不结盟政策的影响，印度的核武器研究进展缓慢。直到1974年，印度才进行了一次命名为“和平核试爆”的核爆炸。这次小型核试验受到了美国的重视。为应对中国上世纪60年代成功进行的第一次核试爆，美国援引1955年国会批准的NSC5507/2号“和平利用原子能文件”，向印度出售核材料“重水”和低浓缩铀，并帮助印度建设了两个核反应堆。美国甚至认为，“如果亚洲出现第一个核国家，宁愿是印度而非共产党中国”。②美国的企图是想把印度拉入自己的怀抱，成为对抗苏、中的一颗冷战棋子。此后，印度抛弃不结盟政策，与苏联签订了“印苏和平友好条约”，建立了“特殊关系”，并支持苏联入侵阿富汗，企图建立“苏-印-阿轴心国家”，引起了美国的反感。上世纪70年代中后期，美国中断了与印度的核合作，印度经历了近30年的“核孤立”时期。
冷战结束后，世界格局发生重大变化。印度人民党执政期间，加快了核武器的研制步伐，于1998年连续进行了5次地下核试验，并声称“中国是印度潜在的第一号威胁”。③印度领导人向联合国致信，声明印度发展核武器是要取得与中国的“核对等”地位。为了拉拢印度，牵制和遏制中国的崛起，美国在对印度进行了短暂的制裁后，很快改变了立场。从2001年4月开始，美印两国开启了核合作的协商和谈判。
美印核合作的谈判并不顺利。印度是一个民族主义极强的国家，对美国的战略信任程度并不高，担心美国控制印度的核设施，害怕美国将印度的核力量纳入美国主导的世界核体系；美国是世界上最强的核大国，对印度的桀骜不驯也有看法，甚至认为印度“不值得信任，核分离计划未必能够使印度对发展核武器和核扩散保持节制”。④核合作谈判进行得很艰难。经过一段时间的讨价还价，两国在“中国威胁论”的政治共识基础上，达成核合作协议。印度以支持美国的战区导弹防御计划为条件，美国以帮助印度发展民用核技术为回报，进行核技术合作。2003年2月，美印签署了《关于民用核技术交换协议》；2005年7月，印度总理辛格访美，两国建立了“全球战略伙伴关系”，两国核协作正式步入实质性阶段；2006年3月2日，美印签订了《民用核能合作协议》；2007年9月，两国进而签订了《民用核能合作执行协议》，即“123协议”，该协议许诺不妨碍和干涉印度的军用核计划；2008年9月，“核供应国集团”(NSG)在美国的推动下，有条件地批准解除了对印度的核出口限制，这实际上等于允许美国向印度提供先进的核技术。
美印核合作取得上述成果与当时的国际环境有着密切的关系。由于当时美国“误炸”中国驻南联盟大使馆和中美“撞机”事件，中美关系跌入低谷，美国急于拉拢印度，建构防范中国的包围圈。加上当时中印关系有了明显的改善，2003年印度声明放弃“中国威胁论”，令美国感到“不安”，因而加快了与印度核合作的步伐。然而，事情都是发展变化的。由于印度坚持不加入《核不扩散条约》和《核事故补充赔偿条约》，国际核供应国集团虽批准了美国向印度转让核技术和出售核原料，但仍提出了40多项条件，把印度挡在了国际核供应国集团组织之外。印度已经可生产500公斤武器级钚，组装50～60颗核弹头，成为了事实上的“有核国家”，但在国际法意义上仍没有取得“有核国家”的法律地位。
二、“海德法案”奠定美印核合作的法律基础
美国为了维护自己在全球的核霸权地位，启动了美印核合作的进程。“美国一直承认其发展美印核合作的目标是利用印度来制衡中国”。⑤1998年，印度在48小时之内，连续进行了5次地下核试验，遭到国际社会的反对和制裁。美国利用印度急于发展核武库抬升自己国际地位的迫切心情，以国内立法的形式，悄然解除了对印度的制裁。2006年12月18日，美国参众两院联席会议以330票对59票的压倒优势通过“海德法案”，为美印核合作扫清了障碍，奠定了法律基础。
“海德法案”是美国的国内立法，以国内立法处理国际问题是美国的一贯做法。“海德法案”的基本内容是允许印度在不签署《核不扩散条约》的情况下，将印度22个核反应堆中的14个划为民用，其余8个为军用。美印两国进行核技术合作。其内容有五：一是美国提供核技术、核装置；二是美国提供核燃料，帮助印度建立核储备；三是印度保证核合作仅适用于民用；四是美国允许印度对使用过的核燃料进行再处理；五是美国有权监督印度的核系统。当时，印度认为美国企图控制印度的核系统，对美国心存疑虑，迟迟不肯签订协议。直到2008年两国才签订《印美民用核能协议》。2009年7月20日，美国国务卿希拉里访问印度。希拉里宣布美国将帮助印度建造两座核反应堆，声称此举“给美国带来数十亿美元的收入，为两国创造就业机会，为印度人民创造所需能源”。
2010年11月，奥巴马访问印度，重申美印核合作，并允诺向印度出售包括核装置在内的高新设备，价值1,600亿美元。为了平息巴基斯坦对美印核合作的不满，奥巴马总统宣布每年给巴基斯坦补贴20亿美元，用于对阿富汗的反恐战争。这引起了印度的猜忌，甚至连印度的中学生都认为，美国是拿印度的钱资助巴基斯坦。由此可见，美国的“海德法案”虽然奠定了印美核合作的国内法基础，但不能等同于国际法。在印度没有签署《核不扩散条约》的情况下，美印的核合作是违背国际法原则的。以国内法处理国际核问题，显示了美国核霸权的极端自私，暴露了美国政府在核不扩散问题上的双重标准。
三、美国推动美印核合作的主要意图
美印核合作是美国重返亚洲的重要举措，其政治意图有以下几方面：
(一)政治上显示美国的霸主地位，推行核双重标准。美印核合作的首要目标是要宣示美国在亚洲的主导地位，表示亚洲事务由美国“说了算”。冷战结束后，美国在亚洲一度取收缩态势，随着全球化的深入发展，新兴国家在经济上迅速崛起，特别是中国的改革开放取得辉煌成就，国际影响与日俱增，由此带来战略格局多极化倾向日益明显。美国深感自己在亚洲的地缘优势受到挑战。为了维护美国在全球的霸权地位，美国决定重返亚洲，在地缘政治上对亚洲国家进行核恐吓、核讹诈，以至于采用双重标准对待亚洲的核形势，以证明自己的核主导地位。
(二)拉拢印度，将印度定位为“亚洲的战略平衡器”。从克林顿政府到布什政府，再到奥巴马政府，都把印度定位为“亚洲的战略平衡器”。⑥美国的意图是要抬高印度的国际地位，利用印度强烈的民族主义情绪，在亚洲发挥战略平衡作用，牵制各国的发展。其中，主要是牵制中国，也包括平衡印巴关系、印日关系、印韩关系、印度与东盟国家的关系，其更深的战略打算是要打破印度过分依赖俄罗斯的“特殊关系”。为此，奥巴马政府决定向印度出售两座核反应堆和一大批高新技术武器，并许诺支持印度加入联合国安理会常任理事国。美国的这种做法，是企图把印度培养成为亚洲“警察”，成为美国在亚洲的“代理人”。
(三)牵制中国，帮助印度取得“核对等地位”。美印核合作最直接的动因，是要帮助印度取得对中国的“核对等地位”，以此达到“牵制中国”的目的。1998年5月，印度在48小时内进行了5次地下核试验，受到国际社会的指责。时任印度总理的瓦杰帕伊亲自给联合国安理会写信，声明印度的核试验是为了取得与中国“对等”的核地位，以打破邻国对它的“核威胁”，直接把矛头对准中国。印度计划在未来10年内花费270亿美元新建18～20座核工业设施。美国正是利用印度发展核武库的急迫心理，以帮助印度建立和完善核储备系统为诱饵，拉拢印度防范中国。
(四)为美国经济解困，美印核合作可以为美国创造2.7万个就业岗位。自2008年美国爆发金融海啸以来，美国经济一直处于低迷状态，失业率居高不下，美国人民对民主党政府的经济政策非常不满。在美国中期选举中，民主党遭到惨败。为了给美国经济解套，提升美国的就业率，美国看中了印度庞大的核能市场。据美联储估计，印度的能源市场在2012年之前需1,700亿美元的投资。美国总商会副总裁布鲁斯·约斯特恩给美国参议院写信说：“美国的核能市场在未来10年内将给美国创造27,000个工作机会，如果美国错过这次机会，这些好处将流向其他竞争者。”美国企图以核防务合作为突破口，开创对印度高新技术出口的新局面，一方面提高印度的核防务能力；另一方面为本国低迷的经济解套。这是美国推行“扶植印度”政策的基本打算。美印核合作带来的严重后果，就是引发了亚洲核军备竞赛，给复杂的亚洲形势带来了更加不确定的因素，威胁着亚洲地区的和平与稳定。
四、美印核合作对中国的牵制有限
根据日本战略家的分析，南亚将成为世界核战争的策源地，印巴的固有矛盾和印巴在克什米尔的冲突，将使印巴核战争变得不可避免，中美都有可能被卷进南亚核战争。
我们认为，日本的判断没有战略依据。美印核合作对中国的牵制很有限，南亚爆发核战争的几率很小，中国不可能卷进南亚核战争的漩涡中。这是因为：
(一)美印各怀鬼胎，互信程度差，核合作程度有限。早在上世纪50～60年代，美印两国就曾经有过民用核能合作的记录。1956年，美国和加拿大联合帮助印度建立了第一个核反应堆，美国还向印度提供核反应堆使用的重水。但到1974年，印度进行第一次核试验之后，美国就启动了对印度的核禁令。1998年印度进行第二轮核试验后，美国对印度实施经济制裁，禁止对印出售核原料和核技术。直到2006年美国通过“海德法案”后，美印两国才恢复核合作。但是，美印两国战略互信程度差，两国的核合作程度不可能很深，也很难长久持续下去。美国的打算，是想利用印度的核力量牵制中国，但也怕印度坐大，一旦印度核能力强大后也会对美国产生威胁；印度则企图通过美国提升自己的核实力，扩大国际影响，但又害怕美国控制自己的核系统，沦为美国的附庸国家。因此，美印之间控制与反控制的斗争将会加剧，两国的核合作将有限度地进行，美国会把这种合作掌控在不点燃核战争的范围之内，否则，将自食其果。
(二)核恐怖平衡不可能轻易打破，美印不敢做绝。印度和巴基斯坦都是南亚的有核国家，虽然两国在克什米尔领土争端和跨境恐怖主义问题上存在着矛盾冲突，但两国爆发核战争的几率很小。核战争是一种毁灭性战争，核恐怖平衡是不可能随便打破的，美印虽然进行核合作，也不敢把事情做绝。巴基斯坦的综合实力不如印度，不可能主动挑起核战争；巴基斯坦是美国的盟友，美国要依靠巴基斯坦打击塔利班，尽早结束阿富汗战争，美国不可能允许印度对巴基斯坦发动核打击。因此，印巴之间的矛盾冲突不可能导致核战争。
(三)中国走和平发展道路，不首先使用核武器。中国是一个爱好和平的国家，是一个负责任的发展中大国，在任何时候都不会首先使用核武器。中国走和平发展的道路，贯彻睦邻友好的周边方针，实施“与邻为善、以邻为伴”的周边政策，致力于和谐周边、和谐世界的建设。同时也要看到，美印对华牵制目的各异，美国企图遏制中国与日俱增的世界性影响；印度对华有边界和西藏问题两大实质性矛盾，中国正在通过和平谈判解决中印之间的争端。这就使中国应对南亚局势方面有较大的回旋余地，不可能卷进印巴之间的核纠纷。
由此可以看出，美印核合作仍停留在起步阶段，对南亚核局势的影响也仅停留在政治层面，并没有改变南亚核实力的相对平衡状态，南亚爆发核战争的可能性很小。因而，美印核合作对中国的牵制也十分有限。
五、美印核合作对世界核管制的消极影响
美印核合作虽然侧重于民用方面，但民用和军用仅一步之遥，由民用转化为军用也并不困难。美印核合作对世界核管制体制和机制带来了十分消极的影响，削弱了国际核管制体制的功能和相关机构的运转能力。这些机构和组织包括联合国大会第一委员会、联合国裁军审议委员会、国际原子能机构、核不扩散条约组织、核供应国集团、澳大利亚集团组织、巴黎统筹委员会等，这些组织的缺陷得到了放大，其积极功能被无形中削减，为世界的持久和平带来了“核阴云”。
(一)美印核合作在世界制造了防止核扩散的“困局”。据美国“科学与国际安全研究所”统计，目前世界上具有生产核武器能力的国家大约有60个，正在运行的核反应堆有429座，另有25座正在建设中。⑦这些国家处于不同的核发展水平。美国企图限制各国核技术的发展，将世界有核国家控制在10～20个，早在1970年就在全世界通过了《不扩散核武器条约》。美印核合作在世界上制造了防止核扩散的“困局”，核扩散有可能在中小新兴国家迅速流传开来，成为一种趋势。
(二)美印核合作放大了美国核安全政策的双重标准。“海德法案”放大了美国核安全政策的双重标准。首先，美印核合作打破了印巴之间的“核平衡”。巴基斯坦认为美国推行“重印轻巴”路线，轻视了巴基斯坦的“反恐前线国家”地位，从而增强了巴基斯坦民众的反美情绪。巴基斯坦要求美国要一视同仁，而美国则认为，巴基斯坦的核武器有可能落到恐怖主义者手里，并不打算向巴基斯坦出口核技术和核设备。为了缓和巴基斯坦的情绪，美国政府答应每年援助巴政府20亿美元用于反恐。而巴基斯坦坚持认为美印核合作打破了“核平衡”，表示也要向外购买核设备。其次，美印核合作增加了解决“朝核问题”的难度。朝鲜核问题六方会谈进行了6轮，取得了阶段性成果。由于美国推行双重标准，朝鲜强调受到美国的核威胁，曾一度中断谈判。在中方的斡旋下，朝鲜表示愿意重返六方会谈，而美日韩则设置重重障碍，阻挠恢复六方会谈。美国还扬言缅甸在朝鲜的帮助下，秘密进行核试验。美国继续对朝鲜实行打压政策，这就更加增加了解决“朝核问题”的难度。第三，美印核合作为伊朗核问题谈判设置了更为复杂的外部条件。“伊核问题”的谈判在土耳其进行，有联合国五大常任理事国和德国一起参加。伊朗强调，各国都有和平利用核能的平等权利，为什么美印可以进行核合作而伊朗却要受到制裁？这就对世界核不扩散体制的严肃性和正当性提出挑战。
(三)美印核合作显现了世界核管制体系的低效和无能。目前，世界上没有参加《不扩散核武器条约》的国家，只有印度、巴基斯坦、以色列、朝鲜四个国家，前三个国家没有在条约上签字，朝鲜是签了字后又退出的国家。这些国家都不会遵守世界核管制体系规定的各项措施和义务。美国是世界核管制体系的主导国家，却带头突破了该体系的约束和限制。“海德法案”最大的危险是削弱了世界核管制机制的作用。尽管由45国组成的核供应国集团采取了一些补救措施，限制美印核合作，但印度供外部监督的核设施仅为民用部分，军用核设施仍列为主权管制之内，不允许外部监督和核查。在核设施分离过程中，印度并没有将研究堆、浓缩工厂、再处理技术宣布为民用，特别是德鲁瓦和锡鲁斯等重要反应堆未列入世界核技术管控范围内，这就使美印核合作无法区分军用和民用。世界核管制体系对此毫无办法，也无法改变和控制美国以国内法代替国际法的行为，充分暴露了世界核管制体系的低效和无能。
(四)美印核合作为世界持久和平带来了“核阴云”。“海德法案”削弱了国际核不扩散机制的权威。美国在印度没有参加《不扩散核武器条约》的情况下，签署了《美印民用核能合作协议》，其严重后果必然使各国重新审视自己的核安全政策。一些有核国家已声明放弃不首先使用核武器的原则，美国是世界上唯一使用核武器进行过实战的国家，已没有能力改变各国的核安全政策；一些无核国家也都纷纷表示，要发展自己的核能力，以防患于未然。核燃料、核设施、核技术的迅速扩散，有可能被恐怖组织或不负责任的国家(美国称为“无赖国家”)无原则地运用，在不经意的情况下，点燃核战争的导火索。这些情况，都为世界持久和平带来了“核阴云”。国际战略界许多学者认为，“海德法案”的通过和美印核合作使世界进入了“第二个核时代”。
注释：
①Keith Payne,"Deterrence in the Second Nuclear Age",Lexington University Press of Kentucky,1996.
②M.G.Srinath,"India U.S.Nuclear Deal Sputtering",2007.6.7,http://www.worldpress.org/Asia/2818.cfm#down.
③章节根.论印度核战略的战略文化根源[J].外交评论，2008(4).
④Ruth David,"Cashing in on India's Nuclear Future",Forbes Online.December 15,2006.
⑤Jehangir S.Pocha,"China and India on the Verge of Nuclear Deal",The Boston Globe,November 20,2006.
⑥Pramit Pal Chaudhuri,"Sino-Indian War over East Asia",The Hindustan Times,Dec.4,2005.
⑦David Albright and Kimberly Kramer,"Stochpiles still Growing",Bulletin of the Atomic Scientists,Novermber/December,2006.