论我国中小学教师职务的评与聘，本文主要内容关键词为：中小学教师论文,职务论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的中小学教师职务制度，自1987年首次实施以来至今已有20年。当前，整个中小学教师人事制度正面临调整与重构，而中小学教师职务的评审与聘任关系之处理，则不仅是职务制度本身完善的核心问题，也是其与另两项教师任用制度，即教师资格、教师聘任制度之间相互协调的关键所在。是评聘合一还是评聘分开各地做了不同的探索，实践和理论工作者的观点也存在争议，本文就此展开探讨。
一、目前中小学教师职务评聘关系的几种处理方式
中小学教师职务的评聘工作分两部分，一是教师职务任职资格的评审，二是教师职务的聘任。实际上，第二部分的工作准确地说应该是教师职务的“任命或聘任”。学校在职称指标的控制下评选出拟推荐的人员上报，通过行政机关评审的人即自然取得高一等级的教师职务，这应该是教师职务的任命，所谓教师职称的评审，实际上是教师职务晋升的层层审批过程。现在，各地已不提“教师职务的任命”而称“教师职务的聘任”，但大多不进行教师技术岗位的竞聘，本质上仍是职务任命。我国中小学教师人事制度改革的重点之一，正是希望改变以往的教师职务任命制，实行真正的职务聘任。目前，在教师职务“评”与“聘”二者关系的处理上，大致有以下三种方式：
一是以评代聘，即传统的评聘合一，每年行政机关给各中小学审批下达当年该校可使用的职称申评指标，实际上是确定学校当年可以聘任的专业技术岗位的数量。学校成立评审小组，按指标数筛选出同意推荐的申报人员，上报有关省、地、县评审委员会，经评委会评审通过的人员即由学校聘任相应的教师职务。这里，学校按校内技术岗位的空缺情况对申报人员进行评议选拔，已经是完成了聘任工作的主要部分，因而职称评审通过人员的聘任也就没有实质性内容可言了。以往以评代聘的做法一直伴随着聘后管理的缺乏，造成了教师职务的任职终身制，即所谓“能上不能下”的现象，这可能会削弱人才的责任心和进取心，忽视用人单位的自主权。
二是评聘分开，即任职资格的评审与校内教师职务的聘任相分离，教师的工资福利按其实际受聘职务（专业技术岗位）的等级确定。我国提出专业技术职务的评聘分开已有多年，部分省区也进行了这样的改革。以安徽省为例，该省人事厅发布《关于开展2004年度专业技术资格评审工作的通知》，明确指出：“实行专业技术职务评聘分开的单位，其专业技术人员申报相应专业技术资格，不受专业技术职务结构比例和岗位职数的限制。”安徽省有些地市从2004年起曾试行中小学教师职务的评聘分开，试点单位的中小学教师晋升高一级专业技术职务，其任职资格的评审不受单位岗位职数的限制，由个人根据专业技术职务任职条件，向所在单位提出申请，提交有关材料，按规定程序申报。但是，教师取得高一等级职务的任职资格后，并不一定会晋升教师职务，其能否晋升职务和工资，还要看学校是否有此类职务的空缺，以及该教师能否竞聘成功。
到2006年，鉴于教育部当时正在开展中小学教师职务的“评聘合一”试点工作，安徽各地进行的“评聘分开”试点与其旨趣不合，因此不再扩大试点范围，2007年起则全面停止“评聘分开”的试点工作，中小学校严格实行专业技术职务结构比例控制，对于中、高级专业技术职务人数已达到或超过规定结构比例限额的学校，不得申报中、高级专业技术职务任职资格的评审。
三是以聘代评，或称“只聘不评”，即按照规定的任职条件由学校择优聘任教师担任相应的专业技术职务，不再组织每年一度的专业技术职务任职资格评审。如果说以评代聘是学校提出拟聘人选由行政机关审批，那么只聘不评实际上是取消行政机关的审批，由学校在教师职务聘任时自行评审，这就是教育行政部门所倾向的另一种形式的“评聘合一”。我国有相当一部分省市的中小学教师的初级职务已实行只聘不评，如根据北京市的相关文件，自2004年起，北京市的中学二级教师、小学二级教师、小学一级教师职务由用人单位按岗位需要，符合任职资格条件，经考核合格，直接聘任相应教师职务。须经评审方能取得任职资格的职务主要是中学高级教师（含“小中高”）、中学一级教师和小学高级教师。而根据《上海市专业技术职务评聘分类分级管理实施意见》，上海市中小学教师的中级和初级职务也都实行只聘不评。
值得关注的是，2004年经有关部门批准，吉林省四平市试行所有中小学教师职务的只聘不评制度。据介绍，该市是国家人事部批准的全国第一个试点地区，试点工作全面推开之后，四平市的政府人事部门不再组建中小学教师系列专业技术职务任职资格评委会，改由四平市各学校直接聘任；凡经学校聘任的教师，在聘任期间享受相应的工资福利待遇，职务聘书在聘期内具有吉林省专业技术职务任职资格证书的同等效用。[1]2005年9月16日，人事部、教育部在吉林省四平市联合召开现场座谈会，积极评价该市中小学人事评聘改革新模式，并向各地进行推介。[2]2007年，吉林省在全省开展中小学教师技术职务的“评聘结合”（即“以聘代评”）改革，政府人事部门不再组织教师专业技术职称评审，改由教师所在学校成立教师专业技术职务评聘委员会（简称聘委会），对教师进行综合考核后直接聘任技术职务。聘委会主任由校长担任，其他成员采取教师无记名投票方式推选，经学校教职工代表大会差额投票产生。聘委会人数不得少于7人，其中一线教师所占比例不得低于50%。教师经聘委会考核合格，拟聘职务时须予以公示，公示无异议后由学校报政府人事部门确认。聘期一般不少于3年，最长不得超过5年，由学校根据实际情况，确定教师续聘、解聘、职务升降等。[3]
上述中小学教师职务制度的变迁，既涉及具体规则的改变，也涉及制度的结构性变革。“以评代聘”是传统的评聘合一，即中小学教师职务的评与聘都由上级行政机关决定；“以聘代评”是新的评聘合一，即中小学教师职务的评聘工作全部下移到具体的中小学校。中小学教师职务的这两种评聘合一，与某些地区试点的评聘分开在理念上是不同的。从国家人事部、教育部的态度看，其主张教师职务的评聘合一之倾向性是明显的，但也有人持有不同观点，例如袁桂林就认为，“别的职务评聘可以实现评聘分开，为什么唯独教师职务不能评聘分开？我们在江西省宜春市调研了解到，该市教师资格和职务分开有利于调动教师工作积极性。在福建省泉州市也在实行教师资格和职务评聘分开的制度。”[4]本文认为，中小学教师职务的评聘合一，从整个中小学教师任用制度的构建上看是不合理的，在理论上也是不科学的。
二、评聘合一使教师任用制度结构不尽合理
我国中小学教师的三大任用制度，其形成大致经历了这样一个过程：首先是国家在干部任用体制下于1986年建立教师职务制度；接着到1994年，由《教师法》规定在中小学教师任用制度中增加教师资格制度和教师聘任制度，教师资格制度到2000年以后全面实施，教师聘任制度尚在推进实施的过程中。由于教师职务制度是在教师资格和聘任制度之前产生的，三者没有进行统一构建，放在一起就产生了结构上的矛盾和不合理。
按照我国现行的中小学教师任用制度，一个教师进入职业生涯，其各阶段的进程与任用制度的关系大致如下图所示：
图1 我国教师职业生涯进程与任用制度的关系
这种教师职业生涯的制度安排存在以下问题，首先，它割裂了学校聘用教师与教师技术岗位的安排。因事设职、因职找人，是人力资源管理的一般原则。组织内有一定的任务要完成才需要设置职位，因为有职位，才需要招聘合适的人员到该职位上承担职责。因此，出现职位空缺是组织招聘人员的前提和依据。学校聘任教师，同样也是在校内出现教师职位空缺的前提下进行的，而我国教师的职位是一种技术岗位，即教师专业技术职务，这决定了学校在聘任教师时必须考虑需要该教师担任何种职务，教师聘任合同上必须明确教师的技术岗位。而按照我国现行的教师任用制度，学校聘用教师由教师聘任制度解决，教师技术岗位的安排则由教师职务制度解决，二者被人为割裂，违背管理的一般原则。
其次，既然教师职务聘任应在学校聘用教师时同时明确，那么目前教师职务任职资格的评审在教师职业生涯中所处的逻辑顺序就显得不合理，这一阶段应放在教师聘任之前而不是之后，正常的逻辑顺序应是先有“教师资格认定”，再有“教师职务任职资格评审”，最后是“学校聘任教师并确定技术岗位”。也就是说，由于教师聘任应当落实到岗位聘任，因此在聘任之前应聘者不仅要具备教师资格，同时也应具备某种等级的教师职务任职资格。
再次，如果将教师职务任职资格的评审放到教师聘任之前，则教师资格认定与初级教师职务任职资格的审定系重复性工作。目前我国中小学教师资格条件是公民从事教师职业的起点标准，实际与中小学初级教师职务的任职条件相当，有教师资格即能承担初级教师职务。因此，有许多地方对于新进教师已不进行初级职务任职资格的评定，而直接由学校聘任。
简言之，目前中小学教师任用制度的结构性弊端在于，教师职务制度中的教师技术岗位的聘任本应是教师聘任的内容，却被人为地从教师聘任中分离出来；教师资格与教师职务任职资格实际上具有同质性，前者可以作为后者的一个等级，现在也被分离出来。可见，教师职务制度与教师资格制度、教师聘任制度不协调，该分开的教师职务的评与聘没有分开，该合并的教师资格和教师职务任职资格、教师聘用和教师技术职务聘任没有合并，反映了中小学教师任用制度的设计者在教师职务制度的基础上增加教师资格和教师聘任制度时缺乏通盘考虑，没有对教师职务制度作适当的变革，致使三大任用制度的内部关系没有理顺。
三、评聘合一在理论上存在诸多缺陷
中小学教师职务之所以不宜坚持评聘合一，在理论上有三方面理由：
首先，中小学教师职务的评聘合一混淆行政行为和学校内部人事行为。传统的教师职务评聘合一，在教师作为国家工作人员任命的前提下，可以理解为行政组织对其工作人员晋升职务的逐级审批，属行政组织的内部行政行为。但随着教师身份的改变，教师不再是国家干部而是学校聘用的专业技术人员，教师职务的评与聘在新的任用体制下其意义已不同以往。教师职务任职资格的评审，是行政机关就公民是否具备担任某种教师职务的专业知识和技能进行审查和评判，如予以确认，则应颁发相应资格证，以示当事人有资格担任某种教师职务。从行政法学的角度看，这是一种行政许可行为，属于具体行政行为的一种。教师职务的聘任，是学校根据可供聘用的教师技术岗位数，对有资格的竞聘人员进行考核比较，从中选择优胜者担任教师职务，显然这是一种学校内部的人事行为。行政机关的行政行为应独立于学校内部的人事行为，作为学校作出内部人事决定的前提，即应当先有任职资格的认定，再有职务聘任。传统的评聘合一是先有学校的拟聘意向，再有行政机关的资格认定，将学校内部人事决定作为行政机关作出行政行为的前提；新的评聘合一（“以聘代评”）则由学校替代行政机关行使行政职权，将行政行为变成学校内部的人事行为，二者都混淆了行政行为与学校内部人事行为。
其次，中小学教师职务的评聘合一混淆绝对评价和相对评价。从教育评价学的角度看，教师任职资格的评审，系绝对评价，是将评价对象的情况与事先确定的固定标准进行比较，以判定其是否合格；教师职务聘任中的评价，系相对评价，是从若干方面将竞聘者的情况作相互比较，以判断被评者的优劣高低，事先没有固定的标准。中小学教师职务的评聘合一造成的结果是，没有聘上教师职务的教师，就是没有资格担任该教师职务，将绝对评价和相对评价混为一谈，对教师来说有失公平。如果教师技术岗位的数量少于竞聘者的人数，则必然会有人被淘汰，但不能说被淘汰的人就一定没有资格担任该教师职务，在允许人才流动的前提下，有资格的教师可以到其他学校竞聘合适的空岗，这就需要区分教师职务的评与聘，把绝对评价从相对评价中分离出来，使教师拥有某种能说明其专业知识和能力的身份标志，这种身份标志的取得不以某所学校能否提供专业技术岗位为前提，而只与其专业知识和能力是否达到既定的标准有关。
再次，中小学教师职务的评聘合一混淆学术权力的行使和行政权力的行使。中小学教师职务的评与聘，实际上涉及两种权力的行使：任职资格的评审系评判当事人是否具备担任某技术职务的专业知识和技能，主要涉及学术权力的行使；教师职务的聘任则是将当事人安排到本单位某个技术岗位上去，更多地涉及行政权力的行使。“评”是一种学术评审，“聘”是人事任用。但评聘合一的评委会，是不可能区分这两种权力行使的。用人单位组建职称评审委员会，一般侧重于“聘”，因而往往以学校党政领导、部门负责人为主。这种委员会易较多地考虑学校的编制和职务空缺问题，不仅先有行政权力的行使，而且同时对被评者行使学术权力，其资格上显然存在问题。混淆学术权力和行政权力，以行政权力的行使去替代学术权力的行使，其结果会导致评委会成员缺乏行使权力的合理性和合法性。
因此，从理论上讲，中小学教师职务的评与聘有着本质的差异，必须进行适当的分离，并且“评”必须置于“聘”的前面，二者不能相互包含。传统的教师职务的评聘合一，其弊端人们已有所认识，但新的评聘合一，把“评”的权力下放给学校，明显会产生两个问题：一是降低中小学教师的专业地位，抛弃教师职务制度实行多年所积累的制度资源。中小学教师职务制度实行20年以来，技术职务任职资格作为中小学教师专业能力的标志，已经具备一定的公信力；教师任职资格的组织评审也已积累了相当的经验，逐步正常化。教师任职资格评审的取消，意味着中小学教师不再拥有标志其专业能力高低的、持久的法定凭证，这对于加快中小学教师职业的专业化，提升中小学教师的社会公众形象不利。二是由学校承担中小学教师职务任职资格的审定，缺乏应有的公信力。中小学的规模有大有小，办学水平和专业人员业务素质有高有低，是否每所学校都有足够的学术力量对教师的专业能力作出可靠的鉴别？教师任职资格之审定由本校人员进行评判，能否确保其公正而不受人际关系影响？各校在执行任职资格审定之标准时能否保持一致？本文认为，坚持教师职务评聘合一的方向是不妥的，评聘必须分开。
四、评聘分开是完善教师任用制度结构的关键
调整我国中小学教师三大任用制度之结构的可行方案是，将教师职务任职资格的评审与教师职务的聘任分开，其中任职资格的评审与教师资格认定合并，按专业水平进一步划分教师资格等级，结合资格证书的有效期和换证制度，形成新的教师资格制度；将教师职务聘任与教师聘用合并，中小学按教师技术岗位选聘教师，应聘者须具备相应等级的教师资格证。在职教师晋升教师职务，必须先取得高一等级的教师资格证，然后参与教师技术岗位的竞聘，竞聘成功方能调整技术职务。因此，本文主张的新的中小学教师任用制度，将教师职务制度一分为二，分别并入教师资格和教师聘任制度，其结构如下图所示：
图2 调整后的中小学教师任用制度结构
基于上述调整，建议把新的中小学教师资格区分为二级教师资格、一级教师资格、高级教师资格三个等级。由于中小学初级教师职务中的三级教师职务，基本已名存实亡，因此可以去掉这一等级；幼儿园教师评的是小学教师职称，小学高级教师之上又增加了“小评中高”，名不正言不顺，因此应当给幼儿园、小学、中学分别确立本教育阶段的教师资格系列，再加上特殊教育系列的教师资格，即为本文所主张的中小学教师资格的分类形式：幼儿园、小学、中学、特殊教育学校四个系列的教师资格，每个系列又分二级、一级、高级三个等级的教师资格。其中，二级教师资格的认定条件采用现行教师资格的认定条件，一级教师、高级教师资格的认定条件可基本采用目前相应等级的教师职务任职资格条件。这种设想是有可行性的，由于实行了近20年的教师职务制度，我国在资格上区分中小学教师专业水平的做法早已得到包括教师在内的社会各界的认同；人们对资格评审的标准虽有不同看法，但资格评审的操作上已经正常化，并积累了必要的经验；教师技术职务系列已对应建立，工资待遇按职务等级建立标准，也已被整个社会所接受，这就是教师职务制度实施以来所带来的制度资源。教师职务制度虽然与教师资格、教师聘任制度有不协调的地方，但取消任职资格的评审，由学校直接聘任教师职务，似乎抛弃了教师职务制度近一半的价值。
中小学教师职务的聘任应与现行教师聘任制度合并，取消教师聘用与职务聘任的区别，学校按岗位聘任教师，教师被聘即意味着技术职务的确定，形成新的教师聘任制度。当前我国中小学教师聘任制的推行，应当将教师职务聘任工作一并纳入，进行统一的制度构建。吉林省教师职务的“以聘代评”，实际上就是将教师职务聘任与教师聘用结合起来，这部分改革是合理的。若我国中小学的教师任用制度能经过重构，教师资格的取得相对独立于教师聘任，相信会使干部任命制遗留下来的制度特征得以消除，使整个任用制度的结构趋于清晰、合理。