权力期权问题浅析，本文主要内容关键词为：期权论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
表现为“期权腐败”的权力期权问题，近几年常见诸于各类报刊，也是学界广泛讨论的问题。不少学者就这一问题发表过深刻的见解，中纪委及一些地方纪检部门也从廉政建设角度对此做出了积极回应。本文试就权力期权的概念、特征、形成背景、危害及对策等问题进行探讨。
一、权力期权概念的界定及其基本特征
期权是经济学术语，其要义是指在未来一定时期可以买卖的权利，是买方向卖方支付一定数量的金额（指权利金）后拥有的在未来一段时间内（指美式期权）或未来某一特定日期（指欧式期权）以事先规定好的价格（指履约价格）向卖方购买（指看涨期权）或出售（指看跌期权）一定数量的特定标的物的权利，但不负有必须买进或卖出的义务。期权交易事实上就是这种权利的交易。[1]
“权力期权”，是借用经济学的期权概念来解释权力的腐败问题，即指把公共权力当作一种资本，由掌握公共权力的官员非法或者违规向受益者（企业、团体或个人）给予某种便利，之后在一定时期内受益者将事先约定好的利益回报给掌握公共权力的官员或其利益相关者。由此可以看出，权力期权就是一些官员在位时为他人谋取了不正当的利益，但当时不要回报，等离职后（退休或者辞职从商）再接受权力受益者利益回报的腐败行为。在实践中，我们可以说，凡是与公共职权或职务行为直接相关的以权谋私并期待获得远期利益的行为，都属于权力期权行为。有人将这类腐败通俗地称之为“期权腐败”。
较之于司空见惯的贪污受贿，权力期权具有以下4个基本特征：
1.时滞性——延缓兑现。权力期权不同于即期的权钱交易，并不立即收取好处或获得回报，而是在未来某个时期受益，即官员将眼前利益变成一种可预期的长远“收益”，等从领导岗位退下来或离职从商以后再享受。从使用权力到期权兑现，其间有一段间隔各异的时间差，有的相隔几年、十几年甚至几十年。
2.隐蔽性——难以发现。权力期权的整个寻租过程都是在合理的程序下进行的，见不到明晃晃的现金交易，也不会有任何“把柄”捏在他人手中，只有当事人双方心知肚明。因是期权化交易，即使拿到桌面上，让众人“监督”，也看不出个所以然。加之权力期权善包装，巧打扮，经常以发挥余热等各种“冠冕堂皇”的名义出现，且其兑现者不一定是权力掌握者本人（也可能是其亲属），因而常使人们难以发现其背后的钱权交易。
3.确定性——兑现有保证。较之于即期权钱交易，权力期权的兑现带有一定的不确定性，主要是因为交易的滞后性，权力主体需冒不能兑现的风险。但是，由于权力交易场上潜规则的存在，权力期权的兑现通常没有什么困难。正是行规的约束，使得权力期权的兑现即使最初只有口头承诺或者心照不宣的约定，仍然具有可靠保障。但也有例外，如果受益方破产而无力兑现或者外逃不履行原来的约定，那么权力期权就难以兑现了。在这种情况下，权力期权虽然没有兑现，但期权腐败事实上已经损害了公共利益。
4.安全性——难以界定、难以举证，难以处置。官员离职从商是期权腐败还是正常从业按劳取酬，目前在我国司法实践中难以认定。与之相比较，一些变相的期权腐败更是难以界定，比如，“某领导在职时让某企业得到了工程承包权，领导当时确是出于‘公平公正’的考虑，但退休后，企业看中领导的‘活动能力’，以极为丰厚的薪酬聘请其在企业工作。期间，该领导若利用以前的影响和关系做成了某事时，是否构成‘权力期权’，难以界定”。[2]同时，由于权力期权时间跨度大，证据毁损、缺失，证人难找，难以举证。而针对权力期权行为的具体法律规定的缺乏，又使有关部门对期权腐败的干预和惩治一时只能处于干着急而无法下手的地步。正是由于期权腐败的安全系数高，一些政府官员对此趋之若鹜。
二、权力期权化的形成背景与危害
权力期权化的产生，根本原因在于制度漏洞和法律不完备。一些官员钻法律空子，打法律的“擦边球”，将手中掌握的公共权力作为资本进行交易，谋取私利。然而，其形成背景却是反腐败压力的不断增大。
改革开放以来，党和政府惩治腐败的力度不断加大，既治标又治本的教育、防范与惩处体系在逐步形成，社会反腐败力量也日益壮大，腐败行为风险越来越大，腐败成本越来越高。在这种形势下，腐败分子感受到了前所未有的恐惧与压力，但又不甘心就此放弃权力寻租，于是处心积虑地想出了“权力期权”一招，暂时放弃眼前利益，转而“将手中掌握的权力作为资本进行投资，通过贷款批地、政策倾斜、施加影响、出面协调、感情投入等等，对一些企业和个人特别关照”，[3]为将来离职后谋求不义之财作铺垫。这样一来，既能谋取私利，又可逃避纪检、监察部门的监督和查处，降低腐败成本和风险，保护自己不在官场上“失蹄”。有人认为，权力期权是腐败分子被反腐败逼出来的新路数，从某种意义上说，的确如此。
一般而言，权力期权主要有4种方式：1.某些官员在任时，为企业、个人谋利，离职或在一定时间后直接索取高额回报，或让企业将好处赠予子女；2.在位时为企业谋利，辞职或退休后到企业“高薪打工”；3.退休前选定接班人，为自己今后打算；4.利用积累下的“活动能力”，以“发挥余热”为名进相关企业工作。[4]现实中报刊不时地披露的一些春风得意的政府官员突然辞职下海到私营企业任职，酬薪之高，令人咋舌；一些领导干部提前退休后，立马被私营企业老板聘为顾问，虽为虚职却坐享丰厚报酬，这些现象一定程度上都存在“权力期权”的嫌疑。
作为一种利用现行法规失范来中饱私囊、以权力为资本参与社会物质利益再分配的腐败行为，权力期权比依法贿赂腐败具有更大的危害性和杀伤力，它破坏正义与公平原则，造成社会分配不公，从而招致老百姓的非议和不满，极大地损害党和政府的形象。同时，正如有关人士所指出的那样，“众多无法用法律进行制裁的权力期权行为的发生，难免造成社会道德评判标准的变异。久而久之，一些干部和群众就会认为这种行为并不是罪恶，转而抱以‘宽容’心态，无形中减轻了腐败者的内心恐惧和道德压力，客观上形成了对期权腐败的纵容”。事实上，近几年来期权腐败现象越来越普遍。而且，由于期权腐败一般都发生在土地使用权出让、建设工程招投标、产权交易和政府采购等有大量国有资产流通的环节，极易造成国有资产大量流失，使国家遭受重大损失。更为严重的是，权力期权化不易受法律制裁的“优势”，极有可能引诱任何掌握权力的官员滥用权力，坠入其中。因而，遏制权力期权化的期权腐败刻不容缓。
三、遏制权力期权化的对策
1.弱化官员的自由裁量权，加强对公共权力的监督与制约。从现实意义上看，权力过于集中、官员自由裁量权过大以及没有相应的监督与制约机制，是我国转型时期权力期权发生的直接原因。有鉴于此，我们当从制度创新着手，通过进行必要的制度改革与安排，弱化官员的自由裁量权，加大对公共权力的监督与制约力度，阻止公共权力以资本的形式进入市场，确保权力期权没有发生的基础。为此，一要加快干部人事制度改革步伐，选好人、用好人，保证各级领导干部的思想道德素质，从源头上减少期权腐败的发生。二要弱化个人职权，增加集体把关。对权力进行科学配置，尤其对直接管理人、财、物的重要部门某些过于集中的权力进行适当分解，避免权力集中于少数人手中；明确各权力层次、权力主体的职责权限，严格权力运作程序，确保权力正常行使，防止滥用；在重大事项、重大决策、重要人事任免、大额资金使用方面，坚决实行集体讨论决策制度，杜绝个人独断专行。三要公开行政行为，实行阳光操作。大力推进政务信息公开，强化群众的知情权、参与权、监督权，将政府的工作流程、工作内容置于公众监督之下，让不规范的行为没有藏身之地。四要建立行政过错责任追究制度。对滥用自由裁量权的官员，严格追究其行政责任，促其依法行使职权，正确履行职责，尽可能减少执法过错和执法不当的发生。五要对一些易发生“期权腐败”的领导岗位上的干部加大轮岗或异地交流力度。只有这样，遏制期权腐败工作才能收到成效。
2.尽快出台《公务员法》和《公务员道德行为准则》、《公务员利益冲突和离职后行为法》等法律法规，进一步规范官员的离职与退休行为。在规范官员离职与退休行为方面，中纪委早在2001年就出台了“三年两不准”的廉洁自律规定：县（处）级以上领导干部离职和退（离）休后三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。这一“新职隔离缓冲期”的设定，有效避免了官员利用政府资源、公共资源和原来的关系进行利益“寻租”，对领导干部辞职经商的现象起到了一定的约束作用。但是，由于制度设计存在漏洞，这些政策规定在实践中并没有得到很好的执行，主要是一些将要实施权力期权行为的官员在提出辞职时，往往以还没有考虑好为借口，拒绝透露以后的去处，从而轻易逃避法律的制裁。为堵塞这一漏洞，必须进一步完善公务员离退职行为规范。当前关键是要尽快出台《公务员法》，使公务员辞职、退休等各方面行为切实受到严格管束，彻底杜绝公务员因“利”期权的可乘之机。此外，还应抓紧制定《公务员道德行为准则》和《公务员利益冲突和离职后行为法》，依法规范公务员离职后的行为，对其离职后的就业、商业活动和使用官方信息等方面行为做出法定的限制以避免出现公私利益冲突。
3.建立对官员及其亲属的跟踪监督机制。遏制权力期权化趋势，既要严格实行官员任期经济责任审计、离任审计制度，“规范官员在职时的公权私用行为，也要通过制定和实施各级党政领导干部财产收入申报法依法规范官员财产收入申报行为，依法监督官员离职后的行为，尤其是要对那些离职后下海经商的领导干部的去向、财产的变化以及相关的行为实行跟踪监督，重点看看这些官员的资产有无增值，增值究竟是怎么来的，是利用于原有的关系网、人情链，还是利用了‘余权’、公权的‘剩余资源’？”对那些感到可疑的官员，应该随时审计、核查，查出问题的，不论其离开原岗位有多长时间，也不论其走到多远的地方，都要“秋后算账”，依法追究其责任。要让每个官员知道，“期权”并不是腐败的“避风港”，出了问题，同样随时都会受到法律的制裁。值得注意的是，在对官员进行跟踪监督时，不应将其家属排除在外。正如前面讨论过的，权力期权的兑现者不一定是当事官员本身，也可能是其亲属，如广东省高级人民法院原院长麦崇楷权力期权的兑现者就是他儿子麦永成——获得了2000万元的成丰大厦，江西省检察院原检察长丁鑫发权力期权的兑现者也是他的儿子。人们也不难发现，近些年，很多“落马”贪官的子女几乎都在权力支持下从事经商活动，如李嘉廷、程维高、刘方仁，他们的子女无一不利用“朝中有人”大肆经商谋取不义之财。由此可见，将官员亲属特别是经商办企业的亲属列入跟踪监督的范围，对于遏制官员权力期权现象很有必要。当前，我国尚缺乏一套监督领导亲属经商的程序性规范，但是一些地方已在这方面进行了有益探索，摸索出了一些行之有效的做法和经验。其中颇具创新意义的当属海南省的领导家属经商公示制度。该制度规定，副县（处）级以上职务的领导干部必须就配偶、子女在该领导干部管辖范围内的外商独资企业或中外合资企业担任由外方委派、聘任职务的情况进行申报；就在该领导干部管辖范围内个人从事经商办企业活动的情况进行申报；就配偶、子女在异地注册登记后，到该领导干部管辖范围内个人从事经商办企业活动的情况进行申报，申报材料报送上级纪委前须在一定范围内进行公示。这就使监督官员子女经商从概念走向了行动，对于遏制期权腐败无疑具有积极意义，值得推广。
4.推行公务人员廉洁保证和担保制度，加大腐败成本。实践表明，只有增加腐败的成本，才能降低反腐的成本。遏制期权腐败，除应增加腐败的“难度系数”外，还应注意加大腐败的“机会成本”，也就是公务人员实施权力期权行为可能遭受到的各类损失，包括政治损失、经济损失、名义损失等。通过算政治账、经济账、名节账，促使公务人员克服侥幸心理，时刻检点自己，做到清正廉洁，遵纪守法。在这方面，新加坡的做法可资我们借鉴。该国为鼓励公务员廉洁自律，实行中央公积金制度（CPF），每月由个人出资20％，政府出资13％，存入公务员个人公积金账户，工龄愈长，公积金愈多。若任内没有贪污受贿或其他渎职行为，公务员可在退休后如数获得这笔资金。但是如果违法违纪受到处分，公积金将被扣减甚至全部罚没。这一制度一定程度上起到了对公务员整个职业生涯的廉洁保证或担保作用，有力地遏制了公务员的腐败冲动。目前，我国一些地方也在探索类似的做法，如浙江省已在杭州下城区和宁波慈溪市试行廉政保证金制度，依据这一制度，公务员在“安全”退休后，保证金可达30万元，这不失为遏制权力期权的一种好办法。