乡建制史论，本文主要内容关键词为：史论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡级行政管理是整个国家行政管理的基础。研究新中国成立以来乡级建制沿变发展的历史及其规律，认真总结经验教训，不断进行改革和更新，对于逐步实现我国乡级行政管理的科学化、法律化、制度化，更好地服从和服务于国家的政治目的，促进国家的经济发展和社会进步，进而达到国家的长治久安，具有十分重要的政治意义。
沿变发展历史回顾
新中国的成立，为在全国范围内确立乡级体制提供了根本的政治保障。而1949年9月政协一届全会通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》则为我国建国初期乡级建制的确立提供了基本大法依据。1950年12月，政务院根据《共同纲领》的规定，颁发了《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》。次年4月，政务院又发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》，各地根据上述文件的要求，普遍进行乡级建制的建立工作。
1954年国家颁布《宪法》后，根据宪法的规定，县以下设乡、民族乡、镇一级政府。于是区政府和村政府均改为乡政府。同时，为便于县对乡的领导，按照有关法律的规定，县人民委员会在必要的时候，经省人民委员会批准，可设立若干区公所。这样，全国乡级建制逐趋统一，基本上实行县以下乡政府一级体制。
1955年，中共中央根据农业合作化发展的形势，于9月转发了中共甘肃省委关于取消区、加大乡，或取消部分区、保留部分和适当合并乡等三种方法的报告，从1955年秋起，全国大多数省进行撤区并乡工作。按照地方组织法规定，乡、民族乡、镇人民委员会由3-13人组成。乡政府设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会，吸收本级人民代表大会代表和其他适当的人员参加，可以设文书1人。这样，基层人民代表在一定程度上参与了行政事务办理工作，同时也养成了服从政府的习惯，地方各级人大均不设常务机关，政府召集人大开会，完全属于议行合一体制。
1958年，全国兴起大办农村人民公社高潮。1962年，党中央正式形成《农村人民公社工作条例修正草案》，人民公社体制开始定型。人民公社是政社合一的组织，公社管理委员会等同于乡政府，下分生产大队、生产队。公社干部属国家行政官员，生产大队干部则拿工分补贴，参与公社的实物和现金分配，国家通过公社（乡政府）直接参与并领导了农民的生产、分配等过程，农民生活则半军事化，敲锤上工，缺工请假。
1966年部分省（区）撤区，并入大公社。从1966年至1978年，人民公社管理委员会改为革命委员会，其成员由各派“群众组织”联合推荐，报县、市革命委员会决定。
自1978年以后，农村开始进行经济体制改革，1982年宪法否定了人民公社具有政社合一的性质，规定国家行政区域划分的原则是县、自治县、乡、民族乡、镇。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，至此，“政社合一”的人民公社体制不复存在。
沿变发展历史考察
新中国的乡级体制从确立到今天，已经历了40多年的沿变发展过程，这段历史大体可分为建国初期、人民公社化到1982年新宪法颁布、1982年以后三个时期。认真总结不同历史发展阶段行政组织设置的原则、行政管理目标组织结构情况以及乡级体制改革等方面的经验教训，对于今后进一步搞好乡级体制的改革和更新，不断完善和提高乡级行政管理效能是十分必要的。
——对乡级党政企组织职责考察。现代国家行政管理学认为，政府的行政管理越来越处于重要地位，从宏观上看，尽管国家制度不同，经济的发展、国家的兴衰，不单取决于国家的制度，而很大程度上取决于政府的效能。过去，我国在乡级党政企的职责分工上有成功的经验，也有受挫的教训。
我国农村在1958年以前这个时期，乡级体制是比较合理的，基层行政组织和经济是完全分开的，党、政、企实行科学的分工；并且全国的乡政府都有统一的组织通则，法制比较健全；乡政府所属各职能部门也有明确的职责范围和工作制度。当时，农村集体经济组织在乡政府的领导下，独立自主地进行经营活动，而且非常活跃，那时候我国广大农村无论是政治形势，还是经济形势都较好。但是，在农村各级农业生产合作社建立以后，开始出现政社不分、以社代政、削弱乡政府组织作用的现象。
农村人民公社化，使政社不分合法化，打乱了我国农村基层政权建设的步伐，影响了社会主义建设的发展。从1958年到1982年的20多年里，我国农村的基层政权组织实行政社合一的体制。这种管理体制，党政不分，政企不分，不利于分工合作和实行民主集中制的领导，不利于农村基层行政组织实行科学的管理。总的来说，人民公社在体制上“一大二公”，违反了我国生产力发展水平；在政策上，“一平二调”，挫伤了群众的积极性；在工作上，“党政企不分”，妨碍了基层行政组织效能的充分发挥，阻碍了经济建设的发展。党的十一届三中全会以后，特别是中共中央（1983）35号文件发出后，全国各地实行了政社分开建立乡政府的工作，改变了原政社合一的体制和长期以来党不管党、政不管政的状况。
——对县以下基层行政系统内在联系的考察。从建国以来我国县以下各级行政组织的设置及沿变发展的情况来看，基层行政系统的建立和发展是有其自身发展规律的。行政系统层级结构是根据行政系统内在联系以及一定历史时期的政治、经济、文化、地域自然条件等因素，按有利于实现行政目的的原则来设置的。我国县以下基层行政系统结构，在发展的第一阶段（1905-1957年），划小乡前，县以下分区政府（区公所）、乡政府（行政村）、居民组。划小乡后，县以下分区公所、乡政府（相当于若干行政村范围）、居民组。在发展的第二阶段（1958-1984年），县以下分公社管理委员会（相当于区公所范围）、生产大队管理委员会（相当于原小乡范围）、生产队（相当于居民组范围）。在发展的第三阶段（1985年——现在），县以下分乡政府（相当于原公社范围）、居民组（相当于生产队范围），乡与组之间，建立了非行政性质的村民委员会。但村民委员会依法承担协助政府完成一定的行政任务，发挥基层行政层级的作用。
从上述情况来看，40多年来尽管我国基层行政系统不断沿变与发展，但其中一条明显的规律，就是在县以下实行三个行政层级。发展的第三阶段，在乡政府与居民组之间虽然没有一个行政层级，只设村民委员会，但它在一定程度上充当了乡与群众之间的行政层级，反映了县以下三级行政层级的客观要求。
问题与对策
根据对乡级行政管理领域、职能结构及功能发展趋势的考察，乡级行政管理领域、职能结构及功能呈现如下趋势：
一是行政管理的领域越来越大。50年代，乡级行政管理的事务较少，也较单纯。之后，行政事务越来越多、越来越复杂。现在人民的生老病死、衣食住行，无一不由政府直接管理。
二是行政机关人员和机构不断增加。50年代，乡政府工作人员一般只有5-7人（享受国家生活补助人员），没有专门的职能机构，只实行助理员制。现在人员大量增加，专门职能机构取代了助理员制，并且职能机构越来越多。据对广西横县的调查，目前乡镇政府的人员编制已达25-35人（均为国家干部），比50年代增长7倍。在职能机构上，除乡镇政府办公室等内部机构外，县设在乡镇分支机构就有43个单位之多。
乡级行政管理领域越来越大，越来越细，机构人员不断增加，这是在社会主义计划经济条件下，随着经济和社会发展的必然要求。但是，在社会主义市场经济新体制下，旧的乡级行政建制面临着很大的冲击，必须进行根本性的变革，按精简、效率和“小政府、大服务”的方向发展。从对乡建制沿变历史考察所得结论看，吸取经验教训，我认为应该采取如下对策：
——实行党政与政企积能分离。改变政社合一时代遗留下来的影响，使党、政、企各行其职、各负其责，加强党对农村工作的领导，发挥乡政府的职能作用，使基层行政管理体制建设纳入健康发展的轨道。
——减少县级以下基层行政机构层级。80年代初，在广西试点设置村公所作为乡政府的派出机构，使行政层级增至四级，即乡、村公社、村委会（执行一定的行政任务）、村民小组。实践证明，增加村公所，妨碍了村委会自治作用及协助乡政府完成一定行政任务作用的发挥。应根据有关法律的规定，撤销村公所，并将村委会改设在原村公所，原村委会改为村民小组。这有利于扩大村委会自治实力，有利于加强我国民主政治基础建设。
——实行由县向乡镇放权。根据中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发[1986]22号文）和民政部在山东莱芜市召开的全国农村基层政权建设工作座谈会精神，为了完善乡镇政府职能，解决条块分割的问题，使乡镇政府成为有权威、有活力、有效能的一级政府，一些省（自治区）进行了向乡政府放权的改革试点工作。试点情况表明，向乡镇政府放权是十分必要的。最近中共中央作出的决定，又进一步肯定了这一做法。因此，实施由县向乡镇放权势在必行。
——充分发挥村民委员会的作用。村民委员会是农村按居民居住地区设立的基层群众性自治组织。它虽然不是基层行政的下属行政组织，也不是乡镇政府的派出机关，但它在农村基层建设中的地位十分重要。它不但是基层人民政府的依靠力量，而且是各级人民政府联系广大群众的桥梁和纽带，是党和国家在农村各项工作的基础。发挥村委会作用，应抓好三方面工作。第一、抓好村民自治。“由村民依法办理自己的事情”。乡镇政府尊重宪法和法律赋予村委员的自治权利，不要把村委会变成政府的“腿脚”或派出机构，使其能够真正发挥群众自治作用。第二、抓好指导村委会协助乡政府在农村基层各项工作的落实。村委会组织法规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作”。既然村委会负有协助政府工作的职能，这就意味着村委会有责任完成一定的行政任务。乡镇政府当然可以直接对村委会布置工作，并指导其完成这些任务。第三、抓好召开村民代表大会的工作及指导村委会制定和实施村规民约。
——加强对乡镇干部培训。根据行政管理领域的扩大，特别是县向乡镇政府放权，大批设在乡镇的分支机构下放由乡镇政府管理，这就向乡镇干部提出新的更高的要求，不但工作量增加，而且要求乡镇干部具有多方面的业务知识。因此，加强对乡镇干部的培训是一项迫切的要求和任务。