论建立与完善食品安全二级检验体系——由苏丹红事件引发的法律思考，本文主要内容关键词为：食品安全论文,体系论文,事件论文,法律论文,苏丹红论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前在被炒得过热的食品行业的负面报道事件中，最为引人关注的，莫过亨氏美味源食品有限公司生产的“美味源”牌金唛桂林辣椒酱（批次2003年7月7日）中被检验出“苏丹红一号”（注：“苏丹红”是一种红色染料，我国和欧盟都禁止其作为食品的染料，它一般用于为溶剂、油、蜡、汽油增色以及鞋、地板等的增光。并且国际肿瘤研究机构（Intemational Agency for Research on Cancer）认为苏丹红染料有致癌的风险，并将其归入对人体具有致癌风险的三组染料中。）成分的事件[1]。其后，肯德基的新奥尔良鸡腿堡、香辣鸡腿堡、辣鸡翅和劲爆鸡米花中也被检测出“苏丹红一号”，事态的发展使人们不禁要问，我们日常生活中，食品的安全程度到底如何？无独有偶，2005年2月18日，英国食品标准署就食用含有添加苏丹红色素的食品向消费者发出警告，并在其网站上公布了亨氏、联合利华等30家企业生产的可能含有苏丹红（一号）的产品清单。截至2月21日，清单上的产品增加到了474种，于是各商家被要求必须要在2005年2月24日中午之前停止供应被污染食品清单上的474种食品，否则这些商家将被起诉[2]。而反观我国，除了要求停止销售相关产品、查封有关产品和原材料等手段以外，尚缺少更为积极有效的法律措施。
一、现行食品安全法律制度体系的主要缺陷及其完善
当前，我国食品安全（注：此处的“食品安全”，包括食品的原料、添加剂以及与食品生产过程相关的用具的安全，而食品卫生仅指食品中的细菌标准是否达到相关法律的要求。）法制建设中存在着突出的问题，主要体现在以下几个方面：食品安全法律体系不够完整，食品安全保障制度还存有立法空白，现有法律法规难以概括目前的食品安全问题；管理检测职责不够清晰，管理检测主体过多而且混乱；现行法律对相应违法行为所规定的行政处罚缺乏应有的力度，法律救济制度运行成本过高。这些都是造成我国目前食品安全问题频繁发生的症结所在。
对于我国食品安全法律制度应采用何种方式，目前存在一些争论。但就卫生部在2003年8月14日印发的《食品安全行动计划》来看，其主张将食品安全纳入《食品卫生法》的调整内容之中（注：《食品安全行动计划》中指出：“……国家实行食品卫生监督制度，把食品安全和营养纳入了法制化管理。”）。但是我们必须注意到，食品卫生与食品安全的内涵是不同的，比如，吃一样食物，表面有细菌导致人体生病和食物本身有毒导致人体生病，最终寻求的依据将是不同的，前者是食品卫生问题，而后者就是食品安全问题。而且《产品质量法》也不能彻底解决食品安全问题，它们两者的调整对象与法律目的并不完全一致。前者是对产品生产、销售的规范，追求的是产品质量符合相应法律法规的要求（注：这可以从《产品质量法》的内容中得出：“第一条为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，制定本法。第二条在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。……”），而《食品安全法》调整的对象是食品，追求的是食品的内在成分安全无害。产品的内涵大于食品，而质量等级与食品安全又是不同的概念。比如，浙江的茶叶厂在自己工厂生产的二级普通茶叶的包装上打上“特级龙井”的标志，那么，我们只能说这是对产品质量要求的违反，而并不说明其产品存在食品安全的问题（注：此处仅就“产品质量”与“食品安全”来进行讨论，对所涉及的其他法律不展开分析。）。因此，笔者建议，在保留《食品卫生法》、《产品质量法》以及即将出台的《农产品质量安全法》的同时，制定一部全新的《食品安全法》。并且将未来的《食品安全法》定位为食品安全法律制度体系的基本法，《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》定位为专项法，形成基本法统筹专项法的基本法律制度体系的格局，以减少食品卫生、食品质量、食品安全之间的规范冲突和不协调。当然，完善我国食品安全法律制度体系，也绝非仅仅是通过制定《食品安全法》就能够完成的。要完善这一体系，必须在《食品安全法》的基本法律框架内，通过法律、行政法规、地方法规和规章等的配套，建立若干具体完整的法律制度，这些制度应着力于食品安全监管、食品安全标准、食品安全信息、食品安全服务（检测、鉴定）等方面。笔者在此主张尽快建立和健全我国的食品安全管理检测机制。
根据我国的基本国情，借鉴欧盟、日本和美国的先进经验，提议建立政府食品安全管理检测机构为主、社区食品安全（管理）检测机构为辅的二级管理检测体系。笔者所主张的“二级管理检测体系”，是由独立的各级政府食品管理检测机构及其下属各级检测机构居于主导地位，其中，各级政府的食品安全管理委员会行使食品安全监督管理的职权，履行职责，并由其根据有关法律认可那些资质条件符合法律规定条件的检测机构（注：按照现行《食品卫生法》的规定，食品检验的权力归于各级卫生行政主管部门，进口食品由口岸进口食品卫生监督检验机构进行卫生监督、检验，出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验。另外在卫生部据《食品卫生法》制定的《关于食品卫生检验单位管理办法》中，规定卫生部直属医学院校所属的有关单位、卫生部直属科研单位、卫生部食品卫生监督检验所认为可以接受其申请的其他单位（这里的“其他单位”是指符合该《关于食品卫生检验单位管理办法》第5条所规定的条件的单位），这些机构可以在改组后作为检验机构。详见下文论述。）执行行政管理性食品安全检测事务；社区（管理）检测机构应是依法设立的、具有基本技术能力的检测组织，可以对本社区或指定范围内的日常食品安全接受委托进行检测，同时，经政府食品安全管理委员会的授权行使一定食品安全行政性检测和管理职权的非政府机构，由其作为辅助和补充的有机结合的统一管理检测体系。下文将探讨具体的法律制度构建方案。
二、政府食品安全管理检测体系
1.建立独立的食品安全管理机构
瑞典国家食品部部长代表、食品法规委员会主席、欧洲食品安全部管理委员会主席Stuart·A·Slorach博士曾提出：对于一个国家来说，建立一个全国性的食品安全机构负责整个食物链有很多益处。单一化的全国食品安全机构可以促进法规的协调，保护措施的统一实施，还能够更有效地利用资源，对保护消费者、应对国内外的挑战做出快速反应。近来很多国家也在往这个方向发展。如美国于1997年决定增加拨款1亿美元的年度预算，设立总统食品安全启动计划，1998年又组成了多部门参加的“总统食品安全委员会”。日本在2003年制定了《食品安全基本法》之后，同年7月，又成立了直属于内阁的食品安全委员会，审议有关食品安全的重要政策，协调各部门关系。而且这个委员会的7名成员由首相亲自任命，均为食品安全方面的权威专家，公认能不被他人左右。加拿大针对原有的联邦食品监督体系不仅复杂而且缺乏一致性和协调性的弊端，于1997年4月1日成立食品检验局，承担所有与食品安全性相关的监管责任，从而降低了法律法规重叠交叉，使监督变得更加有效。
我国有专家认为，可以由食品药品监督管理局牵头组织有关部门，按照食品的类别在各个部门进行分工，每个部门独立地按照各自职责有所分管。但是，我们必须面临的现实情况是，国家食品药品监督管理局只是副部级单位，让它去协调正部级的卫生部、农业部以及相当行政级别的国家质检总局、国家工商行政管理局确实勉为其难。而赋予它的职能只能是有了情况，去组织、去协调相关部门处理，又谈何牵头执法？从长远看，我国要建立有效的食品安全管理体制，就应该把目前分布于各部门的食品安全管理机构完全整合在一起，统一政府的食品安全监管职权和职责于一个独立的食品安全管理委员会，彻底解决机构重复和管理盲区问题。应在中央设立中央食品安全管理委员会，并在县级以上人民政府中设立各级食品安全管理委员会，作为各级政府的一个独立的职能部门，或者是直属部门。这种构想方案符合国际趋势，但对现有行政体制的冲击很大，因而改革的难度也不容小视。
2.食品安全管理委员会的职权
成立独立的食品安全管理机构，必须在其职责范围内建立风险评估制度、风险预警制度、危机处理制度和责任追究等制度。关于该机构的职权和职责范围，可供参考的是日本的立法经验。日本《食品安全基本法》第23条的规定，食品安全委员会管理事务范围如下：（1）据第21条第二项（注：第21条第2项：“内阁总理大臣听取了食品安全委员会的意见后，制定基本事项的提案，以求在内阁会议上通过。”）之规定，有义务向内阁总理大臣陈述意见。（2）按下条（注：这里指第24条的规定，是关于有关食品安全的大臣在15种场合下，必须听取食品安全委员会的意见以及除外的情况。由于该法条篇幅过长；在此不作展开叙述。详细内容请参见《日本食品安全基本法》。）规定，委员会应主动进行食品健康影响评价。（3）根据前项之规定参照所进行的食品健康影响评价的结果并在认为必要时，监督法规的执行情况。（4）通过内阁总理大臣督促各有关大臣。（5）应对为保证食品的安全性而制定的法规的重要事项调查审议，在认为有必要时，向相关行政机构的领导陈述意见。（6）对从第2条到第5条所进行的有关事务进行科学的调查及研究。（7）应做计划使相关部门对从第二项起至第六项（注：即指此处所列举的第23条的第2项至第6项的内容。）中所规定的事物，相互间互通情报及交换意见。（8）有关行政机构应对保证食品安全性，各有关部门相互间交换情况及交换意见的事物进行协调。我们对食品安全管理机构进行职能定位时，可以有所借鉴。
3.组建科学小组和科学家委员会
另外，考虑到食品卫生监管工作所涉及的科学知识的专业程度，要使得如此一个机构能够充分而完全地履行这些职责，就必须设计有关法律制度使具有专业优势的科学家加入其中，或者在食品安全管理机构中设立由若干科学家组成的专职委员会，对食品安全的风险评估与管理负责。欧盟食品安全管理局的机构设置中就包含了专门科学小组和科学委员会[3]。我国未来建立的食品安全管理委员会也可以借鉴这种形式。由专门科学小组（注：可根据涉及的不同内容进行分类，比如，可以分成食品添加剂科学小组，动物饲料科学小组，动植物食品原料科学小组，新科技食品科学小组以及与食品密切相关的加工设备小组。）负责日常的食品安全管理检测工作，而遇有重大事件发生，需要做出重要决策时，可由科学家委员（注：科学家委员会不同于专门科学小组，前者的成员应由不同的食品安全领域的权威专家组成，可以是专职的，也可以根据需要临时聘任；而后者的成员是专门任职于食品安全管理委员会的工作人员。）会提供意见，并且应保证这种意见具有权威性。
4.各级政府食品管理检测机构应设立其下属的各级检测机构
按照现行《食品卫生法》的规定，食品检验的权力归于各级卫生行政主管部门，进口食品由口岸进口食品卫生监督检验机构进行卫生监督、检验，出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验。另外在卫生部据《食品卫生法》制定的《关于食品卫生检验单位管理办法》中，规定卫生部直属医学院校所属的有关单位、卫生部直属科研单位、卫生部食品卫生监督检验所认为可以接受其申请的其他单位（注：这里的“其他单位”是指符合该《关于食品卫生检验单位管理办法》第5条所规定的条件的单位：1.拥有固定的检验人员和实验室，要有专人负责。负责人应由具有助理研究员（或相当职称）以上职称，并从事食品卫生检验工作3年以上者担任。2.拥有可使用的、按照申请类别的国家食品卫生检验方法标准（含《食品安全性毒理学评价程序》）进行检验所必需的技术装备。3.至少拥有食品卫生专业的副研究员（或相当职称）以上人员1名，助理研究员（或相当职称）2名，实习研究员（或相当职称）2名，技士（初级技术员）2名。）。在《食品安全法》颁布后，可以在上述原有法律法规和机构的基础上整合和建立履行政府行政管理性质检测职权而生的官方实验室系统，建立这种实验室可根据当地的实际情况来加以规划。对于政府机构有能力承办的地区，就由政府组建食品安全的实验室；对于政府能力有限，但是拥有较强实力的科研单位的地区，则完全可以将检测的职责授予科研单位；也可以由政府和科研单位合作建立实验室。这些机构可以作为各级食品安全管理委员会认可的检测机构。这些机构应受各级政府的食品安全管理委员会领导和监管，其经费来源于各级政府的食品安全行政管理检测事项的财政预算，在具体业务上应由各个专业领域的科学小组指导，并配合政府食品安全管理委员会的各个科学小组开展工作。
三、社区食品安全（管理）检测体系
1.建立社区（管理）检测机构（注：因这类机构设立的主要目的是依法接受委托而进行一定的食品安全检测，但也可依据食品安全管理委员会的授权在一定范围内行使一定的行政管理性检测和管理职权。所以称为社区（管理）检测机构。）的现实需要
食品安全的监管要突出食品管理部门之间的协调，建立安全食品的定期发布制度，加快监管体制的完善[4]。另一方面，企业应该在保障食品安全的过程中尽到其社会责任，而不是空喊口号。根据经济学一般原理，企业作为市场交易主体，其目标是追求利润最大化。不安全生产、销售产品是其追求利润最大化的一种方式，在短期内特别是在我国市场经济制度还不健全的条件下，我们不能奢望企业自我监督，这就需要政府管理检测机构的强制力量对其进行约束。但问题是，这些部门或单位一般集中于大中城市，而我国人口众多，地区广袤，就现存的食品安全现状而言，这样的食品安全管理检测体系是远远不能满足需要的。
从国外立法来看，日本在《食品安全基本法》中提出，地方公共团体也应在食品安全体系中发挥重要作用（注：《日本食品安全基本法》第7条规定：“地方公共团体应依据基本理念，为确保食品的安全性依据和国家适当分担作用的原则，承担为适用于其地方公共团体的区域的自然、经济、社会的诸条件而制定地方法规及实施的责任”。）。并且进一步规定，在必要的时候可以委托依法设立的法人、企业、民间团体进行检验。欧盟关于这一问题，规定对原料、半成品、完成的产品以及与生产、清洗食品相关的器具的检验，可以将样品提交给官方的实验室。同时，对有条件建立社区检验服务的地区，可以由社区来完成部分的工作，并且为政府机构和公众提供和公布相应的信息。
笔者认为，在建立了政府食品安全管理检测体系的同时，一部分与消费者生活紧密相关，在检测技术和方法上又比较简单易行的食品，可以交由社区检测机构来执行。如此一来，消费者可以就近进行检验，在权利遭遇侵害时，及时地与销售者或者生产者进行交涉。而且，随着我们生活水平的提高，人们对食品的口味要求越来越高，生产者为了迎合此种需求，往往在很多食品中添加大量的食品添加剂和香料，在人们的日常烹饪中，也有越来越多的添加剂和香料流入家庭的厨房。这种现代化的生活消费方式也要求建立一种便捷、低价的管理检测手段，以满足、保障民众的食品安全需求和权益。
2.对建立社区食品安全（管理）检测机构的设想
国家有关机关应制定相应的法律法规，对社区（管理）检测机构的主体法律性质与地位、经营事项、资金来源、任职人员条件、检验结果报告的法律效力、可以接受委托行使行政性食品安全检测管理事项的条件、授权程序（包括违法行使该项职权的自动丧失职权和撤销授权条件和程序）、监管事项等问题做出规定。笔者认为，应给予这些企业独立法人的地位，并按照《民法通则》和有关法规，规范其设立、变更的法律行为。如此，能够使社区（管理）检测机构对自己的行为承担完全的责任，从而谨慎地履行其职责。
政府食品安全管理机构——食品安全管理委员会应设立机构或划分内部管理职权，以对社区检验机构的资格授予审查和对其日常检测和履行被依法授予的管理职权进行严格的监督管理。政府食品安全管理机构也可以将自己的一部分职权授予社区（管理）检测机构。比如，政府食品安全管理机构可以规定，社区范围内的超市、小店铺等的日常食品安全管理和检测工作由社区（管理）检测机构来履行，并给予其履行相应授权行政管理职权和职责的经费。这样，一方面减轻了政府管理检测机构的压力，可使其更好、更充分地履行安全预警、危机处理等职能。另一方面，社区（管理）检测机构凭借其对自己社区情况的熟悉程度（一般应远胜于受到人力等因素限制的政府食品安全管理检测机构），和本社区生活人员对于本社区（管理）检测机构较高的接受程度和直接接触程度（也高于政府食品安全管理检测机构），而能够更好地保障日常的、最基本的和最广泛的食品安全的实现。
同时，各行业协会与消费者权益保护协会也应当积极地配合社区食品安全管理检测机构。行业协会可以将本行业的食品标准、企业协议、行业标准的变化与发展，及时地与社区食品安全管理检测机构进行沟通与交流，以保证管理检测工作的公平合理。社区食品安全管理检测机构也可以将在日常管理检测中发现的问题，与相应的行业协会进行反馈，以期能够更好地提高食品的安全程度。消费者权益保护协会在社区的食品安全管理检测工作中，也具有非常重要的作用。两者如果能够实现信息交流网络化，消费者的权益将能够得到极大的维护，那么，食品安全立法的目的也就可以更好地被表达与实现。
这种社区食品安全（管理）检测模式在城市可以以一个或者几个居民小区为单位开展，在条件成熟的农村地区可以以一个或者几个村（镇）为单位进行推广。在城市推广的难度应该比较小，成本也比较小；而在农村推广的难度虽然比较大，但是所取得的社会效益却是不容忽视的（注：我国广大人口居住在农村，而农村的食品安全管理检测力量相对于城市又比较薄弱，如此广大的市场，仅仅依靠政府的资金投入，无法尽快解决目前农村急待解决的食品安全问题。因为在有关食品安全的众多内容中，大部分与农村发生紧密关系，比如饲养牲畜的饲料，牲畜的宰杀等，而且大部分动植物食品原料都来自农村。因此，可以说，农村食品安全的实现是解决食品安全问题的首要任务。）。对此，我们将来的食品安全法应当规定对此类（特别是农村地区）的社区食品安全（管理）检测机构给予财政补贴、税收优惠、技术援助、人员免费培训等措施，以鼓励其蓬勃发展，实现城乡和谐发展。同时，引进民间资金，建立社区食品安全（管理）检测机构，也可以帮助政府实现乡镇机关人浮于事的现象，减轻乡镇财政负担，从而间接地减轻农民负担。
四、结语
假如在“苏丹红”事件发生的时候，我国已经建立了这种二级食品安全管理检测体系，那么各级食品安全管理委员会就可以立即采取危机应对措施，对涉嫌商品的名单予以公布，并由科学家委员会提供处理意见，其所属的检测机构可同时开展抽检工作。而各个社区食品安全管理检测机构能够对本社区内的相关涉嫌食品进行检测和管理，以保障它们被及时地召回。并为那些要求对所购买的食品进行检测的消费者，提供必要的服务，以尽快消除消费者的恐慌，恢复消费者对食品安全的信赖。当某一社区检测机构发现问题时，可向政府食品安全管理检测机构进行报告，并且向同行业的其他社区检测机构进行通报，相互交换信息。这样，纵向的各级政府食品安全管理检测机构与横向的社区食品安全（管理）检测机构，共同建立了一个纵横交错、信息共享的食品安全检测体系，并以此支撑食品安全监管法律措施的实施，则可以将有关食品安全带来的危害降低到最低程度，最大限度地保证了消费者的权益。
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