周林琳
广州市地下铁道总公司，广东省广州市，510000
摘要：城市轨道交通以其快速、舒适、大容量的特点，被公认为是解决城市交通问题的有效途径之一。目前，我国已批准建设轨道交通的城市有36个，已批准总里程达到6000公里，“十二五”期间新批的建设总投资规模超过1万亿元。面对城市空间资源的有限性及地铁建设资金的巨大需求，对城市轨道交通沿线土地综合开发能有效的推动其持续有限发展。本文首先说明了城市轨道交通沿线土地综合开发的必要性，然后分析了城市轨道交通沿线土地综合开发存在问题，最后详细阐述了城市轨道交通沿线土地综合开发的模式。
关键词：城市轨道交通；土地；综合开发；模式；香港
一、城市轨道交通沿线土地综合开发的必要性
（一）城市空间整合增效的要求
城市的空间资源极其有限，而大量交通设施正在占用越来越多的空间资源，这是一个无法回避的矛盾。因此做好城市空间的综合开发和利用工作具有重要的意义和价值。
轨道交通是交通设施的重要组成部分，其车站的最重要功能就是实现人流集散。因此，基于城市建筑和轨道交通车站对人流集散功能的共同要求，可将两类城市空间进行整合重构，从而提高有限空间资源的服务机能。同时，通过轨道交通车站与商务办公、居住等设施的一体化设计开发，可显著提高土地资源的综合利用率，优化轨道交通与城市形态、城市功能布局和建筑容量等因素的关系。此外，通过轨道交通建设与综合开发的有机结合，还可以充分贯彻交通引导城市发展(TOD)的理念，根据交通规划来组织城市生活圈的各项社会要素的合理配置，从而提升城市空间的组织效率，并为实现城市空间有序增长，以及城市化和机动化的同步推进提供一条有效路径。
（二）建立轨道交通盈利机制的要求
轨道交通属于公益性事业，根据外部效应理论，轨道交通建设和运营能够改善沿线区域的可达性，提升生活环境和投资环境，增加周边企业和商家的收益，提高土地和不动产价值，促进区域经济发展并增加地方税收，即具有显著的正外部效应。由于轨道交通一次性投资大(以广州地铁11号线为例，已超过10亿元/公里)，投资回收期相对较长，其社会效益远大于经济效益，因此供给不足，即市场失灵，需要政府主导。以至于长期以来主要依靠政府投资，从香港经验来看，通过轨道交通综合开发来增加项目收益，是增强轨道交通可持续发展能力的有效措施之一。通过适当方法进行资源补偿，将其外部效应内部化，从而建立盈利机制，是解决轨道交通健康发展的重要方案之一。
同时，城市建设的实践证明，由于轨道交通车站区域的可达性优势为各种经济活动创造了有机联系的便利条件，轨道交通车站对于商务办公和居住等设施往往会产生自然积聚效应，发展为城市区域中心。因此，有必要高度重视这种不同空间相互之间的内在经济联系，围绕有条件的轨道交通车站实施一体化规划和开发，将多种不同功能的设施与车站结合在一起，从而提高城市经济活动的效率。轨道交通车站的综合开发，既能方便市民出行、增加沿线商家收益、提升土地价值，充分发挥轨道交通对客流的集聚效应，有利于轨道交通社会效益和经济效益的共同实现。因此，大力探索有效的综合开发机制对轨道交通可持续发展具有重要意义。
二、城市轨道交通沿线土地综合开发存在问题
中国城市轨道交通已经进入一个前所未有高速发展时期。随着我国更多的特大城市、大城市正在试图加入轨道交通俱乐部，轨道交通对中国城市在空间结构上、功能组织模式上、产业布局上的综合影响力正在从广度和深度上两方面迅速扩展，而大规模建设产生的公共投资风险、金融风险和财政负担也正在加速累积。在这种情况下，如何应对轨道交通对城市综合系统产生的复杂影响，即：以综合开发理论整合轨道交通建设与城市发展战略；如何筹措轨道交通的建设资本、减少运营亏损，以综合开发方式通过站点周边空间资源的高效利用增加公共收益；如何调整场站选址和设计理念，以综合开发方法实现公共效益和开发绩效的最大化；如何建立适应新开发、建设模式的政策环境，以综合开发模式优化激励机制和制度保障。这些问题已经逐渐超越建设中的技术问题，成为城市轨道交通建设发展中面临的重大课题。
三、境内外城市轨道交通沿线土地综合开发模式分析
（一）香港地铁“轨道+土地”综合开发模式分析
“轨道+土地”模式的综合开发是指城市轨道交通建设的同时，利用其所提供的区位优势，对城市轨道交通站点周边及沿线土地进行高密度的商业开发，进行房地产、商业办公和娱乐等经营性项目的建设，通过土地公开出让或自主开发的模式，取得土地的增值收益，充分体现了城市轨道交通沿线土地资源的潜在价值，平衡了城市轨道交通的建设成本，补贴其运营亏损，实现其正外部效应的内部化，最终解决建设资金问题。
在城市轨道交通站点附近和沿线进行房地产、商业办公和娱乐等经营性项目的综合开发，可以充分利用城市轨道交通带来的大量客流，为地铁公司带来巨额的利润。同时，城市轨道交通周边经营性项目的建设又能为城市轨道交通带来更多的客流，增加运费收入，实现双赢。通过在城市轨道交通沿线建设商业娱乐设施，增加非高峰时段的客流吸引，保证客流的均匀分布，提高运营效率和经济效益。
按照香港政府规定，香港地铁公司享有开发沿线物业的权利，一方面筹集到足够的建设资金，另一方面城市轨道交通沿线住宅和商业街可为城市轨道交通带来稳定可观的客流，引导城市规划发展。香港地铁荃湾线、观塘线和港岛线总建设费用约 260 亿港元。建设资金主要有三个来源:政府以股本形式投入约占两成;发展房地产约占一成半;其余来自借贷。除了股东资金外，尚有出口信贷、债券、银团贷款、利率和信贷置换融资、商业票据和银行透支便利等。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆机场线总投资 340 亿港元，二是发展房地产与票价等收益，三是借贷。票价收入是地铁公司的主要收入来源，占全部收入的 80%，它的增加一是来自票价在一定时期内随通货膨胀的调整而上调，即所谓“无实质增长的长期票费政策”，其二是乘客使用率的提高。
地铁公司就上盖物业与地产商合作，建造费用和风险由地产商承担，而地铁一般可分享五成利润。此外，地铁公司其他收益来源包括商场租金、广告和物业管理等。
香港城市轨道交通的发展从一开始，就将经济效益放在首位。城市轨道交通线路的规划和建设都必须按照“成本 － 效益”原则进行核算，一方面优先采用效益好的方案，另一方面在满足服务要求的前提下，设计上力求经济实用，降低建设成本，减轻运营负担。只有当地铁公司有独特的竞争优势或对城市轨道交通有直接或间接地好处时，公司才涉足新业务，使新业务能增进对顾客的服务而又不离开主业。在财务管理方面，虽然香港城市轨道交通的规划、建设和运营都以经济效益为主导，但是城市轨道交通从线路的规划设计，到建设施工和运营，一直将提高服务质量、增加客流量作为一切工作的中心，实现了地铁公司和社会的双赢。
（二）深圳地铁“地铁+物业”综合开发模式分析
深圳市政府为进一步推行地铁上盖物业开发建设，在《深圳市轨道交通条例》
（征求意见稿）规定：“经市政府批准，轨道交通运营单位可以利用轨道交通设施进行综合开发和运营，即采取‘地铁+物业’开发模式。”该条例授予轨道建设单位地铁沿线土地及地铁上盖物业的综合开发权。深圳市政府《关于留仙洞片区等项目用地及抵价事宜的批复》（深府函[2003]88号）中规定：“以土地使用权作价入股或出资成立房地产项目公司的有关政策问题——按照国家有关法律法规的规定，已经取得《房地产证》的土地，进行评估后可以作价出资成立项目公司或入股到其他企业；通过招标或者拍卖方式取得土地使用权的企业，可以与他方合作成立房地产项目公司，并通过签订土地使用权出让合同补充协议，办理土地使用权变更至项目公司的手续。”以上这些规定，为深圳地铁上盖物业的开发创造了较好的条件。
深圳市通过改革与创新取得了一定的成绩，如中信地铁商场项目，该地铁商场与中信城市广场一起取得了巨大成功，共同成为深圳目前最高档的大型购物中心之一。其次，2004年深圳政府与香港地铁达成特许经营协议，建设深圳地铁4号线二期工程，即采取BOT的建设方式，双方成立了合资项目公司。香港地铁公司负责地铁4号线的建设与30年的运营，同时获得沿线车站和车厂的290万m2的物业开发权。地铁5号线则采取了改良的BT方式成功完成了建设，并对5号线的塘朗车辆段（21.3hm2）规划进行地铁上盖物业的开发，该地铁上盖物业项目现处于准备招标的阶段。
对于深圳地铁三期工程，在7、9、11号线配置了7个地块作为土地投融资选址地块，其中包括2个车辆段、2个停车场和3个综合枢纽开发，总用地面积为172.3hm2，土地总价值759-1106亿元。
虽然深圳的地铁上盖物业开发走在国内前列，并且取得了一定的成绩，但依旧可以看出实践中还存在很多不足的地方。《深圳市土地管理制度改革总体方案》也提出创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式、资产资本运作机制利用方式等要求。但无论是捆绑出让还是协议出让，都存在与目前法律相冲突的地方，如捆绑招标在实施过程中若设置过高的招标条件，有可能导致投标人数少于3人，同时不能保证当地地铁公司一定中标。而协议出让+财政返还，存在出让地价是否低于国家规定的最低价格问题，并且在财政返还环节较为复杂，相关手续也较为繁琐。
四、结论与建议
（一）关于综合交通枢纽、公交枢纽的开发建设
1、由地铁公司统一实施轨道交通沿线大型的综合交通枢纽的规划及建设；
2、政府以划拨或协议出让方式配置综合交通枢纽项目建设用地；
3、如地铁项目用地采用协议出让方式取得的,建议按同期基准地价作为出让价格参考；
4、以市政基础设施配套建设的名义采用挂牌方式拿地,由地铁公司实施商业开发。
（二）关于轨道交通沿线大型地下空间的开发
1、建议政府结合轨道交通线网规划统筹编制城市地下空间发展专项规划；
2、地铁公司可优先获取地铁车站地下空间、通道及出入口及周边小规模的开发权；
3、出台有关地下空间的用地审批、规划审批、土地使用权出让方式等相关政策。
（三）关于轨道交通上盖物业的开发
1、建议政府支持地铁公司对有条件的轨道交通上盖进行开发利用；
2、对上盖开发涉及的土地分摊及用途变更、补交出让金等方面给予优惠政策；
（四）关于轨道交通沿线商业用地和居住用地的开发
1、建议政府支持地铁公司发挥地铁线网规划、设计、建设的优势，积极参与轨道交通沿线和站场周边商业价值突出的优质地块的开发，为轨道交通线路建设、弥补运营亏损、银行借款的还本付息筹集资金；
2、在地铁公司参与沿线土地的“招、拍、挂”时,政府国土、规划管理部门应配合地铁公司设置有利于地铁公司竟买的规划设计条件。
参考文献
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论文作者:周林琳
论文发表刊物:《基层建设》2015年14期
论文发表时间:2015/11/20
标签：轨道交通论文; 城市论文; 地铁论文; 沿线论文; 综合开发论文; 土地论文; 公司论文; 《基层建设》2015年14期论文;