建立我国政府采购制度的一些设想，本文主要内容关键词为：政府采购论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购制度作为财政制度的组成部分，在很多国家已有相当长的历史。随着我国社会主义市场体制的建立和加入双边和多边国际经济组织的需要，尽快建立我国的政府采购制度已经成为一个不可回避的问题。
一、建立我国政府采购制度的必然性
（一）建立政府采购制度是健全我国财政政策、加强支出管理的方向。
在西方经济学中，政府支出划分为采购支出和转移支出两大部分，其中的采购支出管理方式与我国有着本质的不同。西方国家的采购支出是通过公开投标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，购买商品和服务。通过这种方式，政府得到了价廉物美的商品和服务，同时，这种方式还起到了以下方面的作用：细化预算，强化预算约束；减少资金流通环节，提高资金使用效率；提高透明度，消除采购活动中的腐败行为，等等。
健全、完整的财政政策包括两个方面：一是收入管理政策；二是支出管理政策，这两个方面处于同等重要的地位，只有收支政策都是科学和健全的，财政职能才能最有效的发挥，资源才能得到最合理的配置。1994年，我国实行的分税制财政体制，规范了中央与地方的收入分配关系，但到目前为止，在加强支出管理方面，还缺乏行之有效的办法。近些年来，我们一直在研究定员定额、零基预算等方法，这些办法是规范经常性支出的方向，但对建设性支出的管理还没有找到好方法，政府采购制度正好可填补这一缺陷。通过招投标程序，将基建工程预算用合同的形式法律化。而且，实行政府采购制度还能促进定员定额、零基预算等办法的实施。
（二）建立政府采购制度有助于实现中央政府的一些政策目标。
1.调节国民经济的运行。长期以来，财政政策、货币政策及产业政策等是我国实施经济宏观调控的主要手段，有时也可通过限制政府采购行为（如汽车）来调节经济活动，但这种调节是局部性的。实际上政府采购制度也是一种宏观调控方式，在西方国家经常使用这种方法。政府是国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率，对整个国民经济有着直接的影响。因此，通过政府采购计划或者调整采购行为，能够起到是刺激还是稳定宏观经济的效果，还能实现产业结构调整的目标。这就是典型的市场调节经济的效应。
2.保护民族工业，支持国有企业的发展。在市场经济条件下，政府与企业关系的联接点应该是市场，通过对市场的调控来影响企业的行为，其方式之一就是政府采购。政府通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，尤其是国有名牌产品，来保护民族工业，支持国有企业，搞活大中型国有企业，创造和鼓励名牌产品，从整体上提高国有企业在国内、国际市场上的竞争力。
3.维护生产者和消费者的利益。政府采购就是政府弥补市场不足的手段之一，即通过存货（如粮食、石油等）的吞吐来平抑或稳定市场物价。
此外，政府采购政策与有关政策相结合，可以实现保护环境，促进就业特别是特殊群体的就业等等政策目标。
（三）政府采购已经成为双边或多边贸易政策协议的内容之一。
1979年以后，随着世界经济的区域化和全球化进程的加快，曾经是封闭和独立的政府采购市场逐步走向开放。国际上第一个有关政府采购的守则是在东京回合多边贸易谈判期间制定的，将关贸总协定的一些基本原则，如最惠国待遇、国民待遇和透明度原则延伸到政府采购领域。从此以后，各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款，或者专门制定政策采购协议。在这些条款或者协议中规定，缔约方应给予同等机会的市场准入，建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。
二、政府采购制度的国际经验
亚太经合组织从1995年10月至1996年5 月开展了一次对各成员的政府采购制度情况调查，现将调查情况简要介绍如下：
（一）管理体制。
调查结果表明，各成员的财政部门是政府采购制度中的一个重要管理机构（如美国、新加坡、香港等），主要职责包括：预算审查和批准，拨款，制定采购法规或指南，管理招标事务，制定支出政策，管理和协调采购委员会的工作等。有的成员将政策制定和政策执行分开，如韩国，由财政经济部制定采购政策，由物品供应部负责具体的采购工作。由于政府采购政策已经延伸为一项国际贸易政策，各成员的对外贸易管理部门也成为政府采购管理机构中的成员，专门负责对外磋商和谈判事宜。
政府采购的集中化或分散化程度因国而异，即使在实行相似的管理结构的成员之间，这种差异也是非常大的。如香港和新加坡都是城市性质的经济成员，但新加坡是实行高度分散的采购制度，只有有限的物品如纸张、大米等是通过集中购买的，其他物品是由各部门根据财政部制定的《政府采购指南》自行采购。香港则相反，除低价值外的商品都由布政司物品供应科实行集中采购。
无论集中化还是分散化程度如何，各成员都制定了较为完善的政府法规或采购指南。各成员的法律名称和种类尽管不同，但目的是一致的，即通过一整套有关政府采购的法规，让国内外供应商明确：政府采购的范围和领域、采购实体、各实体招标的门槛价、招投标程序、投标质疑程序和仲裁机构、争端解决方法、贸易补偿领域等政策性和技术性问题。
（二）采购原则。
各成员都将“货币价值最大化”作为政府采购的最基本原则，“价值”一词通常是广义的，它还包括为国内产业发展提供机会、促进技术转让等。公开、公平竞争、透明和效率也是各成员通用的采购原则。此外，很多国家将防止腐败也作为一条重要的原则。
（三）与其他政策的联系。
许多成员的政府采购政策要求与其他的经济政策相联系，如推动国内产业的发展、提高技术或质量等。在实践中，这些政策意图是通过明确的措施来落实的，如统一购买地方供应商的商品或给地方供应商一些优惠政策等，另一些措施是要求购买国内商品，如购买外国商品时则必须提供充足的理由。
许多国家还将采购政策与更广泛的一些政策如环境保护、正义行动等联系在一起，如澳大利亚规定，政府采购的目标之一是要支持联邦的有关政策，如环境保护、传统政策、为土著人创造就业机会、消除歧视妇女在私人企业就业等。
（四）招标方式。
各成员通用的招标方式有：公开招标，选择性招标和限制性招标。
总的来说，多数成员要求通过公开招标购买商品，特别是在单项合同价值高的时候。很多国家都规定竞争性招标的最低限额（门槛额），从1440美元到14530美元。
选择性招标和限制性招标一般是在特殊情况下使用，如购买现有设备的配套部件、购买专利产品或特殊产品、低价值产品等。
（五）加入多边、地区、双边协议。
许多成员加入了多边或地区性政府采购协议，如世界贸易组织、联合国发展和贸易组织、3国组织（墨西哥、 哥伦比亚和委内瑞拉）以及双边协议，如澳大利亚—新西兰、墨西哥—哥斯达黎加、墨西哥—玻利维亚、美国—以色列等。
这些协议中通常包括了对签约方实行国民待遇的保证，也有些国家规定了对大量签约国供货商实行优惠政策的最高限额。美国贸易协议法还规定，禁止联邦政府购买未加入世界贸易组织国家的商品。
调查结果表明，有关成员在对外开放政府采购市场以前，都要做一系列准备工作，如调整国内产业政策和贸易政策，提出对外开放的范围、规模和结构，明确准入的互惠领域和不应包括的特殊或敏感部门等。在此基础上，开展对外谈判。
（六）申诉方式。
许多成员的政府采购制度中包括对申诉问题的特别条款，大致分为两类，一是在购买实体内明确上诉程序，二是由独立的管理部门或司法部门制定申诉机制。后者可以是负责管理贸易申诉的专门机构（如加拿大国家贸易仲裁法庭，日本政府采购审查委员会，美国会计总长办公室和政府合同上诉委员会），或者是管理招标申诉的一般机构（澳大利亚联邦政府调查委员会，香港申诉管理委员会）。一般情况下，申诉程序中明确了申诉有效时间以及答复期限。
一些成员提出了通过争端调节的方式解决申诉问题。许多成员都制定了内部或外部审计程序，以确保政府采购活动的正常进行。
成功解决申诉问题的补偿机制有：道歉，重新审查采购决定，取消采购决定，终止合同，寻找新的招标者，补偿损失，修正有关的采购规划或程序，等等。有些成员还规定，案子在审查期间，暂时停止采购活动。
（七）采购信息的公布要求。
多数成员的政府采购制度要求采购信息要提前在政府公报或全国性的报刊杂志（日报、周报或月刊）上公布，有的成员还有专门的政府采购信息报纸或刊物，小额商品采购一般不发布采购信息。
采购信息的内容主要包括：对所需商品或服务的简要描述，交货日期，联系地点和姓名，截止日期等。具体的招标文件，可以亲自去要，或普通邮寄，或电子邮寄。索要这些文件时需要交一定的费用。
此外，各成员还非常重视政府采购专业人员的培训工作。在实行政府采购制度的国家和地区，都有一批非常专业化的人员来负责和执行采购工作。这些专业人员都是经过培训的，考试合格后要在财政部门和有关部门登记注册。各成员的经验表明，培训要分层次，负责大宗采购或特殊商品采购有的人员由中央政府负责培训，小额商品采购可由各部门或各地区自己培训。
三、建立我国政府采购制度的一些具体设想
（一）统一认识。
1.建立政府采购制度是加强支出管理的需要，但不是简单重复过去。建立政府采购制度，可以使财政部门加强对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响、监督和管理，实现对财政支出的延伸管理，也为财政支出与国有资产管理之间找到了连接点，进而为加强国有资产的管理奠定基础。改变目前财政部门对由财政支出形成的实物形态的过程基本失控的状况。大多数实行市场经济的国家，财政部门基本上都通过这一方式实现其对财政支出的管理。所以，它是市场经济体制下，保证财政资金的效率、效益得到充分发挥的理想有效方式。这种方式与计划经济体制下财政对实物形态的直接管理方式（如控制集团购买力和财政供给制）有着根本的区别。
2.建立政府采购制度已时不待我。去年，我国政府向APEC组织提交的单边行动计划明确最迟于2020年与各APEC成员对等开放政府采购市场，但是，应该注意的是我国在加入世贸组织时，必须签署《政府采购协议》，虽然开放的行业、产业及时间还可以有所选择，我国实行政府采购的实际时间可能要大大提前。
由于开放政府采购市场是相互的，随着我国出口产品的升级即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型向技术密集型转变，而这些产品最大的需求者是各国政府（国有企业，或公共单位，下同），要进一步扩大我国产品的出口实际上就需进入其他国家的政府采购市场，这样，就需相应开放我们的政府采购市场。
我们的政府采购市场打开后，国外厂商就要与国内企业争夺国内政府需求份额，这样即使我们的企业不出国门也将面临国际竞争。这样，我们应该充分利用从现在起到签署《政府采购协议》这段时间差，按国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转，在实践中培养我们的政府采购管理人员，让我们的厂商逐步适应按国际惯例获取政府的购买合同，完善我们的政府采购制度。
3.《政府采购法》与《招标投标法》的关系。目前国内有关部委正在起草《招标投标法》，由于此法明确国家机关、国有和集体所有制单位及其控股的企业在购买一定额度的货物、服务和工程时必须实行招标，这样就把政府采购纳入《招标投标法》强制性招标范围进行规范。而事实上政府采购不仅仅只是一个招、投标管理的问题，还包括了有关原则、预算管理、采购管理、履约管理诸方面的内容。
招投标形式只是订立竞争性合同的一种方式，从法规的分类上讲，《招标投标法》属于民法、经济法的范畴，它所要调整的对象是订立合同的行为；而《政府采购法》属于行政法的范畴，它所要调整的对象是政府直接参与经济活动的法律规范，其目的在于促进公正、公平、公开、合理并有效地使用政府财政支出。政府采购的方式可以是招、投标方式，但不局限于招、投标，在一定条件下也可以采取询价采购和直接采购等方式，这些方式和条件正是《政府采购法》所要规范的。
（二）制定中国的《政府采购法》。
按国际惯例《政府采购法》应包括总则、招标（包括询价、直接采购）、决标、异议及申诉、履约管理、验收、罚则等内容。
1.“总则”中应明确立法宗旨，适用范围，采购应遵循的原则，管理机关的职责，规范预算编制和审核，部门（相关人员）间和部门内部的监督方法，外国厂商适用原则及有关概念的定义等等。
2.“招标”中应明确招标方式，公开招标原则，选择性和限制性招标的条件，询价和直接采购的原则和方法，规范技术标书的内容，规范招标文件、公告的内容、保密原则、制定程序、报送程序和疑义处理方法，规范押标金和保证金的确定和处理方法，规范厂商资格审查的内容和方法，等等。
3.“决标”中应明确开标管理的原则、程序和方法，议标的原则、程序和方法，决标的原则、程序和方法，对国内厂商优惠的规定，规范决标公告的内容和资料的汇送方法和时间。
4.“异议及申诉”中应明确规范异议及申诉的提出方法和程序，规范申诉处（受）理原则、程序和方法，规范处（受）理申诉的机构设置、工作程序和方法，规范采购机关和厂商在申诉活动中的行为。
5.“履约管理”中应明确规范契约（合同，下同）的内容，规范契约的变更、终止和解除的行为，规范履约争议行为及处理的程序和方法。
6.“验收”和“罚则”中应明确规范采购商品的品质管理的方式，规范验收的期限、方法，规范验收不合格或有争议内容的处置行为，规范验收、结算证明书的内容，规范结算方法和资金拨付方式，规范对违反上述规范的行为和人员的处罚。
（三）按政府采购制度的要求，全面改进现行的预算管理机制。
1.改进预算监督。财政监督由价值形态向实物形态延伸，可以改变目前财政监督形同虚设，财政支出管理弱化的现状。而要真正实现这一目标（转变），财政部门不仅要制定政府采购政策，而且要参与招、投标的具体管理和操作，这将意味着财政部门的工作领域将得到拓宽，由于招、投标是一门专门的管理知识，商品和劳务的技术性质各异，水平高低相差很大，财政部门干部的知识结构也要作相应的完善和提高。
2.改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法。现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法，是按国家机构的建制和经费领报关系确定的。这些单位的预算会计，构成各级政府会计的核算网络。每年预算一经批准，财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费，年度终了后，又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门不再简单按预算下拨经费，而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款（支出）。由于采取直接付款形式，支出的决算也不需再层层上报，财政总会计可以根据支出数直接办理决算了。
考虑到实行政府采购制度的开始阶段和今后的相当时间内，各单位预算支出中，一部分如设备购置等将通过政府采购方式实现，另一部分如人员工资等仍将由各部门（单位）办理，这样客观上预算经费的层层下拨和直接支付方式将长期并存。根据这一现状，行政、事业单位的会计制度在不改变现行的核算方式的前提下，要明确允许直接支付方式并规范核算的具体方法。财政部门内的总预算会计帐户也要作相应的调整，即要设置一个专门的明细帐或开设一个专门的帐户，用于核算各部门（单位）经核准用于政府采购的支出预算。当然由于会计事务的增加，财政部门内的总会计工作人员也要相应增加。
3.完善国家金库制度。按现行国家金库的有关规定，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。目前，国库的拨款体系与预算会计管理体系是匹配的，即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨至用款单位。实行政府采购制度后，国家金库的有关“办法”中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索改革的国库单一帐户的管理方式基本吻合。
（四）建立政府采购的管理机制。
1.推行政府采购制度后，需要建立相应的有关资格审查机构。审查的内容主要有：一是，招标资格审查。政府采购工作中的一个重要环节就是招标，招标人可以由商品和服务的采购者（包括政府机关、国有企、事业单位），也可以由独立核算、自负盈亏的社会中介组织——招标代理机构组织安排。按国际惯例，招标人要有相应的资信和质量保证。因此，只有进行了招标人的资质等级的确定和审查，才能决定其是否具有资格组织某一次（项）招标工作。二是，参加竞标的厂商审查，为了保证公共采购的商品和劳务的质量和时效，对参加竞标的厂商技术水平、履约状况及信用情况要制定标准并进行审查，只有符合标准的才能参加竞标；对国外厂商还要审查是否双边协议确定的国外厂商。
2.实行政府采购制度后，必然会产生许多矛盾，需要进行仲裁。仲裁的主要内容是招、投标和履约中的疑义和有争议的问题。在招、投标和履约的过程中，招、投标双方和履约双方在一些程序、协议条款和运作方式上会产生这样或那样的疑义和争议，当这些问题无法通过协商解决时就需进行仲裁，所以，要建立相应的仲裁机构和规范相应的工作程序和规则。如涉及国外厂商还有一个国际仲裁问题。
3.开放政府采购市场是一个逐步推进和完善的过程，根据国际经验不可能也不应该一步到位。因此需要制定相应的政府采购市场开放政策，主要内容应包括：一是产业（行业）的选择。这种选择具有很强的策略性和技术性，需要进行系统的研究比较才能作出最大限度符合我国利益的选择。二是门槛价和实体的确定。按照国际惯例，在加入世贸组织的政府采购协议的谈判中，门槛价（即实行政府采购办法的起始价）的标准可随不同层次的政府（中央、省级和其他地方政府）和不同的采购实体（国有的工业、商业、建筑企业）有所不同。这些都需要认真研究和选择的，以便争取到最符合和最有利我国实际情况的结果。
此外，由于政府采购问题涉及国际协议——APEC和WTO 的履行问题，如果国内厂商与外国厂商的纠纷在国内无法协调或仲裁，我国政府与国外政府的矛盾无法协调时，双方就会上诉有关国际组织或仲裁机构进行仲裁，所以，政府采购工作还将涉及到国际交涉和谈判事宜。
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