现代日本教育改革的政治学分析，本文主要内容关键词为：政治学论文,日本论文,教育改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-053 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2008)02-0066-05
本文主要考察现代日本政治变化给教育改革所带来的影响。我主要关心以下几个方面的问题。以教育改革为目的的很多政策其实都可以看作具有政治意图的社会改革。各种政治集团各自具有不同的社会改革理想，其中包括教育改革的方案。因此，某种教育改革方案的出现和实现的过程中体现了各种政治势力间的矛盾斗争，政治对立的结果是某种教育改革方案得到实现，而另外的方案则被束之高阁。左右教育改革动向的实际是改革背后的各种政治势力间的矛盾斗争。
从战后到现在日本影响教育改革的政治势力的对立结构发生了很大变化，本文分四部分来概述这种变化。第一节分析20世纪50年代中期至70年代末、80年代初的教育政治结构；第二节研究传统教育政治结构下的教育政策制定模式；第三节分析20世纪80年代至今的教育政策制定过程的政治力学；第四节对上述分析加以总结，并预测今后的发展方向。
一、战后五十年代至七十年代末日本的教育政治
这里我们暂且把围绕教育政策的立案、决定和实施相互斗争的社会各种势力集团间的矛盾对立定义为教育政治，教育政治在很大程度上影响着教育改革的方向。
二十世纪50年代至70年代日本的教育政策里存在着明显的二极对立，一极是极力导入民族国家主义教育政策的执政党自民党，另一极是反对上述政策导向的在野党和日本教职员组合。熊谷一乘(1983)曾经把当时教育政策中诸势力的对立绘成图来表示（图1）。
自民党在教育政策上的具体目标有三：第一，改革40年代在美国影响下建立的教育制度。特别是放弃教育机会均等的努力，企图在教育制度中增强精英主义教育的要素。第二，教育制度中民族主义和国家主义价值观的复兴，强化道德教育和爱国主义教育。第三，削弱具有左翼倾向的日本教职员组合在教育政策上的影响。作为执政党，自民党提出新的政策草案，在政策草案的提出方面，由于不存在政权更替的可能性，所以执政党可以随心所欲地把政府教育行政的最高机构文部省作为教育决策的智囊团来使用。而且，文部省出于在国会预算审批中需要执政党议员的影响和支持的考虑，在自民党政策形成上相当程度地采取了合作的态度。
图1 日本教育政策制定中的权力互动结构
另一方面，在国会中处于少数派的在野党，为了阻止执政党政策法案的成立，就联合日本教职员组合，并号召其他教育关联团体和大众媒体，通过多种方式展开了反对政府法案的运动。如果出现了大众媒体和多数社会团体反对教育立法，社会舆论倾向于支持在野党和日本教职员组合时，执政党内部持慎重意见和主张妥协的鸽派即温和派力量就会占上风，其结果就是，教育政策议案要么不能通过，要么被大幅度修改。
市川昭午(1983)的研究表明，教育政策制定过程中，当时能够成为保守势力和左倾势力之间对立点的教育问题主要表现在以下三个方面。
第一，教育机会的扩大。高中升学和大学升学需求在日本经济高速发展期间(1955-1973)均以超过政府预测之势迅速扩大。在多大程度上设立新的高中和高校呢？这成为教育政策上的重要课题。在这一点上，两者之间不存在对立。原因可能在于普通国民间的平等主义意识越来越强和认为问题主要出在数量的不足上。简而言之，在倾向于增加人员和财政的教育政策这一点上来说，两者是一致的，也就是都采取了“大政府”的立场。
第二，教育内容。在教育内容上两者处于对立状态。保守势力强调国家主义教育、道德教育和职业教育。而左翼势力强调阶级意识教育和权利意识的培养，从而重视普通教育。
第三，对教育过程的管理和控制。在教育内容的决定权上，保守势力强调国家的责任，希望强化国家对教育内容和教育过程的统治权，与此相对，左翼势力强调地方分权和学校自主权的扩大，主张由教师对教育过程进行自主控制。
在这里，重要的一点是要把“大政府”时代对财政上问题的重视和强调管理及统制区别开来。从财政上来看，保守势力和左翼势力都强调“大政府”，但是在政府对教育的管理及统制上，左翼势力希望能够缩小政府的管理和统制。因此上述的第二和第三点的矛盾对立实际是关于教育管理和统制方面是采取“大政府”还是采取“小政府”的对立。
二、传统教育政治体系中的教育政策决策模式
从政治、社会各种势力的对立来解读现代日本的教育政治，还有一个方面不能忽视的就是政府内部在政策决定上的权力结构也在时时刻刻发生变化。首先，我们来看1990年之前的决策结构。一般说来，执政党和中央各部门以及各相关团体事前经过充分的协商，然后才决定法律和预算分配的。所以，虽然内阁具有最终的决定权限，但是没有具体的政策立案能力。法案和预算分配是执政党和各中央部门之间经过协商制定出来的，因此和内阁相比，自民党与中央各部门对决策具有更大的影响力。具体过程和相互关系如图2所示。
在日本，不同的中央部门在决定自己所管辖领域中的政策时，都设有很多审议会。以文部科学省为例，设有中央审议会和大学审议会，审议会成员是经过精心选择的。由于审议会的运营有文部省的官僚密切参与，所以在审议会的审议中很少会有不符合文部省希望的议案出台。
根据审议会提出的方案，文部省的具体责任者制定出具体的法案和预算分配方案。在方案制订过程中，对教育领域有兴趣和知识基础的执政党议员密切参与。在日本，精通特定领域的议员被称为“××族议员”，在教育领域非常活跃的议员被称为“文教族”。对于文部省的官员来说，文教族议员虽然是经常提出各种要求而令人讨厌的存在，但是也是能够通过发挥其影响力而让政策方案在国会中得以通过的应该感谢的存在。正因为此，教育政策方案是在文部省的官僚和文教族议员之间的密切合作之下产生的。
这样形成的教育政策方案，一方面在执政党的党组织内部的各种会议上讨论，得到承认和理解，并在这个过程中或被修正或被废弃。另一方面，教育政策方案在文部省的其他部门和其他省厅（相当于我国的中央部委）内部传阅，以得到各部门的同意和修正。只有得到自民党最高责任者的首肯和经过各部委的协议之后，教育政策方案才能向内阁的阁僚会议提出审议。在内阁会议上教育方案没有被修正的先例。简而言之，内阁不参与到教育政策方案的实际制定过程中去。换句话说，不是内阁而是自民党党内的议员和文部省的官员实际上掌握了日本教育政策制定的权限。
三、八十年代以来日本教育政治和教育决策模式的变化
（一）20世纪80年代至90年代末日本教育政治的变化
20世纪80年代中期以来，日本教育政治出现了新的变化。保守势力内部出现了对立，而且这种对立进一步扩大。一个是坚持旧有的财政和管理两个方面“大政府”的传统保守势力，另一个是以小政府为目标的新自由主义思想。同时，左翼势力的力量减弱，再也不能像以前那样具有巨大的影响力。这样，教育政治的各势力之间的关系进一步复杂化。
图2传统教育政策制定模式
很长时期以来一直紧张对立的文部省和日本教职员组合在1995年正式达成和解。这样，20世纪90年代末期，在日本的教育政治中就缺少了执政党外部的对立的政治势力。90年代的教育改革主要是在文部省的主导之下进行的，改革的基本方针在80年代后期临时教育审议会所作出的四个审议中已经明确提出来。比如，终生学习的发展和振兴、大学设置标准的放宽、共通一次入学考试的改革、教科书检定制度改革、教职员资格证书制度的改革和从社会上招聘人员作为教师、学分制高中的设立、周学习五日制等。其实在临时教育审议会的审议过程中，文部省和自民党的文教族议员保持一致，猛烈反对新自由主义者提出的义务教育废除论、公立教育的民营化理论、学区制度的废除和教师资格的自由化。其结果是上述四个比较温和的改革方案为文部省所接受。而且其中比较大胆的改革部分被忽略不计，具有实现可能性的比较温和的改革方案，通过中央教育审议会使之具体化，而成为现实教育政策。也就是文部省所推行的改革是在维持现在统治和规制的框架的基础上，实行部分制度缓和以及教育行政和管理的弹性化。
历史往往就是这样巧合和让人回味无穷，在历史进入21世纪之后，文部科学省（以前的文部省，由科技厅并入而得现名——译者注）则成了反对内阁即中央政府实施教育改革政策的一股中坚力量。
（二）20世纪末至21世纪初日本教育政治的变化
20世纪末，在日本的教育改革理论中出现了两股对立的思想潮流，一个是80年代出现90年代成为主流思想的新自由主义；另一个则是民族国家主义(nationalism)和道德保守主义的高涨，后者则是刚刚出现的教育改革思想（广田，2005）。长期经济不景气引起了社会大众对日本社会未来走向的不安，这动摇了人们对二战后形成的日本社会制度的信赖。于是，战后教育中缺乏道德教育和爱国主义教育是产生社会问题的根源之一的社会舆论逐渐兴起。同时，眼前出现的韩国、新加坡、中国大陆、台湾地区和东南亚等地区经济飞速发展的现实也引起了日本国内对日本将来国际地位的不安。而且，大众媒体90年代对犯罪事件的报道大量增加，这煽起了人们对社会秩序的过分不安（广田，2001）。在这种社会意识变化的大环境下，改正1947年颁布的教育基本法，以强化爱国主义教育和道德教育的社会呼声变得越来越强。这种趋势之所以成为可能和前述的左翼势力的衰退也有关系。强烈反对民族国家主义教育政策的左翼势力的衰退决定了保守势力在教育政策制定中的绝对优势地位。1999年的国旗·国歌法、周边事态法等一连串具有民族国家主义色彩的立法在国会通过。在教育领域中，集中体现在2000年教育改革国民会议提出的修正教育基本法的建议。
2000年，在当时内阁首相小渊惠三的领导下，建立了讨论教育改革的国民会议制度。教育改革国民会议成员中的新自由主义改革者，主张继承90年代文部省进行的缓和政府限制的路线并进一步发扬光大。在国民教育改革会议上提出了许多新的教育改革方案，这成了21世纪里大胆的改革方案的基石。但是包含上述民族国家主义和道德保守主义理念的教育方案被带进教育改革国民会议这个议论教育政策的舞台，成为新的教育改革主题。2000年12月的最终提案中，提出要修改教育基本法，加进去民族国家主义和道德保守主义的教育理念。同时，要求国家对家庭生活的基本形式进行道德上的指导，把参加社会志愿者活动作为中小学生的应尽的义务，使其成为道德教育的机会等充满保守主义理念色彩的教育改革方案，被写进了教育改革国民会议的最终提案。
这样，进入21世纪之后，日本的教育改革的动向就一分为二：一方面是以新自由主义为理论基础的教育改革，另一方面是以国家民族主义为方向的教育改革。新自由主义理念的改革主要是在首相小泉纯一郎强有力的领导下，在内阁主导下进行的。在行政和财政全体的改革中把教育改革也包括进去。教育领域的改革主要有缩小中央政府对教育的限制，取而代之以通过市场原理·竞争和评价等来改造公立教育。例如，学校类型的多样化和民营化、扩大学校选择制度、建立教师评价制度、实行全国学力测试、改革教育委员会制度等。这些改革方案，一般是通过如下程序得到实施的。首先，由内阁里设立的综合制度改革会议、制度改革·民间开放促进会议等提出改革方案，在内阁会议上通过。其次，这些提案被写进经济财政咨询会议的政策方针框架中去，在内阁会议上通过。这样事先决定好的教育改革方向和计划，就意味着文部科学大臣只有照本宣科实行而没有任何修改教育政策的自主权。文部科学大臣按照上级压下来的教育改革方向和计划，指示手下官僚制定具体的法案和制度草案。
另外一个带有民族国家主义色彩的改革不是在内阁而是在执政党自民党的主导下进行的。小泉首相对教育基本法的修正没有表示过多的关心和热情。推动这些改革的是自民党文教族的议员。这里仍然可以看到20世纪90年代以前的政策制定权力结构和制定过程的影子。文教族的议员们，在自民党内组织学习研究会，形成教育改革的草案，取得党内的一致同意后，动员文部科学省推进教育基本法的改革。
（三）“后小泉时代”日本教育改革的方向
2006年9月安倍晋三取代小泉成为执政党自民党总裁和日本内阁首相，安倍内阁的施政方针是继承小泉内阁的新自由主义路线。但是，此时日本的政治经济形势出现了两点根本性变化。第一，在小泉退任后的一年内，意识形态上对立势力之间的关系急剧变化。小泉时代被压制的不满爆发，新自由主义改革所带来的负面效果受到严厉批判。在教育上，主要是小泉时代允许设立的股份制企业型大学即以盈利为目的的大学中发生的营私舞弊事件、学力测验实施中的违法事件等被大众媒体报道出来，在2007年9月的参议院选举中，自民党大败。结果是安倍辞职，福田康夫成为首相。在一浪高过一浪对新自由主义改革的批判声中，两大保守势力之间的权力关系也在发生变化。志向于“大政府”的旧的保守势力重新返回了政治舞台，在现今的福田首相时代，内阁中也好，自民党内也好，拥护新自由主义改革的人都被赶出了重要决策的位置。第二，政策制定过程的结构也发生了变化，内阁顶住自民党和文部科学省的反对而强行推行教育政策的做法也不见了。
由于主张新自由主义改革的主要势力离开了教育政策制定的权力中心，在短时间内，以新自由主义为基础的激进改革方案也许将被束之高阁。小泉时代出台的改革方案的中间，有一些说不定就会这样消失。或者说，在文部科学省和文教族议员的手里经过一番脱胎换骨的改造，成为性质完全不同的另外的教育政策。同时，以道德保守主义和民族国家主义为方向的教育改革，在今后的一段时间内也应该不会有很快的进展吧。当然，这也是因为教育基本法修正案（2006年12月）和相关法案的修正案（2007年6月）已经实施，现在这方面能成为重大政策课题的问题已经不存在了。但是可以想见，教科书检定的方式、教育实践第一线的混乱等微观层次的问题会逐渐成为教育政治中的问题。
四、结束语
最近30年间，日本教育政治的结构发生了很大变化。如本文所显示的那样，从保守势力和左翼势力的对立转向了包括保守势力内部两派对立在内的更为复杂的政治对立。最后，对两类保守势力和左翼势力之间的复杂对立结构作一下简单总结。
从来的保守势力和左翼势力，在教育财政上，在主张“大政府”这一点上具有共同之处。因此，两派有可能联合起来，共同反对财政上以“小政府”为目标的新自由主义势力的教育改革方案。实际上，2004-2005年间，当内阁想削减由国家财政负担的义务教育经费时，自民党的文教族议员、文部科学省、左翼政党和日本教职员组合联合起来一致反对。这样对立的权力结构今后在教育政策制定中还会出现。
主张新自由主义改革的势力和左翼势力，在反对国家的过度控制、主张“小政府”这一点上有共同之处。新自由主义者中甚至还有人主张撤销文部科学省，教育内容和教育方法完全由地方和学校来决定。因此，面对道德保守主义者在国家层次上统一教育内容和教育方法的主张，新自由主义势力和左翼势力之间存在着建立统一战线联手反对的可能性。
这种教育政治的对立形式决定着今后日本的教育政策，各派势力如何行动既因政治形式的不同而不同，也因教育政策课题的变化而变化。今后日本的教育政策制定将是一个更为复杂的政治过程。
收稿日期：2008-01-23
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