公民参与行政决策的平衡性探寻，本文主要内容关键词为：公民论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1004-9428(2014)02-0080-14
行政参与是指具有法定资格的个人或组织参与到行政过程中，并对行政行为带来实际影响的活动。随着现代开放式社会的不断成熟和发展，行政参与正在逐步走进我国各级政府及其部门的行政活动之中，公民参与行政过程的数量和质量都呈现出稳步提高的态势。从行政参与的结果来看，行政参与的效力问题，即参与人所提出的意见和要求能否被行政机关采纳或者产生的影响如何，是一个非常关键的问题。本文将分别阐述行政参与效力过高和效力过低的问题，并进一步探讨如何通过制度规范实现参与效力的动态平衡。
一、行政参与效力过低的状况、成因与后果
在决策过程中，如果行政机关按照法定的权限和程序开展了行政参与，并召集参加人对相关事项表达了意见和要求，但这些意见和要求最终被行政机关忽视，或者不予采纳且未给出充分理由，使其无法对行政决策产生实质影响，这就出现了行政参与效力过低的现象。长此以往，很可能会使参与过程仅仅停留于表面形式而失去实质意义——没有任何“决策影响力”的行政参与不仅会无谓地耗费参加人的参与成本以及行政机关的行政成本，而且会降低公众对行政机关的信任，甚至会使参与过程被视为一场“骗局”。因此，在参与效力上首先需要面对的问题就是防止行政参与流于形式。
(一)参与效力过低的表现
以听证会为例，听证参加人的意见转化成行政决策的情况并不乐观，很多地方的听证会都偏重于民主性功能，注重追求听证过程的公开透明、公正合理，而对于听证的执行性功能，即听证结果的处理和应用却不够重视；很多地方都要求听证会结束后，要根据听证记录经听证人合议制作听证报告，并提交行政机关，但对听证结果如何采纳、对听证陈述人提交的书面意见和发表的口头意见如何作出相应处理，并没有明确和严格的规范，有的甚至以听证会主持者的好恶进行取舍。这样，听证的效力就难以得到保证。①举例而言，在许多地方的价格决策领域，听证会几乎成了涨价的前奏，“逢听证会必涨”几乎成了规律。2004年甘肃兰州取暖费等价格上涨时，无一例外举行了价格听证会，尽管会上代表们慷慨陈词，但会后价格依然上涨，这就造成了听证会不是在讨论涨不涨价，而是讨论涨多少，甚至是以听证会走过场。②“2004年9月，福建省泉州市各县(市、区)义务教育阶段学校‘一费制’中的‘杂费’标准听证，代表们所提出的几个相对比较集中的建议最后均未被采纳，各县(市、区)都按省定最高标准执行收费”。③
(二)参与效力过低的成因
1.行政机关不愿与参加人分享决策权
博克斯教授指出，“公民治理经常被代议者和公共专家看作是对他们利益的威胁。那些想要参与政策制定的公民，可能会被代议者视为对他们法定决策权威的干涉。那些想要参与项目执行决策的公民和代议者们，可能会被职业者视为是对微观管理的干预”。④行政参与效力过低现象的根本原因就在于行政机关希望独自作出决断，主宰决策结果，因此不愿听取或采纳参加人的反对意见，甚至不愿开展行政参与，但是按照法律规定又必须通过听证会、座谈会等形式征集公众意见，所以就将行政参与当做不得已而为之的“过场”或“形式”，其全部意义只在于满足行政决策的法定条件和程序，而不会认真对待参加人提出的意见和要求。其中最为典型的就是价格听证领域——行政机关已经决定调整某项价格，但按照《中华人民共和国价格法》和《政府制定价格听证办法》的规定又必须召开价格听证会，而且可以预料的是，消费者很难支持价格上涨的决定——几乎所有的价格听证会都会出现希望涨价的行政机关和不希望涨价的消费者之间意见对立的局面。因此，行政机关为了贯彻自己的意志，也就必然会通过各种方法将听证过程纳入到自己的掌控之中。
2.行政参与的效力缺乏制度保障
在制度层面上，导致参与效力过低的原因在于，很少有法律规范严格、细致地规定行政参与的效力，或者说，很少有法律规范强制行政机关采纳参加人意见，或者强制行政机关在不采纳参加人意见时给出充分理由，并且规定参加人可以对该理由进行申诉。这就意味着，现行法律规范在规定了行政参与的条件、方式和程序之后，并没有对其效力给予同样严格的制度保障，是否采纳参加人意见、在何种程度上采纳参加人意见，都交由行政机关自行决断，行政机关在依法开展了行政参与之后，如果拒绝接受参与过程中的参加人意见，并不会被追究相应的法律责任。结果，“听证会举行了，座谈会召开了，行政立法和行政决策仍然按照行政机关预设的模样进行”。⑤仍然以听证会为例。在各地方已经颁布实施的、涉及行政听证的制度规范中，笔者抽取了8部较有代表性的样本，并对其中的效力条款和责任条款进行了梳理；尽管样本数量有限，但仍能在一定程度上反映出当前立法的大致面貌。
在上表所列举的规范样本中，其效力条款表现出如下特征：(1)大部分规范样本(87.5％)都对参加人意见的处理方法进行了规定，即行政决策应当“根据”、“依据”、“参照”或“参考”听证笔录、听证报告或听证意见作出，可见规范样本普遍通过条文的形式肯定了听证的效力。(2)在立法语言上，同样数量的规范样本(87.5％)采用了“应当”的表述，即听证会的效力是必然的，而非由行政机关任意选择。(3)但在听证效力的后续规定方面，只有《昌吉市人民政府重大行政决策听证制度》和《阳江市人民政府重大行政决策听证制度》这两个文件写入了相应内容，占全部样本的25％。笔者认为，听证效力的后续条款有着相当重要的意义，因为在肯定条款中往往只规定行政机关应当依据听证意见作出决策，但其最终决策是否真正考虑了听证人的意见、听证人的意见是否真正体现在了行政决策中，其实无法在肯定条款中反映出来，因此需要后续条款进行补充规定。通常来说，后续条款的内容是要求行政机关对听证意见的处理情况进行说明，包括：①行政决策采纳了哪些听证意见，②哪些意见未被采纳、基于何种理由未被采纳，以及③参加人在意见未被采纳时应当通过何种途径进行申诉，等等。对于项目①，样本中只有《阳江市人民政府重大行政决策听证制度》的第二十八条进行了规定：“听证意见采纳情况及理由，由听证组织单位书面告知听证陈述人，并以适当的形式向社会公布”。对于项目②，样本中只有《昌吉市人民政府重大行政决策听证制度》第十八条进行了规定：“对于未予采纳的意见和建议，应以书面形式向听证代表说明理由，并以适当形式向社会公布”。而对于项目③，则没有样本进行规定。为了强化行政参与的效力，防止行政机关将行政参与当作过场和形式，必须在法律规范中明确项目①和②的内容，要求行政机关不得毫无理由地拒绝采纳参加人的意见；同时，也有必要将项目③写入适当的参与规范中，因为，如果行政机关在拒绝采纳听证意见的同时，只给出了不充分的或者毫无说服力的理由，这样虽然满足了项目②的要求，但同样没有让参加人的意见发挥真正效力，因此当行政机关理由不成立时，有必要继续赋予参加人申诉或控告的权利，以确保行政参与中的合理意见能够真正纳入到行政决策中去。
3.行政参与的效力缺乏责任机制
一部优良的制度规范只有具备完善的责任机制，能够对违规者追究责任并施加惩罚，才能将其中规定的主张和要求转化为现实；相反，“只有制度而没有实效的监督，任何罪恶都是可以生成的。因为制度毕竟是纸上的文字的规定，制度毕竟是人所设定的，而且要人来执行”。⑥可以说，参与规范中的责任追究机制是确保行政参与发挥真正效力的关键要素。
参与效力方面的责任机制，主要是指行政机关及其公务员拒不采纳其应当采纳的合理参与意见、或者不采纳重要参与意见却又无法提供充分理由时所应承担的法律责任。在上表所列举的规范样本中，虽然大多规定了“听证责任”，但只有1部规范规定了“听证效力责任”，仅占规范样本的12.5％。换句话说，大部分规范样本规定了行政机关及听证人员在听证过程中的违规责任，如应当举行听证而不举行的责任、违法选择听证代表人的责任等，但很少有规范样本规定行政机关无正当理由拒不采纳听证意见的责任；也就是说，大部分规范样本强制性地要求听证，却未禁止“听了白听”的情况。具体而言，(1)相当一部分规范样本都规定了(其实也只规定了)应当举行听证而不举行时的法律责任，如《阳江市人民政府重大行政决策听证制度》第二十九条规定：“对应当听证而未听证作出重大行政决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》和《广东行政过错责任追究暂行办法》的规定，追究相关人员的责任”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十条规定：“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：……(五)同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的。”(2)还有一部分规范样本规定了更为详细的违反听证程序时的法律责任，如《江门市行政听证办法》第三十九条规定：“行政机关以及听证人员有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：(一)依法应当举行听证而不举行听证的；(二)未履行法定职责告知听证权利的； (三)无正当理由拒绝当事人以及其他听证人员参加听证的；(四)违反听证程序的；(五)法律、法规、规章规定的其他情形”。⑦但是(3)上述样本中只有《淮安市行政听证程序规定》写入了参与效果方面的责任条款，即其在第三十八条规定：“行政机关以及听证人员有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：……(五)对当事人提出的合理意见或建议拒不采纳或敷衍了事，造成损失或社会不良影响的。”这也意味着，目前在听证规范中确定效力责任的情况还较为少见。
从上文中所列举的规范样本中可以看出，仅就制度层面而言，尽管大多数样本都对听证效力给予了不同程度的肯定，但很少有样本为其设置相应的责任追究机制，这就意味着，行政机关即便毫无理由地拒绝采纳合理意见，也不用担心被追究法律责任，这等于是从另一个角度纵容了行政参与流于形式的现象。以价格听证为例，蔡定剑教授指出，“在新闻媒体关于听证会的报道中，代表们慷慨激昂的陈词和旁征博引的论证不时可见，但听证会代表的意见究竟在多大程度上影响了最终决策却鲜有报道，而决策部门对听证会代表意见取舍过程和依据更罕有公布。可见，价格听证决策活动，虽然也有各方社会人士的参加，也能在听证会上表达自己的意见，不过在听证之后，人们似乎并不知道各方意见到底在听证后的决策中起了什么作用，起了多大作用，有关听证机关似乎也没在决策之后，向社会公布其为何如此决策而没那样决策”。⑧尽管随着现代行政理念的不断更新，“服务行政”已经普遍被行政机关所接受，但是仍然需要通过一套完善的责任机制来保障行政机关认真对待行政参与中的公众意见，从而消除行政参与以过场和形式的面貌存在的不良状态。
(三)参与效力过低的后果
简单说，行政参与效力过低的最大不良后果就是降低了公民对政府的信任。行政参与的一个重要功能就是让参加人产生这样一种信念，即“个人可以对政治精英和政治决策有某种支配力”，“参与决策的机会可以使他确信自己的能力，而影响的努力受挫则会导致相反的结果”。⑨这也意味着，如果拒绝接受参加人的意见，行政机关尽管能够确保自身的意志得以实现、掌控了对行政事项的决定权，但流于形式的行政参与很快就会使公民不再信任行政机关开展的类似活动。蔡定剑教授指出，诚然，“听证只是听取意见，‘听意见’并不具有必须采纳的法律效力。但如果公众无法得知其意见最终是否被采纳及在何种程度上被采纳，如果明显合理的听证意见被漠视甚至被拒绝，不但公众的合法权益难以得到保障，还将会产生隐性成本，损害民众对决策者的信任度和参与热情”。⑩而王锡锌教授则指出，“目前，中国各地举行的听证会……在很大程度上只起到了一种表达、咨询和讨论的作用。听证会中所表达的诉求及其事实、证据和理由，对于最终做出决定并没有法定的约束力……作为听证会主持者的政府决策部门，应当以更加严肃的、真诚的、负责任的精神认真对待听证会。否则，本来就缺乏严格程序保障的听证会就极有可能成为‘作秀’或‘过场’，而这将加剧对听证会的公共信任危机”。(11)从后果主义的角度讲，如果行政机关通过舍弃公民信任的方式换来了对决策权的垄断，那也很有可能会在决策实施的过程中频频遇到公众或明或暗的阻碍。综合而言，若要使行政决策顺利实施，降低参与效力并不一定是成本最低的做法，就像托马斯教授明确指出的，“在公共部门中，政策成功地执行并不仅仅意味着管理者完成了实体任务或项目运作就万事大吉了……激烈的公民反对声音仍然显得十分突出，并且可能威胁到决策过程甚至是决策制定者……在公共部门中，成功的决策执行不仅需要实体任务的完成，也需要政策执行后公众的反对声音不断减少”。(12)
二、行政参与效力过高的状况、成因与后果
行政参与效力过低固然应当避免，行政参与效力过高也应该注意防止。行政参与的效力不能无限度地增大，行政机关不能不加选择地将参加人的意见直接转化为行政决策结果，很多时候直接采纳参加人的意见并不能取得最佳的行政结果，其主要原因在于，参加人在行政参与过程中所表达的意见并不一定是完全合理的。如果那些不够科学合理的意见或者与社会公共利益存在较大冲突的意见也要求行政机关采纳，那将会极大地降低行政决策的质量。笔者认为，当行政参与所代表的民主价值与行政质量相冲突时，前者并不必然被优先考虑。因此，就参与效力来说，在防止参与流于形式的同时，还要避免参与意见完全主导行政决策。
(一)参与效力过高的表现
在一些西方国家，很多时候行政参与都有着较高的效力。比如在美国，绝大多数预算主管认为行政参与会影响预算决策：77％的被访者认为参与活动会产生显著影响，14％的人认为有时会产生影响，剩下的9％则认为不会有任何影响。其实，哪怕政府没有在预算发展阶段接受公民建议，行政参与依然会对其产生影响。例如，“我们这个城市经常遭遇暴雨所引发的洪灾问题，本来它不是一项紧急的政策问题，但由于公民的提议，该问题被提升到优先政策议程之中”；“有个濒临倒闭的冰球场，政府曾经一度想关闭它，但球迷们却联合起来包围了市议院进行抗议，冰球场最终还是保留了下来。”有两个主管指出，公民参与其实比专家的建议更具影响力，在市议会里，普通老百姓、政府官员、专家对于某些特定政策事件发挥着同等的作用，即使专家拥有相关专业技能或者对某些问题进行过细致的研究，也依然不能成为削弱公民作用的借口。例如，一位母亲很担心自己孩子的交通安全问题，于是她提议在路口设立一个交通信号灯，即使一位官员经过长时间的研究发现此举是没有必要的，但这个提议还是被通过了。(13)可见，此处行政参与的效力是相当高的，不仅公民的“集体提议”很容易转化成行政决策、“集体抗议”很容易改变行政决策，而且普通公民的意见和要求往往能够战胜专家学者经研究所提出的反对意见。
在美国，行政参与的高效力还表现在参与意见的后续处理上，特别是参加人在意见未被采纳时的后续申诉和救济方面。根据学者的考察，美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交由代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交由全民公决。其后续措施在于，即使一项决策经代表会议表决通过了，有利益损失的公民仍可在决策实施中提出修改意见和补偿办法。2002年初，艾莫斯特镇部分公民提出，为了给本镇青少年足球协会创造更好的条件，建议镇政府出资6万多美元对5个足球场进行维修。在讨论过程中，反对者认为在这些球场上踢球的孩子有45％不是本镇人，而且学校里也有操场，本镇还有更需要用钱的地方；而居住在足球场附近的居民则提出那里道路较窄，修好球场后必然造成交通拥堵和环境污染，并将极大地影响他们的生活。此事在经过4个月的反复讨论和听证后，在镇代表会议表决中赞成方以2/3多数获得了通过。然而，居住在足球场附近的居民在决议通过后，又联名向镇政府提出了不能拨款维修足球场的动议。虽然他们在上一个决议的表决中是少数，但这次他们提出的问题又将进入新一轮的辩论之中。(14)在这一事例中，尽管持不同意见的参加人团体都可以充分表达自己的意见，然而即便不计算后续措施所消耗的时间，参与过程对于单一的行政决策来说也耗时过久了(4个月)，而且其所允许的后续措施可能耗时更久——赞成者的决议通过后，反对者可以提出动议推翻此决议；决议被推翻后，赞成者还可以继续针对该动议提出新的动议……这不仅可能导致行政决策的时间无限延长，而且使得决策结果在表决通过后、实施完毕前，都一直面临着被推翻的危险。笔者认为，在参与结果上为参加人设置相应的后续申诉、救济途径是必要的，但如果放任参加人通过这种途径无限期地拖延决策过程致使其无法取得最终结果，也同样不是行政参与的理想情景。
(二)避免效力过高的缘由
从根本上说，导致参与效力过高现象的原因在于，当“民主过程”和“行政结果”之间出现矛盾时，人们选择了前者。然而在社会的诸种价值取向中，前者并不当然优先于后者——人们并不仅仅关心民主，而且还“关心秩序，关心权利，关心繁荣，关心视听之愉悦，希望摆脱烦恼。自发的民主如果不能满足人们的其他利益，那么它在大部分时候对大部分人来说就是空中楼阁”。(15)概括地说，之所以要避免参与效力过高、防止参与结果主导行政决策，是因为民主的源头可能导致不合理的结果——参加人出于种种原因可能会形成不合理或不正当的意见。具体而言，这些原因包括：
1.参加人在知识构成上可能存在局限
从参加人自身的角度讲，其首先面临的问题就是，参加人所掌握的知识可能无法使其出具合理且充分的意见。
参加人可能不具备相关领域的专业技术知识。在美国，一些受到尊重的专家警告说，纵观政府的一些公共项目运作状况，如从交通工程建设，到水质量监控，再到核能资源管理，行政参与直接影响到公共决策的质量。这主要是因为，由于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，所以，他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。如果在行政参与后通过的最终决策中，这些标准被忽略了，那么，决策的质量无疑会遭受损失。(16)
参加人可能对行政事项缺乏充分的了解。在行政参与过程中，参加人若要提出合理的意见，首要前提就是对其所参与的行政事项进行充分的了解，需要能够全面理解该事项的性质、现状、运行状况和操作水平——只有在全面了解的基础上，参加人的意见才有可能理性地、建设性地和广泛、深远地施加影响力。然而参加人并非总能做到这一点，因为要想达到“全面而深入的了解”，需要参加人付出较多的时间和精力，除了那些事关个人利害以及在生活和工作中频繁接触的事项，参加人很少有动力以提出良好意见为目的去调查和研究行政参与所涉及的事项。“公众对信息的缺乏限制了他们在政策形成过程中所能发挥的作用。选择此政策而非彼政策，要求人们深知不同选择所带来的可能后果。公民一般缺乏这种知识。”(17)
参加人的意见可能建立在错误的信息之上。比起对行政事项缺乏充分的了解，参加人错误地掌握相关信息更加不利于合理意见的形成。举例而言，在美国2003年入侵伊拉克时，民意测验显示，一半以上的美国公众错误地认为，伊拉克与基地组织恐怖主义网络有密切联系，他们还认为，在2001年9月11日驾驶飞机撞击世界贸易中心和五角大楼的19个恐怖主义者中就有伊拉克人；而且，尽管大多数欧洲、亚洲、阿拉伯、南美和非洲的政府反对发动战争，但还是有四分之一的美国人认为，世界的态度是支持这场战争。(18)可见，如果参加人所掌握的事实是错误的，那么在此基础上所形成的参与意见就必然会缺乏准确性。
2.参加人的意见可能过于倾向个人利益
从本质上说，“能够为人们所信仰的法律必须是能够给人们或至少是绝大多数人带来利益的”。(19)在行政领域也是如此，“我们显然有相当多的利益，我们自身就是许许多多的公众(publies)……公共政策上的冲突，不仅发生在代表工业的人和主张环境保护的人之间、居民和旅游者之间以及安全和选择自由之间，而且，当我们在追求我们个人持有的彼此竞争的价值时，冲突还发生在我们自己身上”。(20)然而，参加人在参与过程中如果过于倾向个人利益，其所表达的意见就有可能不利于公共利益的实现，如果这些意见直接转化为行政决策，那就有可能对公共利益造成损害——“很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失。”(21)
这种情形在实践中的表现之一就是，参加人有时会基于个人利益而提出一些不切实际的参与意见。王锡锌教授指出，“有些公民认为，既然让我参与进来，就要满足我提出的要求。在这种心态下，部分公民就提出政府做不到的事情。比如，在侧接线事件中，为了来往车辆司机的生命安全，地下通道必须开设排气口。但是，有的小区居民提出，地下通道全程不要设排气口。这个要求是满足不了的，也很容易被认为是在无理取闹”。(22)在此一事件中，参加人之所以要求“地下通道全程不要设排气口”，是因为他们认为排气口会污染小区的空气质量，因此，在参与意见中，代表着参加人个人利益的“空气质量”就要优于作为他人或公共利益的“来往车辆司机的生命安全”。此时，如果参加人的意见能够直接转化为行政决策，那么无疑会对地下通道中的车辆行驶造成严重损害。
3.参加人的意见可能存在非理性成分
尽管按照协商民主理论的观点，行政参与的过程和制度应当建立在参加人实际的或经验性的意志上，或者建立在参加人“理性”判断的基础上，并且“重视精致的和反思性的偏好”，但事实上参加人并非一定能做到这一点——“在参与和理性之间不存在正相的线性关系”。(23)具体而言，下列因素可能使参加人的意见显得不够理性：
参加人的意见可能完全依托于自身的价值偏好。在行政参与过程中，参加人所持有价值观念可能是错误的，不同参加人之间的价值观念也有可能相互冲突——“价值的不相容”和“理解的不完整”在参加人之间经常出现。比如，“堕胎是否应该合法化？学校宗教教育的合理限度在哪里？对失业者提供福利的恰当水平是什么？之所以如此，是因为在每一个这样的或其他大量的案例中，问题的解决并不能诉诸事实，也不能诉诸相关的概念分析”。(24)事实上，我们不能指望解决所有的或者哪怕是大多数的道德冲突，因为“道德分歧(moral disagreement)是社会生活中永恒存在的现象。然而，由于价值偏好本身是无法通过事实论据证成的，或者持不同偏好的参加人都认为自己“具有可靠的理由”，这就使得其根据自身价值偏好所形成的意见难以与他人进行理性的协商，现有的行政参与程序也难以保证参加人在“价值偏好”和“理性决定”之间必然选择后者。
参加人注意力的变化可能会引起参与意见的变化。相对于较为固定的价值偏好而言，参加人的注意力则可能在参与过程中迅速地发生变化——“他们并没有改变主意，也没有改变自己的偏好，但是，他们改变了关注点。也就是说，他们关注了那些他们先前认为与选择情景无关的偏好。”(25)比如，对于同一个有关公共设施建设(如体育场馆)的项目，如果参加人关注的焦点在于国家－社会利益的展现(如筹备奥运会)，那么参与结论可能是全力支持这一项目；但如果此时参加人关注的焦点在于土地征收、建设规划中的腐败问题，那么参与结论则可能会变成完全反对这一项目，而在这两种截然相反的态度中，项目的内容都是相同的。笔者认为，在行政参与过程中参加人的意见可能会随着注意力的变化而变化，而这种注意力的变化则处于参加人的审慎思辨之外，同样为其意见的形成增添了非理性因素。
参加人在意见表达过程中可能出现盲目从众的现象。如果某一参加人对于行政事项并无鲜明的立场和观点，却又已经加入到讨论之中，那就有可能有意无意地听从他人的意见，而这样的意见表达显然是未经审慎思辨的。布雷耶教授指出，在一系列的选择中，在团体成员的利益一致的情况下，很多成员更喜欢不假思索地听从团体中其他大多数人所同意的方案——“许多人很可能相信，会有很多人选择一个特定的候选项，因此，他们自己也将会选择它；于是，一个人便有理由跟随他们做出同样的选择。”(26)桑斯坦(Cass R.Sunstein)教授从群体心理学的角度出发，认为行政参与中所包含的平等协商同样无法逃脱“群体极化”的悖论——由于人们互相影响，所以一种偏见可能会悄悄地进入群体的思维之中，使得那些原本观点正确但立场不坚定的人，以及那些原本就没有什么观点和立场的人盲目跟从这种偏见，最终误入歧途。(27)在相当一部分参加人盲目跟从他人意见的时候，如果被跟从的意见是合理且充分的，那还不会对参与结果带来过多不良影响；相反，如果被跟从的是错误或不当的意见，则会全面降低参与结论中的理性因素。
(三)参与效力过高的后果
通过上文分析可知，参加人由于种种原因可能无法出具合理且充分的参与意见，因此“行政参与”与“合理决策”不能划等号——参与过程并不必然带来正确的结论，行政参与也不是产生优秀行政决策的必要条件；行政参与的核心价值是“民主”，是“为民意表达提供平台”，而非“确保行政决策的正确性”。那么，如果参与结论具有直接转化成行政决策的过高效力，就有可能导致下列消极后果：
第一，降低行政机关的决策质量。在参与过程中，多数参加人的意见未必是正确的，即便这是“通过民主、合理的程序和主体间自由认同的方式达成的共识”也不例外。(28)卡普兰教授举例说，参加人经常会支持一些看上去有益但实质上对多数人有害的政策，贸易保护主义就是一个典型的例子——尽管几个世纪以来所有政治版图上的经济学家都强调这一做法是愚蠢的，但民主国家几乎无一例外地采取了限制进口的政策。“在理论上，民主是一道防御社会有害政策的堡垒；但在实践中，民主却为后者提供了安全的避风港。”(29)很多时候，参加人的意见无助于行政机关决策质量的提高，“尽管公众意见在民主社会中因为公共政策应该反映人民的意志这一信念而具有中心地位，但是，若涉及如何最好地处理政策事宜的问题，公众意见就几乎无法提供确切的指南”。(30)此时，如果行政机关不得不采纳参加人不合理或不正当的意见，那就很可能比其独自决断所获得的决策质量更低。因此，对于很多行政事项，行政机关更愿意保留最终决策权。(31)
第二，阻碍行政机关的决策创新。在效力过高的情况下，行政参与可能会起到阻碍决策创新的作用，或者说，阻碍行政机关制定和实施与以往不同的改革性政策。其原因在于，行政机关的决策创新可能会损害到部分参加人的利益，因此“在实施其改革任务时，可能会受到一些在维持现状方面具有既得利益的有影响的群体的阻碍”。(32)20世纪末，不管是西方国家的民营化改革，还是我国的企事业单位改革和社会保障制度改革，都受到了很多人的批评和反对，尽管政府的决策创新、政策改革从长远来看是正确的，但如果当时参加人的意见能够直接转化为行政决策，那么这些创新和改革根本就无从发生，其效果如何也就无从验证。举例而言，在英国公共机构改革的过程中，“当关闭公共浴池的建议——出于经济理由且由于需求过少——不时被提出时，几个使用者把自己锁在栏杆上。此事在社会上引起抗议，削减预算的意图受挫，倡议者只得退却……类似的公众抗议迫使纽约市长放弃了拆除街道防火警报器的计划，尽管这些警报器陈旧、无用且存在安全隐患——屡发错误警报会延误消防员对真火警的反应”。(33)诚然，行政机关的方案可能会给公共浴池和防火警报器的使用者带来不便，但他们在阻碍这些方案的同时也阻碍了服务周到的私人浴池和功能先进的新型警报器的出现。托马斯教授指出，“不管是与市民还是与其他行动者进行广泛的民主磋商，都增加了一些人否决改革方案或迫使方案妥协的可能性。如果民主磋商能够成功地阻止那些规划不良的改革措施，那么它的发展就是有益的。但是，民主磋商如果阻挠了任何或所有的改革议程的话，它的发展趋势就不那么乐观了”。(34)
第三，致使行政机关责任心降低。在参与结论能够直接转化成行政决策的情况下，行政决策的真正来源其实不是行政机关，而是参加人，由此引发的问题就是谁来对其负责——如果由行政机关负责，那么行政决策的实质内容可能不是由行政机关提出的，甚至是行政机关不愿接受的；如果由参加人来负责，那么其所赞成的决策又是以行政机关的名义发布的，而且参加人作为一个“群体”而非“法人”又很难承担责任。在这种两难的情况下，行政机关就有可能将(那些不合理或不正当的)行政决策的责任推卸给参加人——既然该决策不是行政机关自行决断的、而是按照参加人的要求做出的，行政机关即便不同意参加人的要求也无权阻挡，那么由此产生的后果当然要由参加人自行承担；同时，参加人作为一个群体又无法承担责任，最终就会导致对于错误的行政决策无人负责的局面。而且上述这一过程也有可能形成恶性循环：行政参与的效力越高，行政机关在决策中所占的比重就越低，其对该决策的责任心也就越低；行政机关的责任心越低，就越不愿主动推进优秀决策的做出，越容易放任(责任自负的)参加人做出不合理或不正当的参与结论。
三、行政参与效力平衡的配置方案
事实证明，行政参与的效力不管是过高还是过低，都会产生一系列消极后果——或者是降低公民对政府的信任，或者是降低行政决策的质量。所以，理想的状态是，既防止参与效力过低，又避免参与效力过高，从而使参与效力居于平衡位置——行政机关认真听取参加人的意见和要求，并将其中合理且正当的部分纳入到行政决策中来。笔者将行政参与效力平衡的配置方案设定为：首先肯定行政机关对于行政事项的最终决策权，之后再由行政机关根据行政目的的不同去配置不同的参与效力，最后通过行政法律规范对参与效力进行确认。
(一)保留行政机关的最终决策权
“保留行政机关的最终决策权”这一先决条件主要是针对参与效力过高的现象而提出的。其理由在于：其一，如果将行政事项的最终决策权赋予参加人一方，行政机关就无法再通过审慎审查去阻止不合理或不正当的参与意见转化成行政决策。其二，既然行政决策是以行政机关的名义颁布并实施的，行政机关也理应对其保有最终控制权。托马斯教授指出：“公民具有的影响力最终有赖于公共行政人员决定是否重视公民表达的意见”，“管理者从公众各群体中寻求决策信息，但他需要单独做出决策。”(35)其三，在现代社会中，行政活动“通常是一个非常复杂的过程。众多的参与者介入其中，众多的因素可能会影响政策的结果”，因此，行政机关必须“把一切有关的因素都考虑进去”，(36)而非只考虑参加人的因素或者只考虑某些参加人的意见。
此处值得一提的是，如果参加人的价值偏好或参与意见是不合理或不正当的，其实行政机关是有能力对其进行改变或纠正的——无条件地接受参加人意见并不是最好的选择。笔者认为，在行政过程中，行政机关和参加人之间应当是相互影响的关系(行政机关←→参加人)，而非单向的影响与被影响的关系——任何形式的被动接受(不论是“行政机关→参加人”，还是“参加人→行政机关”)都不是现代开放式行政中应有的状态。而在行政机关施加的影响力方面，弗里德曼(Lawrence M.Friedman)教授举例说，“许多制定前尖锐争论的计划，一旦执行起来，反对者的敌意倒是消除了，因为天没有塌下来。结果发现条例并未增添很多麻烦，新的东西逐步成为习惯。1955年瑞典全民公决时，82.9％的选民投票反对把左边驾驶改为右边驾驶。经过多年辩论，该国作了改变。一旦完成，成了既成事实，意见减少了。很明显，随着时间消逝，人们越来越少谈论老的驾驶方法”。(37)这就意味着，如果行政机关有充分的理由证明自身的政策方案是正确并合理的，那么就应当尽力去说服并改变参加人的反对意见、降低行政参与的效力，而非不作任何努力地直接接受参加人意见——行政机关在实行开放式行政的同时，也必须努力促使行政决策向正确而合理的方向迈进。
实际上，在我国的行政实践中，参与效力过高并不是常见的现象，行政机关对最终决策权的保有也大体上不存在障碍——相较于屡遭诟病的参与流于形式而言，参与意见不当影响行政决策的情况并不严重。然而即便如此，仍需防止此种情况的发生，在行政活动中行政机关也可能因“迁就民意”而做出不合理或不正当的行政决策。在这个意义上，强调由行政机关行使最终决策权，主要是希望行政机关能够对参加人的意见进行审慎思辨，从中发现并剔除不合理或不正当的部分，从而保证最终决策的质量。举例而言，“2001年8月21日，在南京举行的液化气价格改革听证会上，听证代表对液化气经营企业的成本进行了激烈讨论，认定企业开出的高工资不能转嫁到消费者头上。结果‘挤’去企业工资成本330多万元，实际上相当于为居民减负330多万元”。(38)在这里笔者强调的并不是行政机关采纳了参加人的“减负”意见，而是行政机关必须在经过审慎思辩和实证调查之后认定这一意见是合理且正当的——行政机关应当采纳的是参加人的“合理”意见，而非“一切”意见，这才能确保行政参与发挥出正面功效。
(二)根据行政目的配置参与效力
“根据行政目的配置参与效力”这一标准主要是希望行政参与的具体效力能够根据行政目的而设定，并视行政目的的不同而提高或降低，最终实现与具体行政活动之间的相互平衡。一般来说，在行政活动开始之前，行政机关首先要确认自身所要达到的目的，之后再根据这一目的确定是否要开展行政参与，以及“决策采用何种召集公众参与的机制和评估的机制以及如何评估公众给出的意见和批评”。(39)笔者认为，在参与结果效力等级确定之前应当首先对行政目的进行细分：
第一，以宣传教育为目的——参与效力较低。在以宣传教育为目的的行政参与中，由于行政机关的目的仅仅是让公民了解有关信息，对其进行宣传教育，而无需从公民身上获取意见，因此其参与效力较为低下，有时甚至无法进入“行政参与”的概念范畴。有学者指出，当行政事项呈现出较高的专业技术性时，无论公众与其有着怎样的利害关系，行政参与都会受到限制；行政机关有时采用小范围的专家参与方法，旨在论证行政决策的合理性；有时则采取低度的或形式上的参与方法，旨在了解公众的基本态度。此时行政决策主要通过行政机关的内部途径来完成。(40)
第二，以信息获取为目的——参与效力中等。在以信息获取为目的的行政参与中，行政机关的目的是从参加人身上获取有益信息，并且所获信息有可能最终被采纳到行政决策中来，此时的参与效力处于中等水平——参加人所提供的信息既不能被行政机关忽视，亦不能强制行政机关采纳。实践中，这种中等效力的行政参与较为常见，关键公众接触、公开征集意见、公民投诉等皆属此种类型。有学者指出，由于此时行政机关的主要目的在于为行政决策提供信息基础，而不是授予参加人决策权，因此，“参与形式选择、设计的目标，一是保证政策信息的完整性，二是保证信息的充分代表性，三是保证信息沟通过程的多向性和便捷性”。(41)这也意味着，以信息获取为目的的行政参与并不对参与效力作过高要求。
第三，以政策支持为目的——参与效力较高。在以政策支持为目的的行政参与中，行政机关的目的是获取参加人对行政决策的理解、接受和支持，而可以想见的是，若要参加人认同某一行政决策，等于是要求该决策中包含着参加人的意见和要求——如果行政机关拒绝采纳参加人的合理意见，那么其所作出的决策显然难以获得参加人支持；这也意味着，此时行政机关必须设定较高的参与效力。举例而言，在2001年广东省公路春运价格听证会上，经过参加人的充分讨论，把原定票价最高上浮95％的方案调整为上浮65％，下降了30％；在2002年的铁路春运票价听证会结束后，国家计委出台了“部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案”，其内容包括：(1)更改了春运期间票价上浮幅度；(2)增加了春运期间票价下浮的内容；(3)缩短票价上浮时间；(4)取消了原方案中对周末票价浮动的意见。(42)显然，在上述价格听证会中，行政机关较大幅度地采纳了参加人的意见，使得参与结果获得了较高的效力，同时也获取了参加人对其最终决策的支持。有学者指出，很多时候，行政决策如果没有参加人的广泛支持和合作，就得不到有效实施，也无法保证顺利执行，因此，为使参加人深入了解行政决策的目的，行政机关必须选择深度较大、反复互动、赋予参加人实质影响力的参与形式。(43)
综上所述，笔者将行政目的划分成了宣传教育、信息获取和政策支持三种，并分别为其配备了由低到高的三种参与效力。在开展行政参与之前，行政机关应当首先确认其所要实现的目的属于哪一类别，之后再根据其所属类别来确定参与效力、确定参与的结果应当在最终的行政决策中占据多少比重。当然，上述这种行政目的和参与效力的划分及对应关系不是绝对的，也并非十分细致，行政机关根据具体环境的不同以及行政事项的特殊性，也可能会选择其他的、甚至交叉多样的参与形式，以保证行政目的和参与效力的平衡。这也意味着，参与效力的平衡性不是静止的、一成不变的，而只能在动态的行政过程中反复把握和实现。
(三)通过行政法律规范进行确认
“通过行政法律规范进行确认”这一后续手段主要是针对参与效力过低的现象而设置的。其理由在于：(1)如果不在行政法律规范中对必须开展行政参与的事项进行规定，行政机关为了独享决策权或者降低行政成本，就有可能拒绝开展行政参与。(2)如果不要求行政机关采纳合理的参与意见，并且对不予采纳的意见说明理由，就有可能使参加人的合理意见无法获得应有的影响力，最终使参与活动流于形式。这也是开放式行政中法律规范对参与效力所能起到的最为主要的作用——行政法律规范其实难以从正面限制参与效力过高的现象，也难以在不同的行政目的和参与效力之间设置关联，但却可以强制行政机关开展行政参与并依法处理参与结果，防止参与效力过低的情形出现。而按照前文的叙述，我国现行的法律规范一般都将规制参与结果的重心放在了这一层面上，这也是确保行政参与不因行政权的影响而失衡于行政机关一方的必要保障。
在行政法律规范对参与效力的具体确定上，王锡锌教授认为：“凡法律要求公众参与而行政机关没有提供公众参与的机会和条件，未经公众参与的行政立法无效。由于行政机关的责任致使部分利害关系人没能参与或派代表参与的行政立法对该部分利害关系人无效；……凡是正式听证，必须依据听证记录进行立法。记录以外的任何材料都不能成为立法依据，经过非正式听证或其他形式的公众参与的，在行政立法序言或者公开发布的说明中必须有所体现”。(44)笔者认为，尽管这种稍显严格的立法建议有助于提高行政机关对参与意见的重视，但此时必须同样严格地限定开展行政参与的事项，不能将其无限度地扩张到行政领域中的各个角落，否则，行政机关将会不堪重负，从而刻意地将那些“法令强制或授权规则制定必须包括要求”(45)的参与活动形式化，为行政参与法律规范的执行增加难度。
最后需要提及的是，实践中可能并不是只有法律规范能够提高行政机关对参与意见的重视，有学者指出，新闻媒体也可以起到类似的作用：由山东齐鲁电视台2003年开办的《齐鲁开讲》节目，通过电视辩论的形式为公众搭建了一个自由表达意见的平台，并为行政决策提供了一个极具参考价值的民意基础。如2004年夏天，济南市交管部门计划在城市主要道路禁止摩托车行驶，并计划于8月2日召开听证会。8月1日晚《齐鲁开讲》就此话题展开了讨论，并请来将于第二天参加听证会的两名代表进行现场辩论，结果节目一开始，反对“禁摩”的投票就成为压倒性多数，最终获得了约16万票。最终，交管部门取消了第二天的听证会，“禁摩令”不了了之。(46)可见，参与效力的影响因素也是动态的和多元的，这些法律规范之外的因素也应被纳入到行政参与平衡系统的考虑之中。
注释：
①参见田成有：《地方立法的理论与实践》[M],中国法制出版社2004年版，第208页。
②参见蔡定剑：《公众参与——风险社会的制度建设》[M],法律出版社2009年版，第213页。
③同前注②，第212页。
④［美］理查德·C.博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》[M],孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第132页。
⑤王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》[M],中国法制出版社2008年版，第12页。
⑥葛荃、韩玲梅：《行政道德案例分析》[M],南开大学出版社2006年版，第17页。对某些规范文本效力低下、难以实现的批评，可见喻中：《权力制约的中国语境》[M],山东人民出版社2007年版，第64－65、230－231页。
⑦由于这些条文所规定的只是“听证责任”，而非此处所强调的“效力责任”，因此笔者没有将其写入上文的表格之中。而《阳江市人民政府重大行政决策听证制度》的第三十一条虽然没有直接规定效力责任，但由于其表述较为宽泛，“违反本制度规定”也可能包含了其在第二十八条中规定的效力要求，因此亦将其列在了表格之中，但仍然不将其视为严格意义上的效力责任条款。
⑧同前注②，第211页。
⑨［美］加布里埃尔·A.阿尔蒙德、西德尼·维伯：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》[M],徐湘林等译，华夏出版社1989年版，第401－402页。
⑩同前注⑧，第43页。
(11)同前注⑤，第14－15页。
(12)［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略》[M],孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第42页。
(13)参见王巍、牛美丽编译：《公民参与》[M],中国人民大学出版社2009年版，第42页。
(14)参见高新军：《美国地方政府治理——案例调查与制度研究》[M],西北大学出版社2005年版，第48－49页。
(15)［美］沃尔特·李普曼：《公众舆论》[M]，阎克文、江红译，上海人民出版社2006年版，第224页。
(16)同前注(12)，第25页。
(17)［美］托马斯·帕特森：《美国政治文化》[M],顾肃、吕建高译，东方出版社2007年版，第199页。
(18)同前注(17)，第198页。
(19)苏力：《制度是如何形成的》[M],北京大学出版社2007年版，第205页。
(20)［美］杰瑞·L.马肖：《行政国的正当程序》[M],沈岿译，高等教育出版社2005年版，第15－16页。
(21)同前注(16)。
(22)同前注⑤，第158页。
(23)参见［英］戴维·赫尔德：《民主的模式》[M],燕继荣等译，中央编译出版社2008年版，第266－267页。
(24)同前注(23)，第277页。
(25)［美］布赖恩·琼斯：《再思民主政治中的决策制定——注意力、选择和公共政策》[M],李丹阳译，北京大学出版社2010年版，第6、9－10页。
(26)参见［美］史蒂芬·布雷耶：《规制及其改革》[M],李洪雷等译，北京大学出版社2008年版，第30页。
(27)参见［美］凯斯·R.桑斯坦：《极端的人群——群体行为的心理学》[M],尹宏毅、郭彬彬译，新华出版社2010年版，第182页。
(28)章国锋：《关于一个公正世界的“乌托邦”构想——解读哈贝马斯〈交往行为理论〉》[M],山东人民出版社2001年版，第162－163页。
(29)参见［美］布赖恩·卡普兰：《理性选民的神话——为何民主制度选择不良政策》[M],刘艳红译，上海人民出版社2010年版，第1－2页。
(30)同前注(17)，第195页。
(31)比如，根据学者的考察，大多数城市在预算发展过程中都没有积极倡导公民参与，只有少数城市曾经做出过努力或仍然在酝酿计划，但他们认为参与的结果并非想象中那么美好——“我们在过去几年做出的相关努力收效甚微。”“我们认为公民参与是没有意义的。”同前注(13)，第38页。
(32)［美］E.博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》[M],邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第420页。
(33)［美］E·S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》[M],周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第27页。
(34)同前注(16)。
(35)同前注(12)，第46、103页。
(36)［美］詹姆斯·E.安德森：《公共决策》[M],唐亮译，华夏出版社1990年版，第217页。
(37)［美］劳伦斯·M.弗里德曼：《法律制度——从社会科学角度观察》[M],李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2004年版，第179页。
(38)蔡定剑：《公众参与——风险社会的制度建设》[M],法律出版社2009年版，第214页。
(39)［美］科尼利厄斯·M.克温：《规则制定——政府部门如何制定法规与政策》[M],刘璟等译，复旦大学出版社2007年版，第153页。
(40)参见孙柏瑛：《公民参与形式的类型及其适用性分析》[J],《中国人民大学学报》2005年第5期，第126－127页。
(41)同前注(40)，第126－127页。
(42)同前注(38)，第214－215页。
(43)同前注(40)，第126－127页。
(44)同注⑤，第29页。
(45)同前注(39)。
(46)同注(38)，第212－213页。