教育的低效率与教育产权分析，本文主要内容关键词为：产权论文,低效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054
文献标识码：A
文章编号：1000-2456(2002)03-005-06
实行改革开放政策以来，我国教育事业的发展取得了举世瞩目的成就，但从目前的情况来看，教育的发展仍然滞后于其他行业的发展，教育的供给还远远无法满足人们强烈的教育需求，社会、个人对教育的需求日益增多与教育供给不足的矛盾依然存在。对这一问题，长期以来，人们出于缓解教育供求矛盾的良好愿望，误以为只要解决了教育经费短缺就能确保教育供求矛盾的解决。于是，人们从改革着眼，对这一问题进行了许多新的思考，并在吸收外国有益经验的基础上，提出了许多新的主张并采取了不少重大举措，确实增加了教育投资，使教育供求矛盾在某种程度上得到了缓解。但在这一过程中却严重忽视了造成教育供求矛盾紧张另一方面的原因，即由于教育产权与职责的模糊这一体制内在的缺陷所造成的教育效率低下的严重影响。因此，本文试图从产权经济学的视角揭示教育效率低下的体制根源，进而在此基础上提出提高教育效率的对策思路。
一、产权与效率
产权理论是现代经济学的前沿理论之一。在我国随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，以及国有企业进一步改革和发展的需要，产权问题才引起较多关注。但从目前来看，在我国产权仍“是一个非常不明确的范畴，这种不确定性来源于现实生活中产权的存在及其运动的复杂性，由于这种复杂性使得人们在认识和考察产权时得以从不同的历史前提出发，从不同的经济生活方面，以不同的研究目的和方法，去概括和解释产权。即每一种解释由于现实生活的复杂性，又总是似乎能找到一系列现实历史的支持，进而使得产权范畴缺乏统一的说明”[1](p3)。然而现代产权经济学关于产权的定义则是非常明确的：所谓“产权就是经济主体对财产的权利，更严格地说是一组权利束(property-rights)，即经济行为主体在划分、占有、支配和使用特定财产时所形成的经济权能及利益关系。”[2](p151)具体讲，产权具有以下三层含义：“1)产权是排他地使用资产并获取收益的权利；2)产权就是剩余索取权，谁获取剩余，谁就拥有资产；3)产权是剩余控制权形式的资产作用权力”[3](p7)。
由现代产权经济学关于产权的定义可推断出产权的功能：
首先，产权明晰可以解决外部性或权利界定不清产生的低效率问题
产权是由于资源的稀缺才出现的一种制度，而“在只有一个人或资源无限供给这两种情况下，都不可能出现产权问题”[4](p162)。因此产权也可以理解为资源稀缺条件下人们使用资源的权利，是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系。但在现实生活中，由于某些产品或服务具有外部性或存在由于权利界定不清的问题，会产生搭便车等低效率的行为结果。与此同时，由于“人与人之间，包括所有者与经营者之间，经营者与劳动者之间，国家与公众之间，不同所有者之间，不同劳动者之间等等，权利和责任的划分是不明确、不确定的，从而在人与人之间的利益关系中，出现一个模糊的、可以共享的，实际上必然以某种方式加以分配但分配方式又不确定的‘区间’。”[5](p43)存在着这样一个模糊的“区间”，就势必导致特权的产生和交易费用的增加，因此，明晰和界定产权可以排除财产所有和财产营运中的非经济因素的干扰，为财产运作提供权利基础，从而解决外部性或权利界定不清产生的低效率问题。
第二，产权明晰对从事经济活动的主体能起到激励作用
产权关系归根到底是一种物质利益关系，排他性产权的确立使权利与义务相对称，尤其是剩余索取权的明确更使产权主体具有内在动力去有效地营运财产。所谓剩余索取权就是“在其他各方按合同获取他们的收益以后，剩余的收益由所有者索取。”[3](p100)在市场经济条件下，企业是由生产要素的所有者包括投资者、人力资本所有者（管理者、雇员）经过谈判签订契约而组成的，因此企业契约理论认为，市场经济体制下的企业本质是一系列契约的联结[6]。而企业的市场契约是企业要素所有者之间博弈的结果，通过谈判确定各方以什么角色进入企业，确定各生产要素所有者在企业中的行为方式和获取报酬的方式。在企业内，雇员是“被领导者”，其收入是工资，企业的所有者是“领导者”，获得企业的利润，企业的所有者在支付了合同（契约）规定的应支付的雇员的工资、借贷资本的利息以及其他成本等固定支付后，企业收入的余额就是企业利润，也称为企业的剩余，要求得到企业剩余（利润）的权力称为剩余索取权，拥有剩余索取权的人是剩余索取者，剩余索取者具有了这种权力，就会形成提高效率的动力机制，同时，产权制度形成的稳定预期有利于产权主体从长远考虑进行决策，从而避免短期化行为。
第三，产权明晰对不确定事件能有最终的处置权或控制权
在市场经济条件下，产权的界定和明晰可以解决外部性或权利界定不清产生的低效率问题，但产权的界定也不是无成本的。因为合同或契约也总是不十分完备的，有时也不可能对所有后果都了如指掌，以保证组织运作的高效率。那么，“在未预料的，或未作描述的，或不能证实的事件与行为中，谁有权力来决定合同未涉及的资产使用或处置呢？”[3](p87)这就涉及到剩余控制权的问题。如果说剩余索取权是考虑不完全合同条件下，对剩余收益的索取问题，那么，剩余控制权就是指企业契约中没有特别说明的情况发生后的决策权。经济学理论已经证明，只有当剩余索取权和剩余控制权为同一所有者所拥有时才是有效率的，二者的结合，就可以让决策者承担决策的全部后果，这样，他的自利动机就会驱使决策者尽可能作出好的决策，组织的运作才是有效率的。
通过对产权概念及其功能的简要揭示，我们可以从中得出如下启示：不同的产权结构，会导致不同的体制效率，产权清晰对社会经济活动会产生相当大的促进或制约作用，要提高资源配置效率，降低交易费用，必须以产权的界定为前提。由于权利与责任的对等关系，我们可以根据高效低耗的原则对权利与责任进行对等的划分，以构建一套充满内在动力的制度体系，促进包括教育事业在内的公用事业按照经济的原则得以发展，进而提高教育效率，增加教育供给和缓解教育供求矛盾。
二、教育低效率的制度根源
教育活动是一项极其复杂的活动，教育产品是一种具有外部正效应的产品，教育管理中存在着大量界定不清的产权问题，教育低效率的产生，尽管原因是多方面的，但最深层次的原因是教育产权与责职的模糊。
首先，教育产权界定不清，整个教育普遍存在低效率问题
产权一般被认为是财产权利的简称，也可理解为资源稀缺条件下人们使用资源的权利。产权界定清晰，保护合理，人们在具体的交易活动中就会支付较少的交易费用，或者说，人们在既定的产权安排下就会有效地提高资源利用效率，否则，就会由于权利界定不清而产生低效率问题。教育部门虽然是非物质生产部门，但它在为经济社会提供重要生产要素的同时，也需要消耗大量的物质资源，因此教育也有个资源利用效率问题。由于资源的有限性，投入到教育领域的资源更为稀缺，因此必须明确界定教育产权，以实现对教育资源的排它性使用，只有如此，才能有效地增加教育资源投入量，减少教育领域内由于“搭便车”、预算软约束等造成的教育财产损失，以降低教育的交易费用，提高教育资源利用效率，增加教育的供给，满足广大人民群众对教育的需求。
但众所周知，中国传统计划经济体制下的所有制结构以单一公有制独统天下为典型特征。在这种情况下，作为人力资本专业化生产部门的教育，相应地亦采用由国家（政府组织）“包”下来的单一所有制形式，逐渐形成了以政府财政拨款投资、统一集中计划管理和条块分割归属办学为基本特征的教育制度体系。在向市场经济体制转轨的过程中，虽然私立民办教育有较快的发展，但公办教育占据绝对优势地位的局面在短时间内是难以改变的。与这种经济体制和教育体制相适应，在教育所有权和管理权的制度安排上，政府既是管理主体又是办学主体，通过行政系统划分归属权，直接举办各级各类学校，而学校仅是政府生产部门的附属物，招生及入学考试、课程设置和教学规范全由政府统一计划安排和管理，学校没有调配人财物等教育资源的自主权。由于政府的过度干预，使投资者、办学者、管理者与学校教职工各方在财产方面的责、权、利关系难以理顺，而在学校的代理关系中，作为委托人的政府或社会公众和作为代理人的学校管理者与决策者，同为怀有利己动机的经济人，其行为目标都是为了自身利益或效用的最大化。一般来说，代理人不可能无条件地将委托人的利益或效用最大化作为自己的行为准则。由于都是在运用别人的财产，委托——代理的各个层次都缺乏成本——收益核算的意识和手段，致使教育资源闲置、浪费严重，有时甚至被侵吞挪用，使本就不足的教育投入难以发挥应有的效用，结果造成公共投资主体成本庞大、无力支撑而宏观社会效益又非常低微，家庭个人投资能力充余而因可免费“搭便车”坐享教育收益故无投资积极性的两难困境。这样，本该由政府管理干预的基础教育，特别是义务教育政府却无力应付，下放给地方和各个微观办学主体“多渠道”筹资办学；而本该由社会各界和家庭个人进行多元投资、自主办学的中等职业技术教育和高等教育却因政府部门垄断控制供给不足，致使教育的供给与社会需要因迂回曲折，条块分割的行政性计划和组织系统阴隔而经常发生错位、脱节现象。
第二，教育部门普遍缺乏动力机制，也会导致教育低效率的产生
有了明晰的产权并不一定能保证教育运行是高效的。为了使教育高效运行，还必须构建有效的动力机制。那么，怎样才能构建这种动力机制呢？从产权经济学的角度来看，这种动力机制的形成是通过企业追求剩余索取权来实现的，因此，剩余索取权是为保证企业有效率的运作而存在的。在现实中，有时尽管制度规定上可能不存在剩余索取权，但在组织的实际运行中肯定要存在各种变化的剩余索取权形式。因此，不管是否将其称之为剩余索取权，学校产权设计中不能不考虑动力机制，只有存在一个有效的动力机制，学校才会成为一个灵活、高效、能适应社会快速变化的组织。但长期以来，教育部门普遍被划为公共部门，教育产品也被简单地当作公共产品来对待。比如，公立学校由于是政府举办的公共部门，不是私人签约的组织，其非人力资本财产是公有的，为政府所控制，政府既是学校的所有者、投资者，自然就不存在剩余索取权问题。即使是私立学校，由于财产权的界定不明晰，学校中财产的归属不清楚，各种财产所有者的权力和责任界定不清，投资者是否可以得到回报，应得到什么样的回报，学校的利润归谁所有等问题没有明确的答案，因此，也就谈不上什么剩余索取权问题。结果是教育部门所属的各级各类学校每年都培养了大批人才，产出了许多知识成果，而这些成果在投放社会以后，却没有使教育部门及各级各类学校得到丝毫的价值实现或补偿。因此，教育部门及其各级各类学校只表现为投入的责任，却没有产权的收益权；教育成果的享用部分只表现为收益的使用权，而没有付出的责任，他们享用的几乎是完全的“免费午餐”，致使教育部门缺乏自身的发展动力，收益几乎全部外在化了。
当然，这并不意味着教育部门及其各级各类学校丧失了追求剩余索取权的动机，因为根据“经济人”人格假设，人总是在追求自身利益（包括主观效用）的最大化。这种“经济人”人格假设在教育领域同样适用，无论是作为教育管理部门的教育行政机构，还是作为教育服务提供者的各级各类学校，都存在着难以泯灭的通过某种不正当途径获取好处的欲望和动机。在这种欲望和动机的支使下，诸如教师放下教书育人的“正业”不务而通过办商店等“副业”来搞“创收”，政府某些教育主管部门把依权办学发文凭作为“生财”之道，少数学校竞相计划外扩招自费生赚钱而无法保证生源及教学质量，成人教育、研究生教育搞所谓“先上车后买票”造成人才市场文凭、学位鱼目混珠及“劣币驱良币”的恶劣效应，等等。这些现象无疑都是导致教育效率低下和教育供求矛盾加剧的深层制度原因。
第三，教育活动缺乏有效的约束和规范，也必然导致教育的低效率
产权客观上使财产的责权利有机地统一起来，内生出一种基于自身利益需要的财产营运的约束功能。同时，产权通过对财产实际占有主体进行定位，对其拥有的权限进行了界定，能有效地约束和规范行为人的经济活动，从而能够协调经济主体之间的行为磨擦，维护正常的经济社会秩序，而这个层次的产权就是产权经济学中的剩余控制权。对教育来说，剩余控制权也是极为重要的一类产权，因为教育投资与消费是一项风险高、不确定性大的交易。教育投资与消费中存在着许多无法通过合同规范的权益，存在着许多“意外事件”，并由此产生许多纠纷，这些不确定事件最终谁有处置权，对教育投资与消费者来说都是极为重要的。但长期以来，由于政府是全社会生产资料的唯一所有权主体，因此也是唯一有资格有能力的办学者。教育几乎完全被政府所垄断，公立学校一统天下。这样就造成千篇一律、千校一面的结果。一方面各个学校都缺乏特色，不能适应不同需求主体的要求；另一方面，这些“吃皇粮”的公立学校相互之间也缺乏竞争，自身既没有风险，更没有压力。在这种既无风险更没有压力的情况下，学校总有政府稳定的拨款，学校管理者只要完成上级计划下达的任务就能保住职位，教师只要不触犯法律法规就能稳端饭碗。这样一来，教育资源是否得到了合理配置和充分利用，教学质量是否达到了社会的要求就难得有人真正关心，因为即使教育质量有问题，家长和学生的权益受到了损害，学校既无须负责，也无法负责。在这种制度安排下，政府和学校双方都只能对教育的低效率采取忍耐和无限宽容的态度，各级各类学校教育的低效率因为不能及时得到治理和纠正，就必须持续扩大和蔓延下去。这样也就必然会影响到教育供给能力的形成，加剧教育供求矛盾。
三、提高我国教育效率的对策思路
教育的低效率，主要由于教育的权利与责任安排的不合理，也可谓是产权与职能的错位。所以，理顺教育产权关系，实现教育产权制度变革，是确立教育发展新机制，提高教育效率的必要前提条件。
关于教育产权，随着我国经济体制和教育体制改革的不断深入，在教育界已有人做过探讨，例如有人认为：“教育产权就是拥有举办的教育机构财产的权利，即人们围绕特定的教育财产而结成的权利关系。”“教育财产包括学校或其他教育机构的物质资料（硬财产），也包括教育机构在办学过程中的学校作风、教育特色以及由此形成的教学经验和教育思想，还有由整个办学（历史）过程凝聚成的良好‘名牌’社会效应等‘软教育财产’”[7](p281)。这种探讨是十分有益的，但这种理解大大限制了教育产权的范围，从概念角度看，这种理解基本上只涉及教育活动中交易主体之一：学校，而对教育活动交易的其他主体学生、家长、政府以及学校内部的教师与校长的产权根本没涉及。一个完整的教育产权的界定应该根据前面关于产权的定义，对教育活动中各个主体的权利界定，以及面对教育活动中不确定性与不完全信息时，对教育剩余索取权与教育剩余控制权的架构。
然而，教育产权虽然与企业产权有着一定的共性，但教育领域毕竟不同于一般的社会经济生产领域，教育产品和财产也不完全等同于企业的产品和财产。因此，界定和运作教育产权必须考虑教育本身的性质和特点。教育，作为经济社会发展的一个重要组成部分，按西方公共产品理论所作的比较完善的解释，是一种介于纯粹公共产品和纯粹私人产品之间的准公共产品。当然，将教育从整体上看作是准公共产品，并不意味着教育是同质均匀分布的铁板一块，实际上，各级各类教育的性质有很大的差异，它们在受益外在性和排他性上表现各异。
从教育的具体内容看，那些涉及全社会利益的教育，如基础性、普及性的教育，所有社会成员都可以从较高的国民素质中受益，可将其称为公共产品。从经济学的角度来看，如果一种物品或教育属纯公共物品，需同时具备两个特征，即消费的非竞争性和排他性。消费的非竞争性是指一个人对某一公共产品的消费并不排斥他人同时对该公共产品的消费，消费的非排他性是指我们不能根据某人是否支付了费用来决定他的消费资格，一旦纯公共产品被生产出来任何个人都可以自由地消费，而勿需经过他人或组织的许可。从纯公共产品这两个基本特征中还可推断出，纯公共产品具有效用上的非排他性和利益上的非占有性，所以，作为社会的代表——国家和政府应是这类教育的主要提供者，应承担其主要费用，家庭个人则主要承担一些零星分散的个体性材料开支。承担这一层次和类别教育的学校应是政府举办的公共部门，不是私人签约的组织，其非人力资本财产是公有的，为政府所控制。因此对这一层次和类别的教育，宜列为公共事业加以管理和发展。至于说，在义务教育阶段允许私人或民间举办高收费的学校，这是因为居民在义务教育的需求与供给上，我国现阶段还存在明显差别。从需求来说，有一部分家庭对教育质量和办学条件要求较高，一般学校满足不了；从供给来说，居民收入水平差别在市场经济条件下明显拉大，少数富裕家庭有条件支付较高的学费。高收费学校和学生与巨大的义务教育规模相比，其数量很少，不影响义务教育属公共产品的大局和性质，这在实施义务教育的发达或发展中国家也都普遍存在。
对这类教育进行产权变革，主要是要引入竞争机制，即通过不同的学校举办者、办学者之间的互相竞争，提高教育质量，使教育资源达到优化配置，从而提高教育效率，如美国的公立学校私营管理、特许学校以及教育券便是极有借鉴意义的例子。公立学校私营管理是由营利性的私营公司管理公立学校及其教育。教育券则是发给学生一定额度的金额，由他们自由选择他们希望去的学校，如私立学校或教会学校。用于教育券的经费并不增加公共教育经费预算，它只是把原先应拨给公立学校的经费转而交给学生直接支付给他们所选择的学校。通过这种手段，鼓励公立学校提高教育质量，并惩罚其失败[8]。特许学校是美国学校重构的重要形式之一。它“是一种新型的公立学校，主要由公共教育经费支持，由教师团体、社区组织、企业集团或教师个人申请开办并管理，在相当程度上独立于学区的领导与管理。特许学校在享受相当自主权的同时须承担相应的责任，而办学者必须提出明确的办学目标并与地方教育当局为此而签定合约。一旦学校不能履行其职责并达不到预先商定的目标时，提供经费资助的政府有权中止合同。”[9]创办特许学校，其目的在于给予学生与家长更多的选择权利，在学校之间形成竞争的氛围，因此，与一般公立学校相比，特许学校在获得更大自主权的同时，也要承担更为明确的责任。对照这样的变革模式，在我国承担这一层次教育的学校权力和教师权力显然要大大加强。这种加强不仅仅是课程设置问题，还包括学校管理的各个方面。其目的是让学校和教师在“提供什么服务？怎样提供服务”这样一些最基本的问题上具有决策权，因为学校和教师是掌握相关问题信息的最高决策层次。由学校和教师对这些问题进行决策是有利于改变学校过去较为僵化，对外界变化反应不敏感的问题，因此，在我国这一层次教育产权配置问题的核心是如何给学校和教师以恰当的权力，以及这些权力如何在学校内得到理性的运用。
对于那些外部效应不强，基本上属于学生本人受益的教育，如实用型、操作技能型的教育和职业技能培训，由于更多地带有私人物品性质，可将其称为私人产品。从经济学的角度来看，私人产品具有消费上的独占性或排他性，即一个人享受了这种服务就排除了其他人享受这种服务的可能性。在付费方式上，它是由消费者直接向供给者付费，实行的是“一手交钱，一手交货”的市场原则。受到教育的学生由于具备了更复杂、更加熟练的技能，更高层次的素质，从而可得到更多的个人发展机会，这类教育由于存在选择性、竞争性，从而具有较强的排他性，对获得相应人才的企业来说，也会获得较强的比较优势。所以，这类教育主要应由劳动者个人和企业来承担相应费用，并按竞争性和经营性的思路促进其发展。因此，在市场经济中，对各种实用型、操作技能型的高等教育、职业技术教育和职业技能培训，必须面向市场，走进市场，适应市场，运用市场机制。这就要求这类教育必须实现产权多元化的变革，即这类教育的办学体制应该具有多元性和灵活性，举办这类教育不必要也不可能像过去那样基本由国家包揽，应该采取切实措施鼓励民办教育的发展，鼓励民间资金进入这一类教育而不必限定具体组织形式，比如“国有民办”、“民有国办”、“教育股份制”、“职教集团”、“教育园区”、“专业融资”(BOT)、“中外合资”、“中外合作”等等都可以尝试，标准只有一个，就是看这一类教育能否快速灵活地适应劳动力市场变化的需要。承担这类教育的各级各类教育机构必须拥有独立的产权。所谓“独立”的产权，是指这些教育机构应是特定产权的唯一主体，能独立行使其权能，获取相应的利益并承担相应的责任。尽管我国的《教育法》明确规定了任何组织不得以盈利为目的举办教育机构，从法律上限制了盈利性学校的存在，但学校不可以没有“个体利益”，完全是为了社会利益的学校，在市场经济的今天必然是低效的。没有学校“个体利益”的结果是根本上取消了激励作用和竞争作用，取消了学校发展的利益动力机制。因此，应当承认和允许承担这类教育的学校和机构有适当的利益回报，以调动社会各方办学的积极性。与此同时，在办学过程中，出现学校经营不善，无法继续提供服务，或只能提供质量较差的服务，使消费者权益受损时，学校应该对这一问题负责。这种教育剩余索取权和剩余控制权的结合，就会驱使决策者尽可能做出好的决策，学校的运作才是有效率的。
还有一类教育，即那些主要承担高级尖端人才的培养和塑造，担负抢占世界科技发展制高点重任的教育。由于与国家利益密切相关，所以对这一类教育，绝大部分应由国家财政支出，而且在一定时间和一定领域应有一定的倾斜政策，以确保其顺利快速发展。这是因为，这类教育主要包括那些教学与科研力量雄厚、水平较高且在整个社会经济发展中具有举足轻重地位的院校本科生以及各院校硕士研究生以上各级各类教育与培养工作。能进入这一层次的人才，数量上只占人数，他们要经过严格的考试选拔，并要求取得相应的创新成果，虽然他们个人确实也会获得较高的收入，但是，他们的劳动成果主要体现在科技与制度的创新方面，这些关系到整个国家经济、社会、科学技术和教育的发展。所以，这一层次的教育受益主要体现为社会受益，其中个人收入的提高也主要是由于社会进步需要这样的激励，并且在这里更需要个人的牺牲精神和创新精神，他们的劳动付出不能简单地用时间来衡量。从这个角度来看，这类教育仍然可视为公共产品。对这类教育进行产权制度变革，一是政府应对作为委托人的办学者提出严格的要求，确定严格的标准，并公开选拔认真负责的办学者，同时加以严格的评估和监察；二是政府应根据学校人力、物力、财力资源利用效率，根据毕业生对劳动力市场和社会经济发展的适应程度以及学校科技发展水平和社会效益进行拨款，以此激励办学者提高办学质量，降低办学成本，提高学校运作的效率；三是打破垄断，承担高级尖端人才培养和塑造的学校和教育机构不应是垄断性服务，即这些学校和教育机构不应当是固定不变的，一旦发现这些学校和教育机构名不副实，承担不了高级尖端人才的培养和塑造，政府就应减少或停止对其拨款，迫使这些学校和教育机构自觉约束规范自己的行为，千方百计提高教育质量。
总之，我国教育低效率问题的产生绝不是偶然的，而是其体制缺陷的必然产物。正是由于我国教育在发展过程中存在着诸多体制缺陷，所以加快教育产权制度变革显得尤为重要，这种变革的最终目的是让学校成为一个灵活、高效、能快速适应外界变化的组织，以便学校能够提供消费者满意的高质量服务。
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