科技治理体系的现代化：概念、特征与挑战_治理理论论文

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       0 引言

       党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。科技治理体系及其现代化无疑在国家治理体系现代化中居于重要位置，没有科技治理体系的现代化，就不可能顺利创建创新型国家，也不可能实现创新驱动发展战略，它对于我国实现“两个一百年”的战略目标具有重要的基础性作用。因此，站在新的历史起点上，从理论基础、概念特征、分析框架及现实挑战等方面分析“科技治理体系现代化”问题具有重要的理论和现实意义。

       1 科技治理体系现代化的相关概念与理论基础

       科技治理体系现代化理论是治理理论和现代化理论在科学、技术和创新领域的应用。

       1.1 治理理论

       汉语中“治理”一词一般作“统治、管理”(如治理国家)和“处理、整修”(如治理黄河)。儒家宣称的君子做人的理想是“修身、齐家、治国、平天下”，其中的“治国”即“治理国家”的意思。与汉语词汇中的“治理”概念有所不同，现在一般讲的“治理理论”中的“治理”来源于英文“governance”，它最初来源于希腊语“

”，其涵义是“统御”、“驾驭”的意思，它与汉语词汇“治理”的涵义有相近的地方，但是，差异也是显而易见的。

       在理论界，狭义的“governance”一般指一个组织内诸成员如何影响决策，这种决策又是如何被执行的(广义的“governance”指一个组织所有的行为方式，这个组织可以是政府、NGO组织、公司，甚至一个项目等)[1]。知名学者Mark(2012)因此认为，治理是指统治(governing)的整个过程，不论这个过程是由政府、市场或者网络来完成的，也不论统治的对象是一个家庭、部落、正式或非正式的组织或者领地，也不论是通过法律、规则、权力或者是一门语言来统治[2]。

       追根溯源，治理理论最早发源于公司治理(cooperation governance)，学术界探索公司这种组织的治理方式大概已经有百余年的历史了。公司治理的核心主题在于公司的剩余收益支配权的问题，围绕这个问题，公司治理产生了两种尖锐对立的理论体系，即股东权益理论(shareholder theory)与利益相关者理论(stakeholder theory)，它们之间争论的焦点是谁应该得到公司的剩余收益[3]？围绕着这个核心问题产生出董事会行为方式、议事规则，董事会、决策层、股东之间的权责关系等一整套理论、习惯、文化和规则体系。

       20世纪90年代以后，不仅是公司的治理问题，政府、NGO及一些国际组织的治理问题引起经济学家、政治学家的广泛关注，甚至一些国际机构也专门撰文论述治理的问题。如联合国、国际货币基金组织、世界银行等，它们的观点得到广泛传播。例如，世界银行(world bank)认为，治理是管理一国经济社会的发展资源的权力运作模式[4]。联合国开发计划署(UNDP)认为，治理这个概念是指为解决冲突的政治游戏规则，机构功能的合法性以及公众的接受程度，这个理论用来呼吁政府提高功效，以及通过民主的方式获得共识等[5]。国际货币基金组织(IMF)认为，促进良治包括很多方面，如确保法律的权威、提升公共部门的效率和问责能力、克服腐败等。IMF曾一度规定，若想得到IMF的贷款，各国政府必须按照IMF的标准制定一个良治的政策[6]。另外，全球治理委员会(commission on global governance)认为，“公共治理”是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程[7]。在学术界，Stoker认为，治理是指统治方式的改变，公共部门和私人机构的界限模糊化[8]。Ohler等认为，治理能力(governance capabilities)主要包括：对本“系统”特点优劣短长的分析和认知能力、对政策和问题的聚焦能力、促使行动者横向协作能力、政策执行能力、政策学习能力、政策调整能力等[9]。上述观点在国际上都广为流传。

       在国内，治理理论在近年来得到迅速传播，得到了理论联系实际的探索，例如，胡鞍钢、王名和汪玉凯等人的研究[10-14]。人们认识到，治理与传统的管理是不同的，它是一种以协商为主的行为，是多元化、网络化的合作管理[15]。目前，公共治理理论的相关研究主要分为三类：(1)公共治理模式研究(多层级治理、多中心治理和网络治理)和公共治理评估研究(评价标准、评价体系等)[7]；(2)对治理主体、治理工具、治理结构和治理机制等关键要素的研究；(3)认为治理过程是政府、市场和社会三方互动的过程，需要政府治理、市场治理和社会治理三个层面展开研究。

       在政策层面，治理能力与过去强调的执政能力是不同的，治理能力现代化也不同于过去的政府体制改革，治理能力及其现代化更强调了依法治国、民主协商的现代治理思想。因此，治理理论也引起我国决策者的高度关注，迅速出现在党和政府决策性文件中，尤其在党的十八届三中全会文件中有明确表述，这说明公共治理理论已经在中国落地生根。国家领导人强调：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[16]。胡鞍钢也认为它包括三个方面的制度体系，一是国家法律制度体系；二是党的制度体系；三是社会的制度体系[10]。有人还认为，现代国家治理有五个方面的特征：治理主体的多元化、治理客体的立体化、治理目标的人本化、治理方式的规范化和治理手段的文明化[17]。

       1.2 科学、技术与创新的治理问题

       经合组织(OECD)较早关注了各国创新政策治理(innovation policy governance)及科学、技术和创新治理(science，technology，innovation governance，STI Governance)，并为此出台了一系列的研究报告。在OECD国家，“创新政策”(innovation policy)大多被看作是研发政策(R&D policy)的扩展[18]；科技、技术和创新治理(STI Governance)是指与创新相关的一套公共制度安排，例如激励结构与规则等，这些制度安排往往改变公共和私人行动者互动的方式。在这里，OECD特别强调了互动和统筹协调的重要性，认为在协调不同部门、不同机构创新政策的时候，往往比较困难。不会统筹协调的政府大多会出现治理失效[19]。

       我国学者认为创新政策应该是经济政策(产业政策)和科学技术政策相互协调的产物，其实质是技术创新的政府激励，即政府通过对技术行为的影响来促进或影响技术创新过程，采用政策措施促进技术创新的产生及其扩散[20]。近几年，与科技治理问题紧密相关的是我国科技体制改革，该问题引起了学者的广泛关注。例如，方新认为，解决科技与经济结合问题的立足点应由科研院所转向企业，优化科技资源配置的重点应由数量增长转向注重效益，深化科研院所和高等院校体制改革重在能力建设和制度建设等[21]。王元认为，创新是多种要素的集合，既不是一个简单的技术研发过程，也不是一个单纯的经济过程。因此，它必须在管理、组织和政策层面加强部门之间，以及中央与地方之间的协同[22]。穆荣平认为，创新的本质是复杂的价值创造过程，创新系统的主要功能是创造新的价值，包括科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值(创新系统构成、创新系统功能和创新政策之间存在内在的逻辑关系)[23]。柳卸林建议决策部门应从创新生态的角度重新思考我国科技管理模式，从培育更具竞争力的创新生态系统着手，提高国家科技管理的效率和产业创新的能力[24]。这些观点加深了人们对我国科技治理体系问题的认识。

       1.3 现代化与“良治”

       “现代化”一词在中国不是一个新概念，过去曾经提出“四个现代化”的概念①，有人认为当前提出的治理能力现代化是“五化”②。从理论上讲，“现代化”涉及人类思想和活动的一切领域[25]。从广义上讲，“现代化”是指全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性变化或变革的过程(从狭义上看，“现代化”是指落后国家迅速赶上先进工业国家水平和适应现代世界环境的发展过程)[10,26]。

       什么是治理现代化？虽然没有一个定论，但是，其实质是指治理要达到的一种理想模式，即在公平、公正、高效、民主、法制、参与等原则指导下，实现组织整体及各利益相关者当前及长远的利益最大化。有人认为国家治理现代化的命题有四个核心内容：国家的基本政治制度、国家治理的价值体系、国家治理体系和国家治理能力[27]；还有人认为国家治理现代化重在国家制度现代化，并实施“良治”[11]。

       “良治”(good governance)的概念最早来自于联合国，联合国认为，良治有8个方面的特征[1]，如图1所示：

      

       图1 良治的八个标准

       资料来源：参考文献[1]。

       参与(participatory)是指不论性别、种族都有参与治理的权力，尤其是治理要反映弱势群体的声音；法治(follows the rule of law)包括公平的法制框架、公正执法、保护人权，尤其是少数族裔人权，独立审判，公正执法等；透明(transparent)指依法决策、透明决策，让那些受决策影响的人群理解决策；回应性(responsive)指机构在规定的时间内为所有利益相关者服务；寻求共识(consensus oriented)指良治为整个社会长短期利益最大化服务，促进可持续发展，理解当地历史、文化和社会情境；公平和包容(equitable and inclusive)指良治必须保证所有族群的福利都能够得到提升；有效和高效(effective and efficient)是指满足社会需求，而且要做到保护环境、可持续发展；问责(accountable)是指必须对所有受到决策影响的社会公众和利益相关者负责。

       另外，其他领域的相关学者也从不同角度论述了“治理现代化”的问题，如社会治理创新、城市治理现代化和大学科技创新治理体系现代化等方面，他们的观点也颇有启发性，其主要观点见表1。

      

       2 科技治理体系现代化的概念内涵与基本特征

       2.1 “科技治理体系现代化”的概念

       与过去讨论的科技体制改革有所不同，在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，认真思考科技治理体系的现代化问题具有积极的现实意义。结合前人研究，在此尝试给出“科技治理体系现代化”的定义，本文认为，“科技治理体系现代化”是指为实现科技创新可持续发展、参与各方长期共赢，与科技创新相关的政府、企业、大学、科研院所、个人、社会团体等多个利益主体和行动者之间协同、合作、交流、互动，以使得我国科技创新相关制度体系和治理过程逐步实现法治化、科学化、民主化和文明化的过程。

       2.2 “科技治理体系现代化”概念的基本特征

       为全面理解科技治理体系现代化的概念，应该从如下几个方面把握其基本特征。

       (1)这个概念不仅仅指S&T(science & technology)治理，而是指STI(science，technology & innovation)治理。科技治理体系现代化的目的是促进我国科学技术发展和创新型国家的建设，治理不仅仅关乎科学发现、人类文明进步，更关乎科技成果转化、创新驱动发展、创新改造生产力等，这一点与OECD所提出的STI治理类似。

       过去，片面理解“科技是第一生产力”的内涵，几次科技体制改革也往往局限于科教战线，忽视了科技与经济战线主战场的结合问题，而科技治理不仅是科技的问题，而且还应该强调对创新的治理，亦即科技成果的转移和转化中的治理问题。

       (2)与过去的科技体制改革不同，这个概念强调多主体民主参与。通过前面文献综述可以看到，治理的关键在于决策制定和执行过程中利益相关者的互动、参与，达到多行动主体的协同治理，做到公开、透明、公平、公正、协调、可持续。这一点与过去几次科技体制改革的出发点是截然不同的[32]。

       过去科技体制改革一般是国家科技行政主管部门主导做出的制度变革，而科技治理体系现代化所涉及的利益相关者和行动者则不仅仅是科技行政管理部门，它还包括其他部门、地方政府、企业、科研院所、大学、科学家个人及其学术团体、社会公众，甚至包括国外一些利益相关者等。科技治理的过程是这些利益相关者互动协商，最终实现长期共赢的过程。

       (3)强调科技治理体系要以完善的制度体系为基础，这是治理体系现代化的法制基础，既体现为由国家立法、行业行政法规、地方性法规和行政规章等组成的制度平台，又包括政府治理、市场治理和社会治理三个治理层面。

       同时，科技治理制度体系还包括各行为主体治理体系改善，例如现代大学治理体系、现代科研院所治理体系、企业的创新治理体系等。

       (4)科技治理体系现代化的目的是利益相关者的长期共赢。未来的科技治理体系现代化要至少做到五个“有利于”：有利于实现国家科技战略目标，例如，在关键科技领域，我国要占有一席之地，甚至取得国际领先优势；有利于提升国家产业竞争力，科技发展要促进我国传统产业和新兴产业协调发展；有利于提升人民的福祉，科技创新最终要促进生活更美好，人民健康水平提高；有利于环境社会可持续发展，科技创新的发展要着眼于经济社会的长期利益，做到长期利益最大化；有利于促进人类文明进步，科学新发现促进人类认识水平的提高。

       (5)强调了“法治化、科学化、民主化和文明化”为科技治理体系“现代化”的标志。

       3 影响我国科技治理体系现代化的制约因素

       事实上，近两年来，我国高度重视科技体制改革的问题。2012年，中共中央、国务院出台了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，明确了“坚持创新驱动、服务发展；坚持企业主体、协同创新；坚持政府支持、市场导向；坚持统筹协调、遵循规律；坚持改革开放、合作共赢”等原则[33]。党的十八大强调了创新驱动发展战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，我国科技事业处在一个新的历史起点上。

       2014年，为落实中央一系列指示精神，科技部和财政部联合制定了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》，该方案的目标是建立公开统一的国家科技管理平台，强化顶层设计，打破条块分割，改变过去科技计划林立、统筹协调缺乏、重复交叉严重、资源配置效率不高的问题。未来，方案提出的一些政策措施将陆续得到贯彻实施，相信这些政策和措施的出台必将加快我国科技治理现代化的进程。

       当然，与科技治理体系现代化的理想目标相比，改革仍然任重而道远。未来，尤其需要在克服如下瓶颈制约方面攻坚克难、聚力前行。

       (1)创新链与资金链的协调问题。促进科技与经济的深度融合是科技治理体系改革的核心目标之一，“围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链”无疑是未来科技治理体系现代化改革的重点，但是，如何将产业链、创新链和资金链协调起来仍然需要进一步探索。过去，往往强调科技的发展而忽视了它的应用转化，在创新的链条上存在太多的“死亡之谷”和“最后一公里”的“断崖”现象，使得大多数科技成果没有真正形成生产力。

       未来，除了继续稳步增加基础科学的投入之外，还应着力在治理的体制机制上全面打造创新的良好环境。尤其要改变现在以论文和专利数量为主的简单化考核倾向。

       (2)科技创新主体自身的治理体系及能力建设问题。近年来，大学、科研院所的“世界一流”化改革风潮日甚一日。国际化本身并不存在问题，但是，过分看重一些所谓的国际“流行指标”往往使得科研院所迷失发展方向。尤其是“SCI”导向的考核机制严重绑架了我国科研人员，大大制约了我国创新体系能力的发挥。相反，现代大学治理体系、现代科研院所的治理改革却多年止步不前，大学及科研院所行政化导向的痼疾长期得不到解决，这其实应该是科技治理体系现代化改革的重点。

       (3)科技资源配置中政府与市场的定位与协调问题。过去，由于缺乏宏观协调，不同政府主管部门将过多的精力放在了具体科研项目的管理上，导致科技资源的重复分配和碎片化现象比较严重，反而弱化了政府在纠正市场失灵方面的作用，使得政府在聚焦国家重大战略任务、优化科技计划(专项、基金等)布局时迷失了方向。未来，政府科技资源的统一管理平台建成以后，政府将不再直接管理具体科技项目，因此，第三方专业管理机构的发展、自律及监管问题变得日益紧迫。

       另外，在处理政府与市场的关系时，往往存在非此即彼的误区。国外PPP(public-private partnership)合作模式就是一种很好的治理经验，它鼓励政府和私人机构合作，在发挥市场在资源配置中基础作用的同时，也发挥了政府的引导作用。

       (4)治理过程的公众参与问题。科技治理体系现代化特别提倡民主、多元、透明、上下互动、网络化的治理思维，任何科技创新政策的出台要充分咨询、尊重利益相关者的意见。除了吸收企业、院所、科学家和社会公众等参与到治理过程，而且，更重要的是建立公开透明的监管制度体系，否则民主参与只是一句空话。

       (5)创新文化、要素流动与协同创新的问题。受到体制与文化影响，我国大学与大学，大学与科研单位之间人才和知识资源的流动性差。大学和科研机构之间的恶性竞争造成了重复科研和资源浪费现象，大大影响了国家创新绩效。因此，必须从改良创新文化着手，打造健康的创新生态体系，促进协同创新，这也是科技治理体系改革的重点内容。

       另外，军民科技资源融合问题、中央地方政策协调问题等，也都是我国科技治理体系现代化改革应重点考虑的问题，限于篇幅，在此不再赘述。

       展望未来，我国科技治理体系现代化的建设必将是一个长期的艰苦过程。必须将顶层设计与实践探索紧密结合起来，提高紧迫意识和忧患意识，着力从当前存在的突出问题和瓶颈制约入手，逐步系统地加以解决，以促进我国科技治理体系现代化目标的早日实现。

       注释：

       ①20世纪中期，我国提出工业、农业、国防和科学技术现代化的政策目标和口号。

       ②“五化”即“第五个现代化”，党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”。

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