中国国家区域援助政策的沿革及调整方向，本文主要内容关键词为：沿革论文,中国论文,方向论文,区域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1003-0670(2011)08-0018-5
中国是一个地区差异极大的发展中大国。在经济转型时期，由于各地区自然经济条件、发展阶段和响应能力的差异，中国出现了诸如贫困地区、资源枯竭型城市等多种类型的关键问题区域。在“十二五”乃至更长一段时期，如何按照科学发展观的要求，科学制定并实施针对关键问题区域的规范的国家区域援助政策，对促进区域协调发展，实现全面建设社会主义和谐社会具有十分重要的战略意义。
一、中国现行区域援助政策的沿革
新中国成立以来，中国区域援助政策的演变大体经历了三个不同阶段，即1949-1977年计划经济体制下的零星援助阶段、1978-1998年制度性变革引发的援助起步阶段和1999年以后区域协调发展下的援助扩张阶段(如表1所示)。
(一)计划经济体制下的零星援助阶段(1949-1977年)
改革开放之前，中国实行高度中央集权的计划经济体制，资源绝大部分被中央政府掌握和支配。加上该时期，中国的经济基础十分薄弱，生产力布局高度集中在东部沿海，同时还要考虑国防和安全的需求。针对此问题，20世纪50至70年代，中国追求区域平衡发展目标，主张国家投资布局应以落后地区为重点。因此，该阶段，民族地区、革命老区和边境地区成为国家实施援助政策的主要目标区域。
针对民族地区，由于民族地区深受历史上民族压迫政策的影响，少数民族与汉族间隔阂较深甚至存在着严重的民族对立。正是在这一历史背景下，国家开始了三年恢复时期和第一个五年计划，并针对民族地区经济原始落后及民族关系矛盾隐患深重的特点，积极采取了一系列相应的民族政策，包括对民族地区的农牧业补贴、改善基础设施、财政补助费、民族贸易“三项照顾”①政策等，为维护国家稳定，扶持民族地区经济发展做出了积极贡献(金炳镐，2006)。此外，由于中国的自然灾害频繁，灾害发生后，只有特重灾人口、贫困农村地区的重灾人口才能被民政部门列为救助对象，灾民经确认后可得到诸如保证供应基本口粮；为衣物被毁的灾民提供一定数量的成衣、布匹和棉花；为房屋倒塌的灾民提供建房救助款物；为患病的灾民提供医疗救济款等国家援助或救助(张磊，2007)。
针对革命老区，为促进老区的发展，1952年设立中央革命老根据地建设委员会，各省市都设立了老区建设委员会和办公室。
针对边境地区，中央1977年设立边境建设事业补助费，扶持边境地区的社会经济发展。
(二)制度性变革引发的援助起步阶段(1978-1998年)
1978-1998年，受不平衡发展思潮的影响，国家投资布局和区域政策强调效率目标，向条件较好的沿海地区倾斜。同时，对贫困地区、革命老区、边境地区和民族地区给予一定的补偿。
针对贫困地区，1978年12月中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》首次明确提出中国存在较大规模的贫困人口。之后，我国政府陆续发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》(1984年9月29日发布)、《国家八七扶贫攻坚计划》(1994年4月15日发布)、《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》(1996年10月23日发布)等一系列指导扶贫工作的纲领性文件。采取了多种专项扶贫政策，包括以工代赈、“三西”农业建设②、先后确定18个集中连片贫困地区③和592个国家扶贫开发工作重点县等。其中《国家八七扶贫攻坚计划》是第一个系统规定扶贫目标、扶贫对象、扶贫措施和扶贫期限的文件，明确提出了争取利用7年时间(即到2000年底)完成全国农村8000万贫困人口的温饱问题。此外，我国政府于1986年5月16日正式成立专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组(现为国务院扶贫开发领导小组)，负责制定、协调、监督扶贫政策的实施。
针对革命老区，国家采取了红色旅游开发和对口帮扶等措施促进老区发展。1991年，中宣部等6部门联合发布《关于充分运用文物进行爱国主义和革命传统教育的通知》。1994年，中共中央颁布《爱国主义教育实施纲要》，提出寓爱国主义教育于游览观光中(魏后凯等，2011)。
针对边境地区，国家通过设立边疆基本建设专项补助和战区恢复建设专项资金促进其发展。此外，1994年中央政府提出的分税制改革，即提高财政收入占GDP的比重，提高中央财政占整个财政收入的比重，对加大国家对问题区域的财政转移支付力度具有重要意义。
(三)区域协调发展下的援助扩张阶段(1999年至今)
20世纪90年代以来，缩小区域经济发展差距，促进区域经济协调发展问题日益受到重视。1999年至今，国家援助政策的对象在上一阶段的基础上，增加了资源枯竭型城市、西部地区、东北地区等老工业基地和自然灾害突发区。
针对贫困地区，2001年5月中央政府颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，成为指导新世纪我国扶贫工作的重要文件，尤其设置了国家专项扶贫资金，并于2000年10月颁布《财政扶贫资金管理办法》(试行)和《财政扶贫项目管理费管理办法》(试行)，其中《财政扶贫资金管理办法》是扶贫资金管理的基本政策依据，适用于以工代赈资金和财政发展资金(张磊，2007)。2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步做好定点扶贫工作的通知》，成为新时期中国特色扶贫开发工作的重要文件，对定点扶贫的总体任务部署、工作方案和扶贫重点做出了明确说明，特别指出了定点扶贫以国家扶贫开发工作重点县为主要对象，优先考虑西部地区，重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的重点县。
针对东北地区等老工业基地，2002年11月，党的十六大报告指出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城市发展接续产业”。2003年10月，中共中央、国务院正式下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确提出了国家实施东北地区等老工业基地振兴战略的目标、总体思路和政策措施，包括税收优惠、国企改革、产业发展、社会保障和人才队伍建设等方面的政策，而国家科技部、建设部等部门也相继出台政策支持老工业基地振兴④。2007年1月，国务院办公厅发出《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》(国办函[2007]2号)，决定对中部六省的26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策。2007年8月，国务院正式批复《东北地区振兴规划》，提出经过10-15年的努力，实现东北地区的全面振兴，并将规划范围扩展到内蒙古东部地区。2009年9月，国务院又发出《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从9个方面提出28条推进东北地区等老工业基地全面振兴的具体措施。2010年9月，国家发改委下发文件《2009年振兴东北地区等老工业基地工作进展和下一阶段重点工作安排》(国阅[2010]87号)，对新一阶段老工业基地振兴重点做了部署，首次提出统筹推进全国老工业基地调整改造工作。
针对西部地区，1999年，党的十五届四中全会正式提出要“实施西部大开发战略”，同年成立国务院西部地区开发领导小组办公室(现改为国家发改委西部办)，相继颁布了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(2000年10月26日发布)、国家发改委西部办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(2001年8月8日发布)、《国务院关于进一步做好退耕还林政策措施的若干意见》(2002年4月11日发布)、《“十五”西部开发总体规划》(2002年7月10日发布)、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》(2004年3月21日)等纲领性文件，中央政府还从基础设施建设、生态环境建设、产业结构调整、对内对外开放和科教社会发展等方面出台一系列政策措施，并取得了良好效果。2010年7月，西部大开发工作会议在京举行，胡锦涛主席强调了深入实施西部大开发战略的重要性，指出今后10年西部大开发的工作重点，包括提升发展保障能力、发展特色优势产业、保障和改善民生、坚持改革开放、维护社会稳定、加大支持力度等方面。
针对资源枯竭型城市，中央政府从调整优化产业机构、税收优惠、投资倾斜、资源环境保护和完善城镇职工社会保障等方面开展了援助行为。2007年12月，国务院发布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，并于2008年3月、2009年3月先后2次共确定44个资源枯竭型城市名单，中央财政给予这些城市财力性转移支付资金支持。
针对民族地区和边境地区，2006年8月28日，国家民委发布了《关于继续执行民族贸易和民族特需商品生产有关优惠政策的通知》。2007年，国务院颁发《兴边富民行动“十一五”规划》，从2007年起每年安排“兴边富民行动”资金1.8亿元，“兴边富民行动”重点县增至60个，占边境县总数的45％。2011年，国务院办公厅发布《兴边富民行动规划(2011-2015年)》，提出通过加大对边境地区的资金投入、加大民生保障力度、实行积极的产业扶持政策、加大扶贫开发力度、进一步扩大对内对外开放、加强各类人才队伍建设和加大对口帮扶支援力度等政策措施促进边境地区经济社会又好又快发展和社会和谐稳定。
针对自然灾害突发区，由于我国自然灾害具有种类多、发生频率高、分布地域广、损失大等特征，因此，中央政府高度重视自然灾害监测和灾后援助工作。截至2004年底，全国已初步建立自然灾害应急预案体系，31个省、自治区和直辖市都已经制定省级应急预案，310个地级市、2347个县市区也出台了本级救灾应急预案。2006年1月，国务院发布了5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案，包括国家自然灾害救助应急预案，国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案，国家突发地质灾害应急预案，国家处置重、特大森林火灾应急预案、应急预案体系的建设，提高和完善了国家防灾、抗灾、救灾和减灾的能力。此外，中央政府还出台了关于灾情信息网络、救灾物资储备和救灾装备等方面的建设工作，关于国家救灾资金的拨付，中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难，并根据不同的响应等级采取相应措施。此外，国家针对三峡库区和四川地震灾区分别采取了财政转移支付、异地搬迁补贴、就业安置、基础设施建设等援助工具，帮助库区移民和地震灾民尽快恢复工作和生活。
二、中国现行区域援助政策存在的问题
国家区域援助政策自实施以来，对缓解东北地区等老工业基地、贫困地区等问题区域的“病症”起到了重要作用。就东北地区而言，2006-2010年，东北三省固定资产投资年均增速达30.7％，比全国平均水平高4.6个百分点。东北三省固定资产投资总额占全国的比重也由2006年的9.7％增加到2010年的11.0％。“十一五”期间，东北三省地区生产总值年均增长13.5％，超过全国平均水平2.3个百分点。2008年，东北三省的地区生产总值增长速度首次超过东部地区，2009年东北三省地区生产总值增长速度比东部地区高1.9个百分点。就贫困地区而言，农村反贫困政策实施以来，中国农村的绝对贫困人口数量持续下降，扶贫重点县的贫困状况也得到明显缓解。我国农村绝对贫困人口数量由1978年的2.5亿人减少到2007年的1479万人，绝对贫困发生率由1978年的30.7％减少到2007年的1.6％，低收入人口由2000年的6213万人减少到2007年的2841万人，低收入贫困发生率从6.7％下降到3.0％。从2009年起，中国政府实行新的扶贫标准，即将“绝对贫困人口”与“低收入人口”的识别标准合二为一，截至2009年底，中国农村的贫困人口为3597万人，实际的贫困发生率达3.8％。这说明，今后中国农村扶贫工作的任务仍十分艰巨。
需要说明的是，中央政府对国家区域援助政策虽然已经进行了一些有益的尝试，并且取得了明显成效，但同时还存在以下一些问题。
第一，国家区域援助政策的体系框架尚未构建。国家区域援助政策对缩小地区发展差距，促进社会公平具有重要意义，但目前我国中央政府缺乏对国家区域援助政策的系统研究，缺乏从国家层面统筹考虑全国的问题区域类型划分、援助对象的科学识别、援助目标的明确界定、援助工具的差别执行、援助政策的客观评价和援助机构的系统设置等方面。此外，就我国现行的区域援助政策实践而言，农村反贫困政策在援助对象识别标准、援助目标、援助政策工具和管理机构设置等方面虽然或多或少还存在一些问题，但与其他政策相比，相对较为成熟。除农村反贫困政策外，边境地区政策、民族地区政策等多数尝试无论从政策决策过程，还是管理机构设置等方面均较为零散，缺乏统一的框架体系。
第二，缺乏明确的援助对象识别标准。首先，我国的区域援助对象不甚明确，标准较为混乱，或以块状区域为标准、或以省级行政单元为标准、或以问题区域类型区为标准(如表2所示)。其次，在实施西部大开发政策和东北地区等老工业基地振兴政策过程中，国家采取的是“普惠制”的援助方式，并没有制定明确的援助对象识别标准，政策实施涵盖了西部和东北的所有地区。实际上，整个西部地区并非都属于贫困落后地区，东北地区也并非都是老工业基地，相反，中西部的一些老工业基地、中部和东北地区的一些贫困地区在发展过程中也面临许多问题，需要国家给予一定的政策援助(魏后凯，2006)。最后，扶贫政策、边境地区政策等援助政策由于援助和支持的标准不明确，缺乏科学性，导致了一系列问题和“后遗症”。以农村反贫困政策为例，中国政府对贫困人口的识别存在标准偏低和标准的科学性问题，中国的贫困标准明显偏低于国际通用的贫困标准⑤，并且对绝对贫困人口和低收入人口的差别化识别标准没有实际意义。目前，中央政府已经意识到这些问题，采取了提高并统一农村贫困人口识别标准的方法，2008年12月27日，中央政府取消农村绝对贫困人口和低收入人口的划分，上调扶贫标准，对2007年人均收入1067元以下的农村人口将实施同样的扶贫政策，扶贫对象共计4320万人，占农村总人口4.6％。
第三，援助政策的制度保障较为滞后。制度保障的滞后主要体现在管理机构设置和法律保障两个方面。就管理机构设置而言，设置权威的、专门的区域援助管理机构可以保障对问题区域援助的顺利进行，这是国外政府的区域政策实践所证明了的。我国现行的区域援助政策实施缺乏统一的管理机构，既不利于对援助政策实施的有效监督和客观评价,也不利于协调各级各部门之间的分工协作关系。就法律保障而言，国外政府在制定针对本国问题区域的援助政策时，多数成立了专门的区域援助管理机构，并制定了相关法律法规保障政策的实施，法律具有的强制性和规范性可以确保援助政策的有效实施。与国外政府相比，我国政府在现行区域援助政策实施的过程中，缺乏对援助政策的立法保障，不利于消除政策执行过程中的随意性和主观性，对政策的实施效果有一定的影响。
三、新时期国家区域援助政策体系构建的基本思路
1.建立全国统一的国家区域援助政策体系
从发达国家和地区的经验来看，在市场经济条件下，国家区域政策主要是针对特定问题区域而实施的，并且在减少区域就业和收入差距等方面取得了明显成效。我国正处于社会主义市场经济体制条件下，可以借鉴国外的经验教训，今后国家区域援助政策应围绕关键问题区域展开，从援助政策评价、援助对象识别、援助政策目标、援助政策工具和援助政策实施的制度保障等五个方面构建一个完善的国家区域援助政策体系，以有效促进区域协调发展。
2.制定科学的援助对象识别标准
首先，需要科学划分关键问题区域。按照区域问题的性质和严重性，可以将中国的问题区域划分为七种类型，包括经济发展落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、结构单一的资源枯竭城市、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区、过度膨胀的大都市区和自然灾害突发区。其次，针对七类关键问题区域制定差别化的识别标准，包括差别化的地域单元标准(如表3所示)和具体识别标准(如表4所示)。
3.健全未来中国区域援助政策的制度保障体系
主要从管理模式的选择、管理机构的设置和援助政策的法律保障等三个方面着手。就管理模式而言，可以借鉴国外经验，采取中央政府主导或者中央政府负责规划，委托地方政府和企业实施的管理模式。就管理机构的设置而言，借鉴国外经验，建议在国务院设置一个独立的部委级区域政策管理机构——“国家区域政策管理委员会”，全权负责统筹、协调对关键问题区域援助政策的制定、实施和监督反馈工作。同时，可以考虑设立“中国区域发展政策基金”，其中的“国家区域援助政策基金”主要针对需要国家给予援助的关键问题区域。此外，关键问题区域所在的省(市、区)也要指定现有相关职能部门作为贯彻执行国家区域援助政策的相关区域管理机构，以保证政策的上传下达。就法律保障而言，为保持国家区域援助政策的稳定性和连续性，建议中央政府制定所有有关区域援助政策的法律，批准或否决由区域管理机构确定的援助政策措施，批准成立或取消特定的地方区域管理和开发机构等。
注释：
①民族贸易“三项照顾”政策是20世纪60年代国家确定的贫困、边远、落后、交通不便的民族地区，以县级区域为单位享受国家给予的民族贸易的优惠政策。共确定广西17个县，云南31个县，四川45个县，贵州22个县，青海31个县，甘肃13个县作为受照顾地区。内容是：(1)继续对民族贸易区域内的农副产品收购实行最低保护价和对部分工业品实行最高限价的政策，由此造成的亏损，由财政给予必要的补贴；(2)对民族贸易区域的商业、供销、医药企业的自由流动资金给予补充，规定由财政对零售企业的流动资金补充到80％(一般地区为60％)，其余20％由银行贷款解决；批发企业补充50％(一般地区为7％)，其余由银行贷款解决；(3)利润留成照顾，允许民族贸易企业利润留成比例为20％(一般地区为3％)。
②1982年12月10日，国务院决定对甘肃河西地区19个县(市、区)、甘肃中部以定西为代表的干旱地区20个县(区)和宁夏西海固地区8个县实施“三西”农业建设，主要目标是建设河西地区商品粮基地和解决“三西”地区群众温饱问题，开创了中国区域性扶贫的先河。
③18个集中连片贫困地区包括：东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区；中部的努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山区和赣南山区；西部定西干旱山区、西海固地区、陕北地区、西藏地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区和桂西北地区。
④2004年国家各部委支持东北地区等老工业基地振兴出台的相关援助政策：科技部出台《振兴东北老工业基地科技行动方案》、国防科工委发布《关于国防科技工业进一步参与东北振兴与西部大开发的指导意见》、建设部下发《关于贯彻落实(中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见)的意见》、信息产业部制定《关于贯彻实施东北地区等老工业基地振兴战略的意见》、国资委制定《关于加快推进东北地区中央企业调整改造的指导意见》等。
⑤以2005年平价购买力即人均每天最低消费1.25美元(按国际可比价格计算)。
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