我国专项资金效益审计的思路，本文主要内容关键词为：专项资金论文,效益论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年7月，《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》正式向社会发布，该报告指出“效益审计是审计工作水平的发展方向，是现代审计的主流，今后五年应当在这方面探索。”《规划》描绘了效益审计的未来前景为：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”它标志着我国政府审计由原来监督财政资金的真实合法转变到现在同时监督公共财政支出的使用效益。20世纪50年代效益审计在西方发达国家发展起来，目前在世界范围内得到广泛应用，开展效益审计符合国际潮流。但是在我国如何开展效益审计，是我们现在乃至今后需要研究的课题。
在我国刚刚起步的效益审计，一开始主要涉及财政资金中的专项资金使用，随着我国积极财政政策的实施，为增强政府的宏观经济调控能力，国家投入的专项资金还将不断增大，因此对专项资金效益审计的探讨具有积极意义。它能对政府宏观经济调控能力、管理水平和使用效益进行深层次监督与评价，提出改进和提高效益的建议，并能以此为突破口，探讨效益审计的主要内容及其途径。
一、专项资金效益审计的基本内容
效益是对社会活动的高层次的综合反映，任何经济行为其着眼点无一不是围绕着效益，因此经济性、效率性和效果性是效益审计的基本内容，这一点在理论界已经达成共识。这里主要结合专项资金的使用，阐述专项资金效益审计的具体内容。
经济性指对一些活动，在保证质量的前提下，将其资源消耗量降低到最低水平。对于专项资金的经济性审计，以农村电网建设与改造专项资金为例，就是要检查农村电网建设与改造项目，在立项前是否进行了项目可行性的论证，立项时是否有小项目套大项目、假立项或相同项目重复立项问题；检查国家、省级财政预算单位在批复预算和拨付资金时是否及时足额，项目资金有无实际到位，有无影响项目执行的进度；检查项目支出总额和构成是否符合国家和省发改委下达的投资计划，专项资金使用是否有损失浪费、截留挪用或体外循环的行为；检查项目支出是否有节余等。
效率性是指产品、服务或其他形式的活动与其消耗资源的关系。一项有效益的活动应该是在保证质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出，或实现一定的产出使用最少的投入。对于专项资金的效率性审计就是要检查被审计单位是否根据专项资金的重点和对宏观经济调控发挥作用为依据对项目进行立项，资金分配和安排是否向这些专项资金项目倾斜，从而发挥专项资金的资助作用。以中小企业发展专项资金为例，应审查省级中小企业管理局关于项目的支出编制和资金分配是否符合国家宏观经济政策、产业政策和区域发展政策，是否支持中小企业专业化发展、是否有利于与大企业协作配套、技术创新、新产品开发、新技术推广等方面；审查中小企业管理局、发改委、财政部等被审计单位是否建立了中小企业发展专项资金的申报、审核及审批管理制度。省级中小企业管理局是否对申请的中小企业的资格条件以相关资料进行了审查，是否会同同级财政部门建立了专家评审制度，这一过程是否独立、公开、透明等。省级财政部门是否对省级中小企业管理局提交的项目资金申请报告进行了审核，预算的审批、资金的拨付等预算管理制度是否健全有效；审查项目支出具体使用管理办法是否健全有效，具体执行是否遵循项目申报的规定和使用管理办法，有无因管理办法或规章制度落后导致项目资金使用效率低下，中小企业管理局、发改委、财政部等资金或项目管理部门对资金的使用是否建立定期监督检查制度；审查被审单位包括管理部门和使用单位是否有相互制约却又高效的控制监督措施，是否建立和严格执行了项目反馈、考评和公开制度等。
效果性指项目、计划或其他活动的预期结果和实际效果之间的关系，即产品、服务和其他形式的活动在多大程度上达到既定的政策目标、经营目标及其他预期效果。对于专项资金的效果性审计就是要审核专项资金支持的目的是否达到，实际效果与预期效果差异多大。由于专项资金投入的政策性强，主要作用是有助于宏观经济的调控，项目本身投入的效益相对低，考核和评价的指标相对复杂，是实践中的难点。但是可以通过建立经济效益、社会效益、环境效益的指标体系及指标评价体系提供评价标准。如对于我国农村电网的建设与改造项目的效果性评价指标有：农村电网的建设与改造项目完成后，农村用电量提高了多少?线损率减少了多少?中小企业发展资金资助中小企业的项目完成后，中小企业产品的市场占有率提高了多少?新产品开发成功率达到多少?本地区中小企业发展水平在全国上升了多少位?等等。
二、专项资金效益审计的途径
专项资金项目是一个浩大的系统工程，投资额度大，涉及领域广，可变因素多。如何有效地监督和规范专项资金项目的投资行为，使有限的国家资金得到合理化配置，带动国民经济的发展，产生最大的效益，已经成为当前审计工作的主要研究和实践课题。
(一)尽快建立和完善与效益审计相关的规范
专项资金的效益审计与传统的财务收支审计最大的区别在于审计工作的前移，从立项前的项目论证开始，直到项目竣工和运行维护及效果是事前、事中、事后的动态审计监督与评价，这一工作过程需要法律作为依据。依法审计是法制化政府审计工作基本原则。效益审计规范主要是指效益审计准则和其他规范。我国1994年颁布的《审计法》尚未对效益审计的法定目标、资料的来源、审计程序、评价体系等做出明确的规定。审计署于2004年2月颁布的《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》也主要是规范审计工作本身，以解决审计项目质量问题，除此之外，再无其他的有关效益审计规范，因而效益审计缺少法律依据。效益审计的规范建设是保证效益审计质量及其有效开展的重要条件。因此我国还需形成完整的效益审计准则和具体的操作规范，以规范效益审计的具体行为，提高效益审计的效率。1986年在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关的国际会议上发表的《关于效益审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，明确了效益审计的定义、目标和范围、局限性、审计对象选择和审计计划的技术、组织和培训技术、资料的收集和分析技术、报告程序和人力资源的利用等方面的内容，为各国政府效益审计准则的制定提供了良好的基础。因此，我们需要从中国的实际出发，借鉴各国的做法，制定我国的效益审计准则和具体的操作规范。
(二)正确选择效益审计的主题
在国外，凡是有利于提高政府部门公共管理水平的内容均可纳入效益审计范围，但由于被审计项目的复杂性和难度较大，审计人员几乎不可能也难以对其全部活动进行效益审计，因此要确立项目选题。英国国家审计署《绩效审计手册》提出：这些选题可能是值得进行独立评估的新措施或一套新目标，也可能是因明显的效益低下、铺张浪费或使用不当而引起公众关注的事项。结合我国的实际应考虑关注如下项目选题：财政投入大的政府部门和投资项目；对促进被审计单位提高管理水平和资源利用水平是否有重要影响，主要包括公众关注而受到举报或者媒体有负面报道的事项，在较长时间内没有审计过的事项，容易引起社会或政治争论的事项；是否隐含着潜在的重大社会风险、财务风险或者环境风险的事项等。审计人员在选择效益审计主题时，必须通过审前调查，充分熟悉被审计单位的业务，在充分征求相关单位包括专家咨询机构意见的基础上，确定效益审计的内容。有时，采取与被审计单位讨论审计监督的重点等其他方法，也能取得很好的效果。
在选定效益审计的主题后，还需要进一步确定效益审计的具体目标。如农村电网建设与改造工程完成后，线损率应达到的水平，本地区用电量增加了多少等指标，就是对于农村电网建设与改造的专项资金效益审计最终要达到的目的。如果具体目标难以量化、明确，则将目标确定为：项目建设过程是否严格符合规定的程序，各个环节提供的信息是否充分足够，是否做到了公平和公正等，规范、科学操作的投资项目是最经济的，其效益也应该是最好的。
(三)建立专项资金效益审计的有效机制
专项资金效益审计涉及面广、涉及的形式多样、跨越的时间较长。如从1998年开始，到现在有些地区还未完成的农村电网建设与改造专项资金的使用，涉及资金使用方面的效益审计；又如近几年审计署开展的退耕还林专项资金的审计，涉及我国农业政策执行情况的效益审计，这些专项资金的使用还覆盖到全国各省(市)、区、县。还有科技专项资金使用的效益审计，由于缺乏统一的评价标准，公允性缺乏明确的指标，在效益审计中很难验证定性，故难以判断其是否取得应有的效益。因此，需要建立起有效的效益审计监督机制。具体来说，政府审计、社会审计、单位内部审计与专项资金及项目的管理部门相互协调配合，组织各方技术力量实施效益审计。
政府审计可以借助社会审计人员和科技力量。社会审计组织用人机制灵活，可以根据效益审计的需要随时聘请所需的与被审计单位相关的职业团体、专家机构的经济分析师、律师、工程师、电子计算机专家等专业人才。多元化的审计人员机构具有明显的优势，这是对政府审计机关审计力量的有益补充，借助他们的力量可以弥补政府审计、内部审计的资料不足、力量不够的缺陷。同时，在政府审计机关的统一组织、监督和指导下，社会审计组织借助政府审计的权威，按政府审计“五统一”(统一计划、统一方案、统一实施、统一报告、统一处理)的要求实施审计，可以充分发挥自己的专业和人员的优势来提高自身的工作质量。
内部审计融入政府审计和社会审计中，可以使三股力量凝结为一个整体，使效益审计工作更富有成效。内部审计机构涉及本领域业务而情况熟悉，掌握的专业知识较多，便于找到效益审计的具体目标，且审计方法更具有适应性。如天津市审计局在本市的科技专项资金使用的效益审计中，采取了协作与利用的审计方式，借鉴市科委审计部门所掌握的科技资金审计基础资料，组织内部审计人员共同实施科技项目的延伸审计工作，得出科技项目指标的达标率，科研项目是否按期保质保量结题的结论，并依据项目《技术开发合同》分别对已结题、应结题而未结题项目的各项技术指标、社会效益指标和经济效益指标进行评价、审查，如科技资金有无损失浪费、科研成果转化比率等，并提出了可行性建议。内部审计部门的参与极大地弥补了外部审计情况不熟悉的缺陷，也使内部审计机构借助外力，通过揭露问题、分析原因、提出建议、服务于本部门领导决策，提升自身的地位。
效益审计的目的在于得出明确结论和提出管理建议，并促使政府部门改进工作。因此，对于专项资金的效益审计，还应有专项资金及项目的管理部门的参与，如发改委、财政部门，还有中小企业发展基金涉及到的中小企业管理局，科技型中小企业技术创新基金涉及到的科技厅等管理机构。这些相关利益主体的参与，更有利于政府管理部门改进工作。
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