推动预算执行审计工作深入发展——在全国审计工作座谈会上的讲话（摘要），本文主要内容关键词为：审计工作论文,座谈会上论文,预算执行论文,摘要论文,讲话论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在安徽省合肥市召开的全国审计工作座谈会上，李金华审计长就如何统一思想、明确目标，推动预算执行审计工作深入发展的有关问题，作了重要讲话，现摘要发表。
———编者
一、进一步提高对预算执行审计工作重要性的认识
（一）预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责，是国家审计的永恒主题
国家审计机关把预算执行审计作为自己的基本职责，是宪法、审计法明确规定的，也符合历史发展和国际惯例。预算执行审计已经成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序。作为对财政进行全面、全方位监督的重要工具，加强预算执行审计，有利于促进财政等部门严格履行国家赋予的财政管理职能，认真贯彻国家的财政政策，正确运用预算、税收、转移支付等手段，优化资源配置，调节收入分配，保证国民经济健康发展；有利于促进财政工作按照公共财政的要求深化财政体制改革，在努力促进先进生产力的发展和增加财政收入的前提下，将财政支出主要用于满足我国最广大人民群众的社会公共需要，包括政治、经济和文化等各方面的公共需要，做到“取之于民、用之于民”，不断提高国家的综合实力和人民群众的生活水平。
（二）预算执行审计是规范财政经济秩序、促进依法行政、加强廉政建设的重要措施
第一，预算执行审计揭露和查处了大量违纪违规问题，促进规范了预算管理。据统计，１９９６年至２０００年，全国各级审计机关预算执行审计处理各类违纪违规问题和经济案件后，共增加财政收入８１８亿元，减少财政支出５５．７亿元，挽回各项损失２３４．４亿元。
第二，预算执行审计为人大和政府加强预算监督和管理提供了重要依据，促进了各部门依法理财、依法行政。据不完全统计，１９９６年以来，全国各级人大、政府制定的有关加强预算监督管理的法规制度有７８０件，对完善国家预算管理，规范财政分配行为产生了积极作用。
第三，通过预算执行审计，中央各部门本级财政收支重大违法违纪问题逐年减少。一是审计查出的违法违纪问题总金额逐年下降，１９９８年组织审计了国务院５３个部门和直属单位，查出违法违纪金额１６４．０５亿元；１９９９年组织审计了国务院５５个部门和直属单位，查出违法违纪金额９５．３７亿元，比上年下降４１％；２０００年组织审计了国务院６３个部门和直属单位，查出违法违纪金额５６．２２亿元，比１９９８年下降６６％。二是同类型的违法违纪问题逐年减少。如应缴未缴预算收入，１９９８年查出２８．１亿元，１９９９年１７．２８亿元，２０００年下降至２．６５亿元；挤占挪用财政资金的问题，１９９８年查出３１．２４亿元，１９９９年２１．０９亿元，２０００年下降至５．１６亿元。三是中央部门本级重大违法违纪问题逐年减少。１９９９年审计查出严重违法违纪问题已开始减少，２０００年审计发现的部门本级重大违法违纪问题明显减少。
（三）预算执行审计是推动财政体制改革、加强预算管理的重要手段
几年来，各级审计机关注重发现影响和制约经济正常发展的主要问题，提出一些针对性强、切实可行的改进意见和建议，收到显著效果。如针对财政部资金分配不规范、随意性大等突出问题，从１９９６年起审计署提出了应当按照预算法规范预算、细化预算的建议。细化预算编制，推行部门预算，既是加强和规范财政管理的需要，也是遵循市场经济国家预算编制的普遍做法，与国际惯例衔接的需要。当时，我国的财政预算采用的是传统的按收入类别和支出功能分类编制的方法，没有将中央预算细化到各部门。这样做不仅不利于人大对预算的审查和监督，也容易导致预算分配中随意性大和批复预算不及时等问题的产生。连续几年，我们在审计结果报告和审计工作报告中始终坚持这个观点不动摇。
建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体制框架，是现阶段我国财政体制改革的主要目标。部门预算、零基预算、国库集中支付和政府采购制度的出台和实施，标志着财政体制改革正逐步走向深入。但是，财政体制改革的任务还很艰巨，任重而道远。在这一改革的进程中，某些制度和政策刚开始实行，还有可能存在着许多不完善、不合理的地方，在具体执行过程中还会产生各种各样的实际问题。比如，目前的预算管理工作还存在着部门预算有待进一步细化，中央对地方的补助支出随意性过大，财政资金使用效益不高等许多突出问题。
预算执行审计是审计机关头等重要的任务，是一项必须长期坚持的制度。与其他审计项目相比，它不是可搞可不搞，每年可安排可不安排的工作，而是必须年年履行的一项法律职责。
二、坚持原则，敢于碰硬，切实履行审计监督职责
过去几年，预算执行审计工作取得的成绩，是与各级审计机关和广大审计干部坚持原则，敢于碰硬，严格履行法定职责分不开的。分析当前工作中存在的问题，归根到底也还是一个敢不敢审，敢不敢坚持原则的问题。要适应经济和财政体制改革的需要，推动预算执行审计的深入发展，必须着重解决好这个问题。
所谓敢于审计，其核心就是敢于坚持依法审计原则，敢于如实揭露和反映问题，即敢于全面、认真地履行审计机关的法定职责。首先，敢不敢审计，敢不敢把那些影响生产力进步、影响国民经济健康协调发展的重大违法违纪问题揭露出来，加以纠正，关系到我们是不是贯彻“三个代表”要求，是不是忠于职守、履行职责的一个重大原则问题；关系到我们能不能对国家负责、对法律负责、对人民负责的一个重大原则问题，同时，敢不敢审计，还反映了我们审计干部的思想境界和精神状态。事实说明，哪些地方敢于碰硬，敢于履行职责，哪里的工作力度就大，工作局面就好。反之，工作就陷入被动。
（一）坚持原则，敢于碰硬，是深化预算执行审计的关键
预算执行审计是一项难度很大的工作，主要有以下三个方面原因：一是受现行审计体制的局限。二是受政府支持力度的影响。三是受财政部门财权的制约。正因为存在上述困难和制约，工作中出现了一些这样那样的问题，大家思想上存在一些顾虑甚至畏难情绪，是在所难免的。对于我们各级审计机关的领导来说，关键是怎么把大家的思想情绪引导好，认识问题解决好，真正树立起敢于依法审计，敢于如实揭露和反映问题，切实履行法定职责的良好精神状态。
法律是国家意志、人民意志的最高体现，也是党的政策的集中体现，依法治国要求在完善立法的同时必须严格守法、执法，把法律作为衡量正误的最高尺度。强调对法律负责、确立法制精神，这是我们处理和解决审计工作中各种复杂矛盾的基础。比如审计与被审计，这是一对对立统一的矛盾，统一的基础是法，只有坚持依法审计才能建立正常的审计与被审计的关系，大家都不依法办事，也就不存在什么审计监督了。所以，与被审计单位打交道，一定要强调法，在法律的基础上进行。还有对政府负责与为人大服务的关系，也是对立统一的。现在我们有些同志在工作中过分强调了它们之间矛盾的一面，而忽视了它们之间一致的一面。人大对法律负责，政府最终也要对法律负责，这是基础，是根本的方面。审计工作要处理好对政府与对人大的关系，必须把握住这种一致性，坚持对法律负责，并以此为基础来研究如何处理好审计工作中遇到的各种具体问题。这样一个基础把握不好，看不到对政府负责与对人大负责的一致性，不善于在对法律负责的基础上妥善处理对两者负责的关系，片面注重一方面而忽视另一方面，审计必然陷入进退两难、处处掣肘的尴尬局面。这几年在中央预算执行审计中，我们的工作之所以比较有成效，揭露和披露了一批在社会上引起很大震动的重大案件，同时各方面的关系又处理得比较妥当，很重要的就是坚持了依法审计、对法律负责这一根本点。
（二）坚持原则，敢于碰硬，关键在领导班子、在“一把手”
各级审计机关的主要领导，一定要亲自抓预算执行审计工作。亲自抓是真抓，而不是名义上抓。要亲自安排部署，亲自研究有关问题的处理，亲自出面做各方面的协调工作，特别是对工作中出现的问题要及时予以关注，亲自研究解决。同时，我希望各级审计机关的主要领导要保持一种良好的精神状态，在坚持原则、敢于依法履行职责方面给大家起模范带头作用。我一直有这么一个观点，审计署作为国家最高审计机关，怎么来指导全国的工作？不能靠说大话，讲官话，最关键的是自己要做出一个样板来。作为一个单位也是一样，领导班子要带头，“一把手”要带头。
现在大家普遍有这么几个担心：一是怕审计和报告力度大了，“得罪”政府，影响审计在领导心目中的位置；二是怕揭露多了，“得罪”财政部门，影响机关经费；三是怕查处严了，“得罪”有关部门，影响相互间的关系。对这些方面我们应该正确对待。有的同志说审计财政就是审计政府，这种说法不全面。预算管理是政府的一项重要职能，但具体组织预算执行是由财政部门和其他部门共同承担的，我们审计的是预算执行情况，不能笼统说是审计政府。政府作为管理者，也迫切需要了解财政收支的真实情况以及财政部门具体组织预算执行的工作情况。至于有些问题需要引起政府重视或需要政府作出决定加以纠正和规范的，审计机关应提出可行的意见和建议，政府一般是会采纳的。因此，任何审计工作，不存在什么“得罪”政府的问题。相反，审计工作搞好了，会有助于政府各部门依法行政，做到廉洁高效，有助于提高政府的权威。至于审计机关受政府委托向人大常委会提交审计工作报告，其报告主体是政府，审计机关的责任是如实提供资料，充分说明情况，政府自会从本地经济发展和财政管理的需要出发作出正确决策。关于审计经费，要从根本上解决问题，还是要探索通过正常的法定渠道予以保障。审计署在这方面做了一些工作，下一步还要继续朝这个方向努力。各地也可做些尝试，比如有的地方人大提出每年把审计所需经费单独报人大审批，可以结合推行部门预算的工作在这方面进行探索。至于与有关部门的关系，只要我们查出的问题事实清楚，定性准确，处理得当，工作中协调到位，各方面关系是能够处理好的。
（三）既要敢于坚持原则，又要善于坚持原则
第一，要抓住重点。要抓重大问题、突出问题、主要问题，抓住了这些，就抓住了主要矛盾。如对财政部的审计，我们始终将利用职权随意分配预算资金的问题作为重点来抓；对国税系统突出查处基层税务人员执法犯法、谋取私利、甚至渎职腐败，造成税款大量流失的问题；对海关系统着力查处内外勾结、走私护私的行为；对中央部门和专项资金，重点审计挤占挪用和管理混乱造成国家资财严重损失浪费的问题。这几年，由于坚持抓重点，发现和查处一批严重违法违纪问题和经济案件。如财政部利用财政资金办公司、建楼堂馆所、转移资金向本部门本系统倾斜的问题，天津蓟县国税局虚开增值税发票的问题，某市经济技术开发区钻国家优惠政策的空子、套取中央财政返还的问题，有的部门私设“小金库”，甚至触犯刑律等。
第二，要查深查透。现在我们对一些问题不敢坚持，很主要的一个原因还是查得不实，抓得不死。要制定完善的审计方案并严格按照方案的要求实施审计，该审的部位要审到，该查清的问题一定要核实准确。机关内部要加强审计复核工作，完善
第三，要如实报告。我们强调对预算执行结果，要原汁原味地向政府报告，这一点还要继续坚持。一定要彻底杜绝审计机关隐瞒问题，私下与有关部门搞协商、做交易的行为。现在有的地方先将审计情况向政府领导汇报、向有关部门通报，根据领导意见以及与有关部门协商的意见再撰写审计结果报告，造成报告的内容不全面、不真实。有的甚至对领导确定不处理、不报告的问题，将有关的审计资料从档案中抽走、销毁，这种做法是十分错误的。这样做，审计的风险就来了，责任就大了，将来出了问题，谁也说不清楚。
第四，要有一种锲而不舍的精神。预算执行审计中发现的问题，特别是那些涉及预算管理的问题，许多是长期积累逐步形成的，我们不能指望一次审计就彻底解决，这是不现实的。但只要认准了，就要坚持下去，一年不能解决，就两年、三年，甚至更长。如关于细化预算工作，审计署针对预算编制过粗的问题，连续提３年才最终得以解决，对预算管理改革起到了很大的促进作用。
第五，要严于律已。要坚持原则，严格执法，首先我们自身必须清正廉洁。尤其是预算执行审计，不能有一丝一毫的放松。我提倡审计人员要有硬骨头精神。
三、明确目标，改进方法，努力提高预算执行审计工作水平当前应着重抓好以下几项工作：
（一）把握全局，各负其责，加强协调，建立完善的预算执行审计体系
首先，要统一计划，形成一个完整的内容体系。预算执行是一个整体，包括资金分配环节、收入征缴环节和支出管理环节。与此相适应，预算执行审计也应当包括对财政部门预算资金分配情况的审计，对税务、海关等部门收入征管情况的审计，以及对其他部门预算执行情况的审计和财政专项资金管理使用情况的审计。制定审计计划和审计方案时，应统筹考虑各专业审计的特点，将预算执行审计的内容贯穿到各项专业审计中去；综合汇总时，应将各项专业审计的成果归集到预算执行审计这条主线上来，形成一个完整的内容体系。其次，要加强领导，建立一个统一、高效的组织体系。具体实施过程中，预算执行审计是由各专业审计部门按照统一计划和审计方案的分工要求，各负其责、分别实施的。为了使各部门的工作形成合力，各级审计机关“一把手”要加强领导和组织，既要明确分工又要相互配合，形成一个领导有力、统分有序、协调高效的组织体系。有的地方审计计划、审计方案做得很好，但由于领导和组织协调工作不力，各自为战，有的甚至连完整的审计成果也汇总不起来，效果很不理想。
（二）明确目标，分步实施，突出重点
当前和今后一个时期预算执行审计总的目标包括三个方面：一是摸清家底，揭露查处重大违法违纪问题，使预算管理中的重大问题逐年减少；二是规范财政管理，促进财政体制改革不断深化；三是提高财政资金使用效益。不同的层次、不同的部门和地区也可以有不同的审计目标。比如对财政部审计，今后的一个主要目标就是促进补助地方支出预算细化，要将中央补助地方支出的分配情况作为审计的重点，争取通过３至５年的努力，促进中央补助地方支出预算细化到地区，细化到项目，并逐步建立比较规范的转移支付制度。对中央部门预算执行审计，要通过经常性的审计监督，在３至５年内，使中央一级预算单位基本不再出现重大的违法违纪问题，二三级预算单位的违法违纪问题明显减少；对中央部门全部实行决算审签，即国务院向全国人大常委会提交中央财政决算（草案）前，中央各部门决算均要经过审计并由审计长签署意见。到２００３年，地方县级以上审计机关要全面开展预算执行审计工作，严格执行两个报告制度，切实履行法律赋予的职责。
（三）强化培训，逐步规范，提高质量
目前，相当一部分审计人员缺乏必要的宏观经济知识，有的知识结构陈旧，已经跟不上当前财政经济改革的新形势；一些审计人员的观念还停留在单纯查处违法违纪问题上，缺乏应有的综合分析能力；一些审计人员不能运用现代审计方法和先进审计手段。应尽快建设一支掌握现代经济理论、审计方法和审计技术的高素质的审计队伍。
其次要建立和落实审计准则，规范审计行为。制定审计准则、审计指南，确立审计工作应遵循的规则和标准，是规范审计行为，减少随意性，防范风险，保证审计质量的重要措施。去年第１、第２号审计长令颁布了审计基本准则和一些通用审计准则，下一步还要分别出台一些审计的专业准则。今年将制定税收审计专业准则，到２００３年，将完成对财政部门、海关系统的审计准则，并基本完成与之相对应的审计指南。
第三，要采用现代技术改进审计方法，提高审计工作效率。财政、税务、海关、国库、银行等部门，普遍利用计算机进行业务和数据处理，业务资料和会计信息以电子数据的形式储存和传输。我们的审计手段必须适应并跟上这种变化。目前，真正适用、有效的审计软件比较欠缺，要抓紧开发对财政部门、税务部门、国库部门和其他部门的审计软件，同时要培养一批能熟练掌握计算机审计技术的专业审计人员，推动预算执行审计工作迈上一个新的台阶。
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