欧盟宪法治理初论，本文主要内容关键词为：欧盟宪法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 939 文献标识码：A 文章编号：1007—788X（2006）03—0048—05
欧洲联盟从当初的欧洲煤钢联营发展到现在已经拥有25个成员国的当今世界上一体化程度最深的政治体。它的发展超出了人们的想象。这样一个庞大的国家间联合体如何来治理呢？这不仅是欧洲各国的国家元首、政府首脑们应该思考的问题，而且也是每一位欧洲人应该思考的问题，因为这关系到整个欧洲的前途和命运。从欧盟成立至今签署了不计其数的条约，但这些条约复杂、繁多，为了便于这些条约能够有效运作，欧盟需要一部简单明确且具有指导性意义的宪法来统领以往签署的条约。经过激烈的辩论，2001年12月5日，在比利时的欧盟首脑会议上， 签署了《莱肯宣言》决定着手制定宪法。欧洲制宪委员会——“欧洲未来大会”在通过两年多的艰苦努力之后，2004年10月28日欧盟成员国领导人在意大利的罗马签署了《欧洲宪法条约》。该条约试图将欧洲治理纳入到法律的框架之内，同时也是为了回应欧盟治理当中的“民主赤字”问题。《欧洲宪法条约》的生效必须经过25个成员国的批准，到目前为止已经有9个国家批准了该条约，虽然荷兰和法国没有批准该条约，在一定程度上影响了欧洲一体化进程，但是我们有理由相信《欧洲宪法条约》的前景是美好的，因为欧盟及其宪治具有重要的全球治理和世界法律发展意义。
2004年5月爱沙尼亚，立陶宛，波兰等10个国家加入欧盟，到目前为止欧盟已经拥有25个成员国，而且还将继续扩大。欧盟原有机构及其运行机制已经不能适应扩大后的需要，因此需要对欧盟机构进行改革以使欧盟在拥有25个成员国的情况下能够更加有效的工作。欧盟成立之初是为了统一欧洲大市场，实现欧洲的经济繁荣，但随着“溢出效应”的出现，超国家机构成为溢出过程的最终受益者。欧盟各国的合作领域已扩展到政治、军事、外交等各个领域，形成了以欧洲各大共同体为第一支柱，以共同体的外交与防卫政策为第二支柱，以刑事案件的警务与司法合作为第三支柱，以欧洲联盟为穹顶的宏伟的欧洲统一大厦。因此，时至今日，欧洲联盟已不仅仅是一个根据各成员国的授权去执行某些职务，因为如果这样就几乎不可能出现“民主赤字”问题，在这样的情况下，共同体机构在成员国所授权的范围内处于成员国的监督控制之下，不可能自行扩展所授予他们的权限，也不可能在行使授权时擅自做出政治决定，共同体的政治活动被视为体现了各成员国政府的政治意愿，因而具有足够的民主合法性。但是欧盟的发展情况并非如此。今天的欧盟已经不能视为单纯的履行条约所赋予的权限并因此而具有合法性。欧盟的职权范围越来越大，自主决定的行为越来越多，对欧盟宪法治理模式、基本原则、制度构建和可能途径进行深入探讨就显得尤为重要和必要。
一、欧盟的治理模式
欧盟宪法草案的通过和签署，表明欧盟的治理结构有了新的规范，也可以看成是欧盟对社会政治环境变化的一种应对战略。宪法草案继承了欧洲深厚的宪政历史传统，从法律界面上总结并巩固了欧盟现有的法律建设成果，并对欧盟的未来发展作了程序上和机制上的准备。① 到目前为止，仍然没有一个恰当的术语来给欧洲联盟定性。他不是典型意义上的国际组织，但它肯定也不是一个国家，它是一个混合体。也许从下面分析欧盟的三种治理模式中，会对欧盟定性有一些启发。② 第一种是国际的（或政府问题的）治理模式，第二种是超国家的治理模式，第三种是亚国家的治理模式。这三种治理模式也可以说是研究欧盟治理的三种方法。在某些关键领域，联盟治理是国际的，在其他领域，则是超国家性质，在另外一些领域，则是亚国家性质的。采取这种国家间——超国家——亚国家的三分法让我们对欧盟内部权利的分配情况有清晰的了解。我们也可以将这三种模式理解为解决问题的三种场所，这种场所的重要性在于，解决问题与被解决的那些问题同样重要，因为场所影响着决定要解决的问题。
第一种模式是国际模式。就这种方法来言，国家是关键角色，政府是主要的行为主体。在这种治理模式中，欧洲联盟被视为一种国家间的舞台或制度，其中政府（主要是行政部门）是有特权的权利持有者，联盟主要是各个国家、政府在其中形成相互作用的一个背景，一个框架。在这种模式当中，焦点集中于谈判，政府间的讨价还价以及外交手段。制度化程度相对较低，而且鼓励非正式的、非结构化的互动模式。这种政府间主义是欧洲联盟治理的一个非常重要的特征。我们需要注意的一个问题是在这种治理模式下欧洲成员国的行政部门在国内与欧洲两个层面上避开了议会的有效控制，现在民主的一个主要特征是，政府即行政部门，至少在形式上向议会负责。政府间治理模式颠覆了成员国政府的行政机构与立法机构之间的平衡。成员国的行政部门，政府部门，在共同体内被重新组成了一个主要立法机构——欧洲部长理事会。这就使得成员国的行政部门本国议会的有效控制，而在欧洲联盟层面，欧洲议会根本无法对欧盟部长理事会进行监督和控制。这就使得成员国行政部门的权利得到了最终的增强。这就产生了“民主赤字”问题。要消除这种问题就要努力保证程序的透明度。
第二种模式是超国家主义。国家是有特权的行为者，但欧洲联盟不仅主要是一个框架，也是一个主要的参与者，而特权的行为主体是各国政府与行政机构，在这种治理模式中，国家政府主要是指各行政部门、立法和司法的机构，但这些部门不具有同等的重要性，行政部门还是主要的国家行为者。欧盟委员会、部长理事会以及欧洲议会是主要的行为者和决策论坛。这种治理模式更为结构化，并且受到规则的更大约束。
第三种治理模式是亚国家模式。这种模式的特征是国家因素在决策过程中相对不太重要。技术专家、经济与社会利益，以及管理领域的斗争决定着程序与结果，而不是由国家利益决定这些。亚国家主义决策的典型代表是，对妨碍健康与安全的有害物质标准的制定。这种方法既不重视作为主要角色的欧洲联盟与成员国，同样，也不重视最主要的国家机构与欧盟机构的作用。它的主要行为主体是行政机关、部门、私人与公共协会、以及某些主要是社团性质的利益集团。亚国家主义强烈支持代表性的垄断组织以及创立这样一些机构，他们将引导有组织的功能性利益集团进入到决策与管理程序之中。[1] 这种治理模式具有管理性的、功能性的、以及专家治理的特点，它在议会渠道之外，在政党政治之外发挥作用，这种治理模式缺乏透明度，而且程序的正式性也很低，因此不能保证参与程序的那些人的意见真正平等。
二、欧盟宪法治理的基本原则
《欧盟宪法条约》第三章第Ⅰ—9条规定了欧盟治理的三大原则：授权原则、辅助原则、比例适度原则。这三大原则主要是解决欧盟与成员国之间权限划分问题。在《欧盟宪法条约》出台以前，欧盟的权限机制问题就在宪法议程中占据了非常重要的位置。欧盟与成员国之间的权限划分问题之所以如此重要，是因为任何一个由多级政府组成的机构中，界定各级政府各自的行动范围从来都是国家宪法的重中之重，况且对于欧盟而言，它的政治结构又具有自身的独特性，因此这一问题就显得更为复杂和微妙，要知道他们是如何在欧盟和成员国之间进行权限划分的，就必须对这三个基本原则进行深入的分析。
第一，授权原则。它的具体含义是欧盟为实现宪法所设定目标所采取的行动，只能限于各成员国在宪法中所授予的权限，宪法没有授予的权限依旧归各成员国所有。[2] 从它的含义中我们不难看出这一原则的作用是限制欧盟的权限，如何划分权限问题一直是制宪会议讨论的焦点问题，经过广泛的征集意见，分组讨论，集合综合，欧盟制宪委员会最终采取了这样一种方法；在经济，政治和安全领域里对欧盟的权限做一个基本的界定，而不是刚性地界定那些权利是各成员国已经授出，哪些是仍然保留的，因为这样做对于目前欧盟的权力运作现状来说是不现实的。如果采用刚性的制度设计，那么在权力运作方面是非常不灵活的。《欧盟宪法条约》第Ⅰ—11条将权利分为欧盟独享的权限，欧盟与成员国共享的权限和补充性权限。欧盟独享的权限是指只有欧盟可以立法并采取相应的措施，成员国只有在欧盟明确授权或其政策被采取的情况下才有权采取行动的权利。[2] 欧盟与成员国共享的权限是指欧盟与成员国都有权立法并采取相应行动的权限，但是成员国行使这一权利应该在欧盟没有行使或者已经放弃行使范围内。补充性权限是指为了宪法的落实，欧盟在不取代成员国行动权的前提下，可以采取支持、协调和补充成员国行为采取的行动，通过《欧盟宪法条约》第三章第Ⅰ—11条第Ⅰ—12条第Ⅰ—13条的规定可以清楚的看到对三种权限划分的清晰度是不同的。对独享性权限和补充性权限规定的比较清晰，而对共享性权限规定的相对模糊。笔者认为，对权限的刚性划分只是一个理想而已，因为现实生活是不断发展变化的，特别是对于欧盟这样一个开放的政治系统而言，以后将不断有新的国家加入。欧盟将面临怎样的新情况是没有人可以预测的，因此只有对权限进行相对弹性的划分才能适应不断变化的新情况。权利的界定在权利的运行中并不是最重要的，真正重要的是需要一个清晰、民主的决策程序以及一套有效的控制机制。而且授权原则的具体落实还有待于辅助原则和比例适度原则。
第二，辅助原则。这一原则的基本理论假设是：在社会、国家的政治中较下一级的共同体应该承担起解决共同体问题的责任，只有在较下一级的共同体需要社会和政治支持的时候，更上一级的共同体才能够进行干预。[2] 《欧盟宪法条约》第Ⅰ—9—3条对辅助性原则是这样界定的：在辅助性原则之下，非欧盟独享的权利范围之内，只有在成员国有效的实施行动目标，而欧盟能更有效的实施行动目标，欧盟才能采取行动。通过此条规定，我们很容易产生这样一种疑问：谁来确定欧洲联盟比成员国政府更有效呢？似乎在《欧盟宪法条约》找不到有关这一问题的答案。但是《欧洲宪法条约》在贯彻落实辅助原则时创立的“预警机制”和“事后纠错机制”是颇为值得称道的。所谓“预警机制”是说国家议会在某种立法建议进入正式立法议程之前六个星期，可以向欧洲议会秘书长和部长理事会提交某向立法建议是否符合辅助原则的详尽叙述。在这种机制中如果收到少量的反馈信息，他将参照辅助原则对立法行为做进一步的说明；如果收到1／3以上成员国议会的反馈意见，欧洲委员会必须重新审查立法建议，审查的结果可能是维持、修改或撤消原有立法建议。这是在欧盟的政治结构中首次将国家议会引入欧盟的立法程序。所谓“事件纠错机制”是指扩大对欧洲法院违反辅助原则的案例提名权从成员国议会扩大到地区议会，代表地区或社会利益立法团体等。也就说各成员国议会，各地区议会，代表地区或社区利益立法团体等等有权指出欧洲法院的哪些违反了辅助原则。
第三，比例适度原则。该原则要求欧盟所采取的任何行动都不应该超出所设定的目标。主要落实目的与手段之间的权衡。特别需要注意的是在进行比例适度原则衡量之前，首先要考虑行为目的和手段的合法性原则。手段或目的两者之间任何一个不具有合法性，就不能进行比例适度原则的权衡。德国学者克劳斯·马贝其米特将比例适度原则的衡量分为以下三步[2]，第一步：行为所采取的措施（实现目的手段）应适合于宪法所设定的目标。第二步：合适的行为措施必须是必需的，也就是说当政府采取行为影响个人利益时，如果存在一种更少影响个人权利的行为方案。那么这一行为就不是必要的。第三步：手段必须具有合理性。
三、欧盟宪法治理的制度框架
欧盟的制度框架主要是欧洲议会、欧洲理事会、部长理事会、欧洲委员会、欧洲法院五个机构组成，这一制度框架是为了推进联盟目标的实现、扩大联盟的价值，以服务于联盟、联盟的公民以及成员国的利益。欧盟宪法条约第四章第一节第Ⅰ—18条规定的机构设置就是为了完成特定的任务，履行特定的职能。欧盟五大机构的设置以及其运行机制必须能够使政治意愿的形成过程，既要有效率又要有约束力。《欧盟宪法条约》第四章第一节第Ⅰ—19条到第Ⅰ—28条规定了各大机构的职能。
欧盟委员会。欧盟委员会在欧盟的组织结构中占据着中心位置。他的主要职能是（1）立法创制权，而且垄断了这个权利。（2）监督成员国遵守条约以及实施共同体制。（3）某些行政权利，欧盟委员会拥有立法创制权，这项权利使得它能够自主决定某项政策议案提出的时机、内容、形式以及范围。虽然欧盟委员会提出的立法议案能否通过还取决于能否在部长理事会取得多数，但是它会为使议案通过而采取积极的行动，比如：为自己的议案做宣传，与成员国进行密切的协调，与有关利益集团建立联系以及定期与一会进行交流。这种做法能够使欧盟委员会的立法议案既有广泛的利益代表性，这就使得它的立法议案比较容易地在部长理事会上获得多数而通过。欧盟委员会也有监督成员国各方遵守条约以及实施共同体制的权利。如果某个成员国，某位欧盟公民违背了条约规定的义务或者没有按时以适当的方式履行义务，委员会都可以加以过问。在多数情况下，委员会只要发出将要有所行动的警告就已经够了，只有当警告无效的时候，委员会才会启动司法程序，向欧洲法院递交诉讼书。[3] 笔者认为，欧盟委员会的角色既是“一体化的发动机”又是“条约的维护者”。委员会之所以能够承担对条约遵守的监督职能，主要在于它的委员的选拔的方式，它的委员由成员国政府共同协商任命，在其就职的五年期限内不得更换。欧洲议会对委员会实行政治监督，可以针对委员会提出不信任案并迫使他们全体辞职，事实证明，这是一种过分的政治要求，欧盟委员会主席普罗迪对欧洲议会作出让步，他让委员会成员交出书面保证，表示他们会在提出要求的情况下主动辞职。
部长理事会。部长理事会是欧盟的核心决策机构，他是来自成员国的政府代表组成，在欧盟内履行立法职能。[3] 它由根据不同政策领域的20多个专业理事会组成。各成员国的部长们是为了寻找各自的国家利益而坐在一起来的。从根本上说，部长理事会是代表成员国利益的。在维护欧盟的行动能力与维护成员国利益的对立关系中，政策制定的规则是最重要的，这就是各成员国在部长理事会中的投票权数问题。这个问题之所以至关重要，是因为他决定着各成员国在部长理事会中的影响力，进而影响着各成员国的政治意愿能否实现，在对于这一问题的争议中，成员国当中的小国强烈要求根据主权国家一律平等原则来分配投票权数，这样他们就可以和大国拥有同样的投票权数。而成员国中的大国则主张票数分配应当与人口数目相吻合。到底如何来决定投票权数才能既充分考虑到各成员国的利益同时又不削弱共同体的行动能力，在两者之间寻求最佳的平衡点呢？各成员国谈判的结果是达成考虑各方面利益和不同原则的妥协。
欧洲委员会和部长理事会是欧盟的两大制度支柱。欧洲委员会代表欧盟整体利益，而部长理事会则代表成员国的利益，致力于维护成员国的国家主权，这两个代表不同利益的机构在决策过程中是如何做才能在相互冲突的两种利益之间找到平衡点。欧洲委员会不仅拥有而且垄断了立法创制权，只有它才能够启动整个立法程序，而部长理事会拥有立法决定权，它原则上根据多数表决方式对委员会的立法提案进行决策，如果它希望对提案进行修改，则只能够以一致通过的方式做出。这种制度的意义在于通过在各参与方之间竞争利益平衡，做出令各方满意的政治政策并巩固长期的合作关系。
欧洲议会，欧洲议会从一个由成员国议会的代表所组成的“咨询性会议”发展到一个拥有扩大的立法权，监督权以及预算权，由各成员国公民直接选举的议会，而且近几年来的制度使欧洲议会获得了更多的职权，但是和代议制中议会所普遍具有的职能相比，欧洲议会的权限仍然是非常有限的。它既没有立法提案权，也没有完全意义上的立法权。欧洲议会只能参与决策，有时他提供参考意见，有时他协同其他结构共同决策。[3] 对于欧洲委员会和部长理事会这两个真正代表欧盟政治形象的机构组成问题，欧洲议会根本无法干涉。虽然欧洲委员会和部长理事会要向欧洲议会提交工作报告，但欧洲议会只能通过对委员会的委员投不信任票和拒绝批准委员会的预算，才有可能对委员会进行有效制裁，而对于理事会，他则毫无监督权，欧洲议会也不能对欧盟宪政系统的继续发展施加影响，只有在吸纳新成员国问题上是个例外，欧盟的扩大必须达到欧洲议会的批准。正是因为欧洲议会所具有的权力非常有限，它始终坚持不懈地力图扩展它的政治影响。但是要求欧洲议会——欧盟制度框架中唯一一个由成员国公民选举产生的机构更好的代表欧洲公众，这似乎是不可能的。因为欧洲公众很少关注欧洲议会，它的知名度很低，在多数成员国中欧洲议会选举的投票率远低于50％，而且多数人不知道有选举的义务。欧洲议会这种脱离公众的情况削弱了了它的政治地位。
欧洲法院、欧洲理事会。欧洲法院是“通过解释和应用条约而确保法律得到遵守”。[3] 和成员国的法院相比，它的职能非常广泛，裁决宪法问题、行政诉讼、民事纠纷，它还是仲裁法庭和鉴定法院。欧洲法院和成员国法院具有非常密切的联系。成员国法院必须像实施内国法一样实施联盟法，当成员国法院对适用欧盟法有疑问时，它们可以或者必须向欧洲法院寻求对欧盟法的解释及针对其适用性的答复。欧洲理事会不是欧盟的机构，而是欧盟实行政府间合作，大权在握的机构。在欧洲理事会中，各成员国的国家和政府首脑与欧盟委员会的主席每年至少会晤两次。欧洲理事会的主要职能是对联盟的发展给予必要的推动，并确定联盟的基本政策方针。
四、欧盟宪法治理的一种可能途径——“网络治理”
欧盟作为当今世界上一体化程度最高的国家联合体，它的活动领域涉及到经济、政治、军事、外交等各个方面。为了实现各个领域的治理目标，欧盟采取很多具体措施，为促进欧洲统一大市场的形成而采用统一的货币——欧元，为了使欧盟各个机构在欧盟拥有25个成员国的情况下能够更加有效的运行而进行机构改革，为把欧盟治理纳入法律的框架内而制定《欧盟宪法条约》，为使《欧盟宪法条约》能够在成员国得到批准而向欧洲民众做广泛的宣传，欧盟可以试探性的采取网络治理[4] 作为一项治理措施。这种措施是这样的：欧盟建立一个网站，欧盟的所有决策程序都在网站上公布，而且它还告诉人们欧盟某项立法或者某项管理措施的目的和范围，它会指出负责某项程序的欧盟或者成员国的个人或行政部门，它会列出决策程序的时间进度表，它允许人们对决策提出批评或建议。很多人也许会担心：这样做的话会影响到程序的机密性和文件的保密性。笔者认为在计算机技术高度发达的今天，这是一个并不难解决的问题。对于那些在特定时间内被认为太过敏感而不宜公开的文件可以采取一定的防护措施加以保护，使一般民众无法看到它们。我们可以设想这样一种双层机制，它由两个论坛组成：其中一个论坛有一定的限制条件，只供联盟各个机构和某些私人行为主体进行互动性交流；另外一个是开放论坛，所有感兴趣的人都可以参加，并且相互讨论联盟的政策。这将是一种超越国家疆界的互动交流。这就使得普通民众、利益集团能够和欧盟各大机构进行直接的互动，而且这种互动不会给参与者带来昂贵的参与费用。这种网络治理措施能够使欧洲普通民众、利益集团的心声得到倾听，从而使欧盟做出的决策能够更加贴近欧洲民众。当然这种治理措施必须通过不断的实验和评估才能实际运用。笔者的这种建议并不是主张建立一个“虚拟政府”，欧盟的治理模式不会改变，网络只是形成一个运转良好的协商性政治共同体的起点。
《欧盟宪法条约》规定了欧盟治理的指导原则、欧盟的政策与职能、欧盟各大机构的职能及其运行机制、公民的基本权利等等，它为欧盟的治理提供了法律保障。《欧盟宪法条约》的签署在欧洲一体化的发展史上具有里程碑式的意义。欧洲联盟目前已经拥有25个成员国，作为当今世界上一体化程度最高的国家间联合体，它的宪法治理模式将对全球治理产生重要影响。
收稿日期：2005—06—27
基金项目：本文为江苏省哲学社会科学研究“十五”规划基金项目（04FXB006）的阶段成果。
注释：
① 李华：《浅析欧盟的治理结构》，《国际问题研究》，2005年第2期。有关欧盟治理的专题讨论，可参见吴志成：《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》，天津人民出版社，2003年版，第334—381页。
② 这在现代民族国家、人权和全球化的发展史中是一个全新的课题，参见［美］约瑟夫·威勒：《欧洲宪政》，程卫东等译，中国社会科学出版社2004年版，第107页。
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