行政监察专员制度：社会和谐的路径选择，本文主要内容关键词为：专员论文,路径论文,社会和谐论文,行政监察论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-5675(2006)05-027-05
一、行政监察专员制度及其在世界范围内的广泛传播
1809年，瑞典议会任命了一位公共官员(Ombudsman)，代表议会来监督政府官员，调查公民对法院和行政机关的投诉，在世界上首先建立了行政监察专员制度。按照国际监察专员协会的解释，行政监察专员是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他（她）是由国家主要的机构，通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作。①这一制度的特殊性体现在：
其一，行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员是由议会选举产生的，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。
其二，作为议会或者行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生了违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为和议会集体表决其不适合再担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。
其三，行政监察专员负责监察行政机关以及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉；不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。
其四，与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，也只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。
最后，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。他（她）有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入的调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。
行政监察专员以其独特的身份，独立行使调查权、批评警告权、建议权和起诉权，在瑞典的政治生活中产生了广泛而深刻的影响，并且越来越引起欧洲其他国家的关注，也开始在世界其他地方传播。行政监察专员制度在世界上的发展速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森(John Robertson)甚至指出：“就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。”②
从发展速度来看，20世纪60年代末期，国家级行政监察专员只在斯堪的纳维亚四个国家瑞典、芬兰、挪威、丹麦和新西兰、英国、圭亚纳（Guyana，南美洲北部一国）和坦桑尼亚等共八个国家存在。在州一级政府或更低层次的地方政府设立了行政监察专员的只有加拿大的亚伯达省(Alberta)、新伯伦瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美国的夏威夷。而在市政府一级，则只有耶路撒冷建立了这种机构。这样，世界上正式的行政监察专员公署仅为13个。③经过70年代的发展，1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。④到2003年，世界上共有行政监察专员公署100多个。⑤
从地区分布来看，行政监察专员已经跨越了文化传统、政治体制、经济发展水平的鸿沟，迅速地向世界扩展。目前，除了欧洲以外，已经建立行政监察专员的国家和地区还有：亚洲的韩国、印度尼西亚、泰国、中国香港特别行政区；非洲的纳米比亚、南非、乌干达、莱索托、毛里求斯、摩洛哥等；大洋洲及太平洋地区的新西兰、新南威尔士、南澳大利亚、塔斯曼尼亚、维多利亚、西澳大利亚、昆士兰等；加勒比海地区和拉丁美洲的阿根廷、八贝多、哥斯达黎加、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚、巴拉圭、委内瑞拉等；在北美洲，加拿大的安大略、曼尼托巴、新斯科夏、萨斯克其万等10个省，以及美国的阿拉斯加、亚利桑那、密西根、俄亥俄等9个州也建立了行政监察专员制度。⑥
笔者认为，行政监察专员制度在世界范围内广泛传播的重要原因是，这一制度在协调社会矛盾、促进社会和谐中起着重要作用。
二、行政监察专员制度在建构和谐社会中的重要作用
1.通过促进合理行政维护社会和谐
行政权力从其诞生之日起，就开始不断地向其他领域发展、演变、扩张和渗透，成为国家权力体系中最强大、最活跃的组成部分。为了制约行政权力，人们提出了“行政法治”的要求和主张。行政法治不仅要求行政权力依照法律规范行使，而且要求行政权力的行使必须符合法律原则和法律精神，或者说行政权力的行使不仅要符合合法性原则，而且要符合合理性原则。然而在实践中，合法性原则容易得到重视和遵从，而蕴涵在法治精神中的合理性原则并没有得到同等程度的贯彻。行政监察专员以不良、不合理行政行为作为监察重点，触及到了法律的“死角”和“盲区”，减少了政府从不合理行政走向违法行政的可能，遏制了潜在的社会危机和冲突。促进行政权力公平、公正而合理行使，是行政监察专员制度永恒的、根本的价值诉求，也是行政监察专员制度的立足之本。
2.通过弥补其他监督救济机制的不足而维护社会和谐
现代民主社会越来越注重公民权利的救济。公民权利的救济渠道主要有向议会议员申请救济，向法院申请救济，向行政机关申请救济等。这些传统的救济机制各有特色并且相互补充，成为监督行政权力、维护公民权利的不可缺少的组成部分。但是，行政权是国家权力体系中最活跃、最难以制约的部分，已有的监督救济机制并没有完全满足和适应对行政权力的有效制约和对公民权利的充分救济的需要。特别是这些监督救济机制本身又都有自身固有的缺陷和不足，需要开辟一些新的救济渠道，既能够充分吸收各种救济机制的优点，又能够克服它们的不足，成为现有监督救济机制的必要而有益的补充。行政监察专员制度就是这样一种崭新的监督救济机制。
与议会监督相比，行政监察专员的监督具有许多特点和优势。行政监察专员是一种独立的监察机构，以其独立性、公正性受到公众的尊重和推崇。议会监督往往受多种因素的影响和制约。议员都是由选民选出的代表，他们必须充分考虑怎样才能更有利于或者最大限度地获得选民的支持，因此，在对待那些曾经投票支持自己的选民与从来不参加投票选举的公民之间、本选区的公民与非本选区的公民之间、有助于自己当选的公民与无助于自己当选的公民之间，似乎难以实现令人信服的平衡。正如美国佛罗里达大学约翰·密尔斯教授所说，“和那些依靠领取救济金生活但从来没有注册登记的选民相比，议员的长期支持者或许会受到更多的优待。”⑦议会是党派斗争的重要场所，议会的许多活动，包括对政府和政府高级官员的监督活动，难免会受到党派利益的影响。与议会议员相比，行政监察专员并不会受选举、党派政治以及自身其他政治利益的影响，因此更能体现客观公正性，更大胆、更彻底地揭发违法及不良行政行为，维护公民的合法、合理权益。议员的监督往往会受时间、经验、知识等因素的制约。议员将大量时间花在立法讨论、政策辩论、政治交往等日常事务之中，真正能够深入政府部门视察和调查、处理公民投诉的时间非常有限。相比之下，行政监察专员一般具有娴熟的法律专业知识和丰富的实践经验，并将所有精力花在视察、案件调查等方面，更能高效率、高质量地处理公民的申诉。
就对公民权利的救济而言，法院和行政监察专员也呈现各自不同的特点和优势。法院是维护公民权利的坚强后盾，行政机关由于拥有行政强制权力，公众和政府之间很难实现力量的对等和平衡，当行政强制权力肆意侵蚀、剥夺公民权利时，法院采取另一种强制权力制约行政权力，从而保障公民权利的实现。但是，法院审理行政诉讼案件时，有严格的程序规定，有关各方都必须遵守法定的审理程序。行政监察专员往往采取非常灵活的非正式程序，包括电话沟通、信函交流、当面会谈，必要时也召集有关人员举行听证等。司法救济也是一种费用较高、耗时较长的救济手段，并非所有的公众都能够承受昂贵的诉讼费用和忍受因案件积压造成的长时间的等待。此外，也并非所有的公众都具有请求司法救济的习惯、意识和知识。特别是当自己受到政府部门或政府官员的不公正待遇，但又觉得这种不公正并没有涉及到严重的违法行政行为时，选择向行政监察专员投诉，不仅不需要任何费用，而且程序简单，不需要专门的知识和技巧。加上行政监察专员以一种“公民利益的代理人”身份出现，在大多数情况下，向监察专员投诉就成为公民申请权利救济的重要途径。法院遵循“不告不理”的原则，如果当事人或公诉人没有向法院起诉，法院不会主动介入对案件的调查和审理。相比之下，行政监察专员有权主动进入政府任何部门视察和调查，对那些没有意识到自己受到不公正、不合理待遇，或者没有能力投诉，或者对投诉有某种顾虑的群体，监察专员可以直接介入调查和处理，维护他们的利益。对于那些普遍存在的问题，监察专员可以提出法律、法规、行政惯例等的修改建议，防止类似事件的发生，这也是法院在案件审理和判决中通常不会涉及的。因此，在公民权利救济方面，行政监察专员是一种更容易接近、更积极主动的救济方式。
行政机关内部救济与行政监察专员救济的比较，可以从当事人的法律地位、审理过程中的效率和专门技术问题、裁决结果等方面进行。在行政法律关系中，作为管理者的行政机关和作为被管理者的行政相对方往往处于不对等地位。行政机关拥有履行行政职责所必需的行政权力，可以单方面作出赋予相对方权利或创设义务的行政决定。而这种行政决定一经作出，就会被推定有效并对有关方面产生拘束力和执行力。在行政机关内部救济行为中，作为裁决者的行政机关本身就是行政决定的作出者或者行政活动的参与者，始终难以摆脱管理者身份以及相应的行政权力的影响。因此，它们审理行政复议时或许更多的考虑的是促进行政权力的有效行使，甚或维护行政机关本身的狭隘利益与价值取向，从而对相对方的权益造成或多或少、或明或暗的损害。即使那些具有相对独立性的行政机关内部的专门复议机构，也因和直接进行行政管理活动的行政机关具有千丝万缕的联系，其公正性同样受到行政相对方的质疑。行政监察专员是一种独立的监察机构，它既不维护行政机关的特权，也不刻意偏袒行政相对方的诉愿。监察专员只以居中调停和裁决者的身份，了解行政争议的事实真相，根据法律的规定和精神以及自然公正原则等作出客观、公正、合理的评判。这是行政监察专员救济机制与行政机关内部救济机制最明显、最根本的区别。当然，并不能因此否定所有行政机关内部救济机构、所有行政机关内部救济的公正性与合理性。
因此，和传统的监督救济机制相比，行政监察专员制度具有许多新的特点和优势。行政监察专员制度是对传统监督救济机制的必要而有益的补充。如果能使各种监督救济机制扬长避短、协调互补从而发挥整体优势，公民权利将会得到更大程度的维护和保障，整个社会也将得到更加和谐健康的发展。
3.通过化解点滴冲突维护社会和谐
在建构和谐社会的过程中，人们往往只注重对那些引起公众强烈不满、舆论哗然的特别重大的案件展开调查，或者对一些重大的方针政策进行调整。对于普通申诉案件，并不会投入足够的人力、物力和财力。重大案件的处理和重大政策的调整固然重要，但对普通公众来说，福利的不公正发放、税收的无理征收、住房的随意挤占等这些看起来并不那么重大的事情，对他们的生活、生存却会产生重大乃至决定性影响。正是这些看起来非常“琐碎”的事情，影响了人民群众对政府的信任，潜伏着社会不和谐、不稳定的种种危机。正如爱尔兰监察专员科温·姆尔菲所言：“普通百姓的事情不管多么小，但对他们来说是非常重要的；对这些事情的妥善解决，最终对于整个社会来说也是必不可少的。”⑧行政监察专员在对这些看起来并不重大但事实上非常重要的普通申诉案件的处理中发挥重要作用。
三、建立我国行政监察专员制度以促进和谐社会的建设
公民权利的维护和保障是建构和谐社会的基础。在社会发展的任何阶段，只要公民权利得到切实保障，社会就会和谐稳定；反之，只要公民权利救济渠道堵塞，权利维护出现疏漏，各种矛盾和冲突就会滋生和蔓延，社会和谐就会面临严峻挑战。
改革开放以来，我国的经济社会得到飞速发展，公民的权利诉求随之增长。在权利诉求增长的情况下，如果及时拓宽权利救济渠道、创新权利救济机制，各种矛盾和冲突就会迎刃而解。但是，改革开放几十年以来，公民的权利救济渠道和机制并没有得到相应的发展，在很大程度上影响社会主义和谐社会的建设。当公民权利受到政府或政府官员违法、不良行政行为侵害时，通常采取的救济方式有行政复议、行政诉讼和信访等。那么，这些救济机制是否在权利救济中充分发挥了作用，是否能够满足公民权利救济的需要、切实维护公民的各项权利呢？
实践表明，对于绝大多数公民而言，信访已经成为他们申请权利救济的主要方式。自1993年以来，我国信访总量出现了连续上涨趋势。1995年，全国县以上党政机关受理信访总量为479万件，而2000年全国信访总量上升到了1024万件，其中中央信访机构受理的信访总量为58.64万件，是1995年的1.46倍。⑨信访不仅数量激增，而且集体上访、越级上访、重复上访的趋势非常明显。信访的这些特点表明：其一，涉及群众政治、经济、生活等切身利益的纠纷（如农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿）大量存在。尽管信访的诉求内容纷繁复杂、千差万别，但实现权利救济是信访者的主要诉求内容之一，而行政相对人的诉求又在这些诉求中占有相当的比例。现有的行政相对人的权利救济机制，包括行政复议、行政诉讼等，并不能完全满足公民权利救济的需求，迫切需要拓宽公民权利救济渠道，切实维护公民的正当权益；其二，我国的信访体制和信访案件处理方式本身存在问题，需要进行体制改革和制度创新。我国的信访受理机构可追溯到建国初期，当时负责处理人民信访的是中央人民政府秘书室。现在，从中央层次来看，国务院设立国家信访局，中纪委、最高人民法院和最高人民检察院设立信访室，中央各部委设立信访办；从地方层次来看，都设立了相应的信访处（科、办）等，配备了一定数量的专兼职干部，在全国形成了比较完整的信访受理体系。但是，这些信访机构布局分散，各自为政，缺乏统一的联络和协调。信访部门只是案件受理部门，没有解决实际问题的权力，特别是牵涉到本部门领导人或其他较为特殊的信访案件，必须有领导人的批示才能处理。上级信访部门将信访案件层层往下批转，不但没有从根本上解决任何问题，而且造成“信访材料旅行”，增加了上访群众对党和政府的不满。
公民申请权利救济的第二种主要方式是行政诉讼。从1998年开始，“民告官”案呈逐年激增的势头。我国“民告官”案及其胜诉率的上升无疑具有历史的进步意义。它体现了公民法律意识和维权水平正在提高，司法环境有所改善，行政审判方式的改革不断深化。但是，受现有的司法体制以及诉讼成本的影响，公民选择行政诉讼作为权利救济的途径并不十分普遍，许多人只有在迫不得已时才会诉诸法律，行政诉讼在公民权利救济中的作用仍然是非常有限的。正是因为行政诉讼的功能难以充分发挥，我们认为，应该尽快创新权利救济制度，为公民提供一种崭新的、便捷而行之有效的法外救济机制。
公民申请权利救济的第三种主要方式是行政复议。2000年是我国行政复议法实施的第一年，全国各级行政机构受案情况普遍激增，仅地方就受理行政复议案件74，448件，是上一年度的2倍多；2001年行政复议案件再创新高，达到有史以来最多的 83487件，但在多数地方行政复议案件继续强劲增长的同时，有个别地方出现受案急剧下降苗头；2002年，全国行政复议发展的势头明显减缓，受案数量大面积下滑，全国总体下降幅度达到8.4%。⑩行政复议案件不断下降，并不能说明行政机关依法行政水平不断提高、公民与行政机关的纠纷逐渐减少。相反，这段时期行政诉讼案件大幅度增长，说明公民的权利救济需求有增无减。
从对公民权利救济的几种主要方式，即信访、行政诉讼、行政复议的分析可以看出，我国公民权利救济机制远远无法满足公民权利救济的需要。必须在借鉴发达国家先进的制度和经验的基础上，结合我国国情，不断完善现有救济机制，同时不断拓宽权利救济渠道和创新权利救济机制，切实维护和发展公民的正当权益。
为了走出信访工作的困境，缓解信访给党和政府造成的强大压力，同时减轻人民群众信访之苦，兑现公民的权利救济，笔者认为，将信访制度逐渐转化为行政监察专员制度，是一种比较理想的选择。根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级人民代表大会及其常委会有权监督各级政府依法行使职权。如果在人民代表大会设立行政监察专员，使其成为人大的代理机构，代表人大对政府机构进行监督，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大监督乏力的现象，而且可以使大量的信访案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。实现信访制度向行政监察专员制度转化的优势还在于：其一，行政监察专员是一种独立的、权威的申诉处理机构，能够有效地弥补信访机构权威性的不足。行政监察专员独立处理各种申诉案件，无须得到任何领导的指示和批准，保障了申诉处理的公平和公正。监察专员有权要求有关部门提供任何必须的文件和记录，有权对案件进行彻底调查，从而克服了申诉者因为对申诉处理结果不满而重复上访、集体上访、越级上访的现象；其二，行政监察专员统一处理公民的申诉，克服了信访部门各自为政、相互推诿的现象，公民也有了值得信赖的、方便简洁的权利救济途径。只要公民找到了统一、公正而简洁的救济途径，信访这种成本更高的申诉方式就逐渐地被淘汰了，从而减轻了信访给中央、省（市）级政府造成的巨大压力。其三，行政监察专员统一处理申诉，并将申诉案件的分布及情节严重的申诉案件及时向各级人民代表大会、政府各部门以及新闻媒体公布，克服了信访机构对案件进行封闭式处理、信访案件在各级信访部门“旅行”的弊端，并对有关的政府部门和政府官员造成强大的压力，推动申诉案件的妥善处理并有效地防止因信访造成的恶性案件的发生。行政监察专员设立之后，公民通过信访投诉的案件大部分转向行政监察专员。政府部门的信访机构原则上成为受理行政复议案件并提供咨询的窗口，中央国家机关的信访部门原则上也不再受理越级信访，而将这些信访案件转交行政监察专员，以减少越级上访、重复上访，案件久拖不决的现象。
和以前相比，我国的行政诉讼工作取得了很大的进步和发展。但是，由于司法体制改革相对滞后，法院审理行政案件的公正性在短时期内难以得到公众的认可和信服。法院一般只审理重大的违法犯罪案件，对于普通公众遇到的一般案件，难以引起足够的重视。此外，当自身的权益遭到政府部门或政府官员违法与不良行政行为侵害时，我国公众并没有形成诉诸法律的习惯和意识。因此，如果建立相对独立的行政监察专员公署，真正代表公众的合法权益，既监察政府的违法行为又监察不合理行政行为，人民群众就有了值得信赖的、容易接近的申诉途径，许多矛盾就会得到更加及时的化解。考虑到申诉案件的性质不同，在向法院起诉和向行政监察专员申诉之间，可以由公民自主选择。
可见，根据国外经验和我国的现实国情，建立行政监察专员制度，能够有效地弥补现有救济机制的不足，促进公民权利救济在更大范围、更深程度上得到发展，从而构建社会主义和谐社会，进一步提升社会主义政治文明的整体水平。
注释：
①Gerald E·Caiden.International Handbook of the Ombudsman:Evolution and Present Function.London:Greenwood Press, 1983,p.13.
②John Robertson:Ombudsman around the World.Barbara von Tigerstrom.The Role of the Ombudsman in Protecting Economic,Social and Cultural Rights.The International Ombudsman Yearbook,Volume 2,1998,p.114.
③Frank Kajwara.Impact of the Ombudsman on Good Governance and Public Service Administration.The International Ombudsman Yearbook,Volume 1,1997,p.79.
④Donald C·Rowat.The Ombudsman Plan.Toronto:Mc Clelland and Stewart Limited,1985,p.134.
⑤http://www.law.ualberta.ca/ centres/ ioi/ eng/ history,html
⑥http://www.law.ualberta.ca/ centres/ ioi/ eng/ resources.html
⑦John Mills.The Ombudsman in the American Constitutional,Legal and Political Structure.Gerald E·Caiden.International Handbook of the Ombudsman:Country Surveys.London:Greenwood Press,1983,p.210.
⑧Kevin Murphy.Accountability to the Citizen.Address to the Annual Conference of the IPA on "Governance and Accountability",Dublin,November 7,1997.
⑨应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，法学研究，2004年第3期。
⑩方军：《论中国行政复议的观念更新与制度重构》，环球法律评论，2004年（春季号）。