“菜篮子”工程建设研究*，本文主要内容关键词为：菜篮子论文,工程建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
80年代中期，中国的粮食生产量达到历史上第一次最高水平后，中国城乡居民的食物结构发生了两点令人注目的变化：其一是直接粮食消费开始下降与动物性食品消费迅速上升，一种新的消费类型已经显现出来；其二是动物性食品消费的波动比粮食更大，其变动与人均实际收入增长高度相关。①在经历改革带来的经济高速增长的同时，中国城乡居民显然可以不再更多地为食物供给的总量不足发愁。因为，相对于供给弹性和需求弹性都不十分明显的基本食物生产，尤其是粮食生产而言，在经济增长的一定区间，总有一个限定的消费数量阀值制约着直接粮食消费的增长。就中国80年代经济增长的基本态势而言，粮食消费直接需求阀值大致发生在人均占有350-400公斤左右时。此时，对粮食直接消费增长需求，将逐渐向对粮食间接需求转化。尤其是大中城市居民的粮食消费直接需求达到一定阀值时，对粮食转化品——肉、奶、蛋、水产品以及水果、蔬菜的消费需求将出现持续增长的势头。
然而，副食品的生产与消费之间却常常面临较高的弹性需求。因而实现产销之间的均衡供给，相对于粮食更不易实现。1988年以前，各级政府，尤其是大中城市在如何熨平副食品产销间的波动以及确保副食品的有效供给方面，是颇为忧虑的。因此，当“菜篮子”工程作为发展城乡副食品生产，保证市场供应的重大举措，在1988年正式由农业部提出并经国务院认定后，很快在全国得以实施。“菜篮子”工程建设，将副食品的产供销作为一个整体，在一定区域范围内，从政策、技术、资金、物资等各个方面统一规划，集中力量分期实施建设。由于狠抓了生产、流通等基础设施建设，大大提高了副食品的供给能力，调解了供需矛盾，并产生出良好的社会效益。以至于今天“菜篮子”工程建设的好坏，副食品能否满足市场供应，已名副其实地成为衡量各级政府，尤其是大大小小市长们政绩的特殊标尺。在这一点上，能与之媲美的，唯有粮食。
二、“菜篮子”工程建设：1988-1994年间的历史总结
实施“菜篮子”工程以来，全国80多个50万人以上人口的大中城市相继建立了副食品生产基地，大幅度提高了副食品供给能力，大中城市主要副食品的自给能力随之明显增强。对提高城乡居民生活质量，增加农民收入，保障社会安定，繁荣城乡经济产生了明显的社会效益，对经济发展和社会进步作出了重大贡献。
1.产品贡献。实施“菜篮子”工程建设以来，主要副食品生产明显加快。1994年与“菜篮子”工程以前的1987年相比，肉类（包括猪、牛、羊、禽、兔）总产量达到4300万吨，平均每年递增9.93%，水产品产量达到2000万吨，平均每年递增9.55%，禽蛋总产量1200万吨，平均每年递增10.9%，奶类总产量达到570万吨，平均每年递增6.01%。水果产量达到3478万吨，平均每年递增11.06%，蔬菜播种面积1987-1994年平均每年递增6.03%。“菜篮子”工程实施，使城镇居民食品消费水平明显提高。1993年除水果、奶类产品外，中国蔬菜、肉类、水产品、禽蛋的生产量均居世界第一。城乡居民占有蔬菜167公斤，肉类33公斤，禽蛋19公斤，奶类4.8公斤，水产品15.5公斤，而同期世界人均占有蔬菜、肉类、蛋类、奶类分别为100公斤、33.5公斤、7.1公斤和18公斤。
2.营养贡献。多年来，由于食物供给的总量不足，中国居民的食物消费水平与合理的膳食结合和营养标准要求相距甚远。在居民的食物结构中，动物性食品所占份额过低，人体所需营养90%来自植物性食品。食物供给的热量和蛋白质中，来自动物性食物消费的比重远低于世界平均水平。“菜篮子”工程建设大大丰富了动物性食品的供给量，对提高居民的营养水平作出了突出的贡献，1985-1993年，全国城镇居民平均每人每年的食品消费支出从351.7元增加到1058.2元，增加了2倍，同期人均年消费口粮由134.76公斤下降到97.78公斤，下降了36.98公斤。这意味着居民的食品消费支出方向主要用于购买肉、禽、奶、蛋和水产品了。
3.收入贡献。改革十多年来，尽管在农民收入构成中，来自非农产品的收入增长比重不断加大。但直到1993年，在农民家庭经营的纯收入构成中，来自农业生产经营的收入仍占高达83.5%。其中，来自牧业、渔业的收入增长则远高于来自种植业的收入增长，从1985-1993年，年均递增分别达到8.37%和12.4%。由于肉、禽、水产品和水果、蔬菜生产的资金、劳动力和技术投入要求高，产品价格也远远高于一般农产品。因此，发展副食品生产，对增加农民收入，尤其是对大中城市郊区农民收入增长贡献是明显的。
4.市场贡献。伴随着副食品生产和供给的增长，“菜篮子”工程建设不断由生产领域向流通领域伸延。在不断放开价格和市场的同时，在大量发展城乡集贸市场的基础上，发展了区域性和全国性的专业性综合性批发市场以及探索了大宗食品的期货市场建设的思路，不仅使过去总量供给不足，产销波动甚大的副食品供求矛盾大大缓解，而且为探索中国农产品流通的市场化改革方略作出了贡献。
5.外汇贡献。尽管赚取外汇并不是“菜篮子”工程建设的初衷，但动物性食品和蔬菜、水果等农产品的增长，却客观上推动了农业对外贸易的发展。按国际通用的统计口径计算，农产品出口从1991年的100.19亿美元，增加到1993年的149.3亿美元，平均每年递增22.1%，占全国出口创汇总额的15%。
7年来，“菜篮子”工程建设取得了突出成绩。然而，这并不意味着在继续这项工程建设时，可以高枕无忧。现阶段由于农村改革仍处于新旧体制转换时期，“菜篮子”工程建设无论在产品供给，抑或是市场流通以及政府调控等若干方面还潜存着旧体制的阴影，并遗留下不少问题。近两年的粮食和副食品价格上涨，引发出最近两年“菜篮子”工程建设中潜存的矛盾，再次激起社会各界的强烈反响。基本问题主要表现在：
1.生产供应。一是生产资料价格上涨，加大了蔬菜等植物性食品生产成本；饲料价格上涨，影响了畜禽产品生产。二是老菜地被占用，直接影响大中城市的蔬菜供应量，“近郊少种菜”现象突出。三是农业科技储备不足，农业科技队伍不稳，影响到副食品的稳定供给。
2.流通环节。“菜篮子”产品价格上涨，固然有供应总量偏紧的成分，但流通费用过高，中间环节获取暴利也是极重要的原因之一。农业部1994年对京津沪等10个城市调查，蔬菜流通费用占零售价格的60%-80%，最高达130%；按合理的价格参照，猪肉的批零差价，一般应掌握在15%左右，但实际调查大都在25%-30%之间。消费者反映强烈的菜价，利润主要为中间环节截获。此外，购销渠道不畅，“买难”、“卖难”交织存在，市场混乱，交易无规则，经营无理性，坑、蒙、骗、欺行霸市非法经营绝非个别现象。最近几年，不少大中城市尽管在生产、流通的基础设施上花费了大力气，但在信息服务、咨询服务、市场组织服务以及市场规则和法律服务方面滞后，加大了农民进入市场、参与市场的困难程度。
3.政府调控。副食品生产、市场、价格放开后，政府怎样调控各利益主体行为；换言之，政府怎样管理才有实效，至今仍是带有探索性的问题。
此外，从1994年副食品价格上涨幅度，产销波动和消费弹性特点看，由收入弹性决定的消费弹性大小也是决定价格变动的一个重要因素。澳大利亚的郜若素等人在研究中国农村人口食物的消费需求时测算，粮食的消费弹性系数最低，仅0.22，猪肉、家禽等消费弹性系数较高，为1.02和1.95，相对而言，鱼类的消费弹性系数最大，为3.65。②令人感兴趣的是，这种消费弹性与政府调控行为高度相关。消费弹性越低，价格、市场放开程度越小，政府干预也要严厉得多。但恰恰是控制最紧的品种，1994年的涨价幅度最大，粮食价格上涨高达50.7%，肉类制品和蔬菜分别为41.6%和38.2%，而价格、市场放得最早、政府干预最少、经营渠道更为广泛和多层次的水产品、水果价格涨幅却最低，基本上在20%左右。换言之，副食品价格上涨幅度与居民生活密切程度、政府干预程度呈高度正相关，而与市场、价格放开程度和居民的消费弹性呈显著负相关。这是很发人深省的。
从本质上看，“菜篮子”产品价格在大部分地区仍表现为居高不下的态势。其根本原因还是现阶段供求关系发生了深刻变化。从供给来看，这两年大部分地区和大多数品种供给总量是平衡的。问题主要出在需求一方。一是需求保持持续强劲增长势头，二是流通秩序不规则，市场发育不健全；三是政府调控乏力，手段不多。其实，更深一步分析，在“菜篮子”的生产和流通之间合理的区域分工和利益分配机制还没有形成，既影响资源的合理配置，更导致市场失衡。随着全国统一市场的形成，区域间的资源转换和产品流通的半径越来越大，在抓生产供应增长的同时，探索合理的产销利益分配机制，建立功能齐备的市场组织体系，端正政府的调控行为，就成为新一轮“菜篮子”工程建设问题提出的动因和行动目标。
三、新一轮“菜篮子”工程：背景与增长思路
改革以来，甚至改革以前，城乡居民对副食品一直保持着强烈的需求，只不过由于供给短缺和过低的收入水平抑制了这种需求。因此，在改革带来的经济高速增长的同时，改革带来的城乡居民收入增长，成为这一时期食品消费水平迅速提高和食物消费结构显著变化的直接原因。与粮食的直接消费有一既定阀值不同，这一时期城乡居民对肉、禽、奶、蛋、水产品的消费几乎呈线型增长态势。从趋势上分析，这种增长可能持续相当长时期。目前正值中国经济进入起飞时期的始点，远未饱和的副食品消费水平和农村较低的消费现实为市场容量扩张提供了持续增长的基础：其一，今后20-30年间是中国经济起飞阶段，在这个时期，中国经济实力迅速增强，人民生活水平显著提高，将跨越小康阶段向中等富裕迈进，城乡居民对副食品消费将保持旺盛的需求；其二，尽管中国部分地区农村已提前进入小康，但大部分地区总体消费水平还很低，这就构成了未来几十年间副食品消费的巨大潜在市场。因此，在设计和实施新一轮“菜篮子”工程建设时，应考虑到这个背景前提。
新一轮“菜篮子”工程建设的基本思路是：一是在继续抓好城郊生产基地的同时，按照区域比较优势原则，重点抓广大农区的生产基地建设，提高供给能力；二是继续建设多层次的副食品市场网络体系，深化流通体制改革，进一步发育农民运销组织的作用；三是强化政府的调控职能，除特别注重对生产基地、流通设施的“硬件”建设外，要将注意力转到法制建设上，着手制定产品的交易规则，以法律来规范生产者、经营者的行为。
1.生产供应。新一轮“菜篮子”工程的生产供给主要集中于两个方面。一方面，进一步巩固和抓大中城市郊区副食品生产基地，这在全国性的大生产、大流通、大市场还没有完全形成之前是非常必要的。尤其是鲜活副食品生产基地建设，如鲜鱼、蔬菜生产，要以近郊为主，远郊为辅，力求减少中间环节和中间损耗。为此，一是要坚决落实中央关于城市郊区菜地占用1公顷补1.5公顷的政策，城郊蔬菜要保两头，让中间，以生产低档菜和高档菜为主，让出中档菜组织外埠调进调剂；二是要认真执行新菜地开发建设金征收、管理和使用，制止乱占滥用行为；三是努力提高科技进步在畜禽、水产和蔬菜增产中的含量，使其所占贡献比例由目前的40%提高到本世纪末的50%左右；四是发展集约化、规模化生产和养殖，努力提高土地利用率和劳动生产率，这方面的典例甚多，如北京、天津的集约化养鸡，对居民禽蛋供应的价格一直平稳，其经验要宣传、推广；五是提高畜禽生产的饲料报酬率，改善畜禽结构。另一方面，要提高“菜篮子”的生产供给能力，最终出路还是根据区域比较优势原则，走大生产，大流通的道路。从实践看，最近几年像山东寿光、河南扶沟、河北永年等已发展成专业化水平很高的蔬菜基地，年成交量在数十亿元以上。因此，在中国幅员辽阔的国土上，从大国的地理优势出发，强调区域资源禀赋形成的差异和比较优势，无论从提高副食品的整体生产供给能力，抑或是提高农业经济运行效率，都是大有可为的。
2.市场流通。从总体上，要重视市场建设，建立以批发市场为中心的农贸市场与零售商业相结合的市场网络和商品大流通的格局，形成总量平衡、物流畅通、经营灵活的运行机制。首先，是培育有效率的市场经营组织，促进农民运销组织的进一步发展。让农民参与对“菜篮子”产品交易的利润分割。农民进入市场，从根本上讲就是农民的利益要通过市场得到充分体现。要做到这一点，就必须把农民组织起来，增强其竞争能力，减少中间利益流失，而最有效的形式就是成立合作社，包括农民自办、合办和联办的各类综合性和专业化的合作组织。其次，大力发展贸工农一体化的生产经营形式。现阶段不少地区依托贸工农一体化的组织经营形式，发展生产，搞活流通，所涉及行业越来越多，发展形式多种多样，经营和辐射地域越来越宽，效果很好。再次，进一步建立和完善副食品批发市场。
3.政府调控。在新一轮“菜篮子”工程建设中，政府调控应集中于以下方面：
——制定有关的法律法规。在《农业法》的基础上，尽快制定《农产品流通法》、《农产品交易法》、《农产品市场管理法》、《农产品批发市场法》等有关法律、法规。在此之前，可制定相关的政策规则，来支持生产，保护贸易，按法律法规程序指导“菜篮子”产品的生产和供应，进行规范化、制度化管理。
——制定价格和提供价格信息。制定价格是平抑价格波动的一种手段，实际上起指导价格作用。更重要的是为生产者和经营者以及消费者提供包括当时价格、短期价格、长期价格和长期预期价格在内的各种价格信息。农业部最近组建的“全国大中城市菜篮子产品批发市场信息网”已开通并投入运行，先行一步及时报道各批发市场主要“菜篮子”产品的成交价格，效果就很好。
——从事农产品市场体系建设。包括现货、批发、期货市场在内的基础设施建设和行政监督是政府主管部门的职责。美国农产品批发市场基础设施是由政府资助的，而批发市场和期货市场的监控也由联邦农业部负责。日本中央、地方和其它三类农产品批发市场中，中央级市场建设必须由农林水产大臣批准，基本建设政府出资支持。这都表明政府职能对农产品市场建设的重要性。
——进行主要副食品风险储备。风险储备是应付自然风险和市场风险的基本手段，也是调节市场、控制产品价格的基本手段。因此，可先进行耐贮的副食品，如肉类产品的风险储备，进而扩展到其它副食品品种。
——执行产品质量检验。这是政府保障副食品供给和食品安全的重要职能。
四、副食品批发市场建设：相关问题
尽管中国农产品批发市场的出现和发展，至今仍处于初始时期，尚未有专门的法律条款进行规范性约束和建设，但在实际运作中，经过近十年发展，由于不同交易主体、不同交易品种以及政府的调控程度不一，批发市场还是出现了规范化程度不一的发展态势。
批发市场发展到今天，其集散产品、价格形成、信息汇集以及其它多项职能正逐渐地为更多人所了解，发展势头正盛。但是，与期货交易并不必然产生于批发交易一样，批发市场也绝不是集市贸易的简单升级。农产品批发市场本身所具备的多项市场化功能和对各项规则的强烈需求，标志着在中国现阶段正涌动着大市场、大流通的潮流，它本身也是市场经济运行机制逐渐成熟的必然反映。从这个角度上讲，在继续兴建多类型的副食品批发市场的同时，如何引导众多的自发性的、规范化程度较低的副食品批发市场向行为成熟和规范化程度较高（用相应法律法规约束）的批发市场过渡，在此基础上，进一步推动有选择的个别“菜篮子”品种的期货市场发育发展，理应成为今后副食品批发市场建设的重点。
1.加强副食品批发市场的基础设施建设。从本质上讲，批发市场在始建时期还带有公益事业的意味，政府理应在启动建设的资金投入上予以援手。今后副食品批发市场建设的重点应与城市建设的总体规划衔接，在规划、布局方面通盘考虑，并根据各生产区域的产品供给能力和消费区域的消费特点，分别兴建一批专业的和综合的副食品产区和销区的批发市场。同时加强与此配套的基础设施，如道路、仓库、冷藏、加工、运输车辆等建设。这种带有启动性的必要投资，在任何市场经济国家都是必不可少的。经过努力，最终形成较完整的副食品批发市场体系，达到既顺畅商流、物流，又减少中间环节，方便生产者和消费者的目的。完整的副食品批发市场如图所示：
完整的副食品批发市场流程
2.在批发市场完善的基础上，探索副食品的期货交易。从根本上讲，要彻底解决农副产品的价格波动，买难卖难的交织产生，避免产销失衡和市场波动，最终还是要发展副食品的期货交易。当然，可以先在主要的“菜篮子”品种，如肉类、干鲜水果等上先行一步，摸索具有中国特色的期货交易经验，逐步变现货交易的事后调节为期货交易的事先调节。实际上，期货交易所独具的两项最重要功能，在中国现实中都是非常需要的。一是风险转移机制；二是价格发现机制。生产者完全可以利用期货交易，将价格风险转移给愿意承担价格风险的投机商。而期货交易的进入者借助于各种现代通讯工具和计算机技术，随时将变化的信息传递给需求者。由于这两项功能，期货交易运行机制使交易产品价格在总体上趋于稳定。因此，完全可以利用期货交易来稳定价格、稳定市场，替代部分政府相应的价格平抑职能。当然，农产品完全的市场化和交易的公平竞争，是期货交易的基本前提，这是应当切记的。
3.转变职能，强化政府对副食品批发市场的调控职能。在一个充分发育的市场经济氛围下，政府行为类似于警察职责，严格按规矩行事。遵循规则，政府支持；违反规则，政府干预。至于经济运行本身的业绩，更多地是各经济主体自我运作的结果。也就是说，在副食品批发市场建设上，政府应摒弃大量的具体事务，而集中于制定和实施规则，通过规则达到落实政府意图，调控市场的目的。如通过投资、财政补贴、贷款、周转金来启动批发市场的兴建和发展；通过制定价格安定政策，控制副食品产销和平抑市场价格上涨；通过严格的质量标准，监督产品质量；通过完善的市场网络和市场服务，联结生产与消费。总之，政府在帮助和扶持批发市场建设后，应逐步摆脱具体的经济事务，将调控职能集中于：一是制定法律、法规和相应政策；二是依靠法律、法规对市场进行监管；三是对进入市场的产品进行严格的标准、卫生、安全检查；四是收集、分析、发布市场信息，为进入市场的交易主体提供服务。
注释：
*（本文系农业部农村改革与发展对策调研“百题”委托课题。）
①参见［澳］郜若素等著：《中国粮食研究报告》北京农业大学出版社，1993年8月第1版第10页。
②参见［澳］郜若素等著：《中国粮食研究报告》北京农业大学出版社，1993年8月第1版，第51页。