高校学生申诉处理委员会的合理定性与制度重构，本文主要内容关键词为：重构论文,高校学生论文,委员会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年9月1日实施的新《高等学校学生管理规定》（以下简称《新规定》）第60条至63条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。……学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，……作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。……学生对复查决定有异议的，……可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门……对申诉人的问题给予处理并答复。”这标志着我国学生权益救济制度的初步建立，它对于保护学生合法权益、促进高校依法治校无疑具有重要意义。
但也应当看到，《新规定》确立的学生权益救济制度还有很多不完善，有的地方甚至与相关的法律存在抵触。本文仅选择涉及撤消学生“入学许可”（包括取消入学资格、退学处理或者开除处分）而引起的申诉为研究对象，拟就学生申诉处理委员会（以下简称“申处会”）的性质问题，从行政法的视角对其作简要的分析，在此基础上，再对“申处会”进行必要的重构。
一、现有救济途径与“申处会”不兼容
“申处会”既然是为受理学生不服学校的处理决定而设立的学生权益救济机构，其性质自然与学校处理决定的性质密切相关，因此，为了给“申处会”准确地定性，有必要先探究学校处理决定的性质。
按照规定，学生要进入高等学校学习，享受宪法赋予的受教育权利，首先他必须参加国家组织的统一考试（免于考试者除外），达到国家规定的录取分数线，并且被某高等学校录取，取得了该校的录取通知书，然后“持录取通知书，按学校有关要求和规定的期限到校办理入学手续”① “新生入学后，学校在3个月内按照国家招生规定对其进行复查。复查合格者予以注册，取得学籍。复查不合格者，由学校区别情况，予以处理，直至取消入学资格。”② 可见，一名考生要想取得高等学校的学籍，正式成为某高等学校的学生，前提是他必须获得两种“入学许可”资格：一种是国家授予考生的高等学校入学许可资格（以下简称为“行政许可”），考生获得这一资格的条件是通过国家统一考试并达到国家规定的分数线；另一种是某高等学校授予的本校入学许可资格（以下简称为“高校许可”），考生获得这一资格的条件是符合该高等学校的录取标准，某高等学校授予考生本校入学许可资格的方式是向其颁发录取通知书。如果国家不授予考生“行政许可”，某高等学校便不可能向其颁发录取通知书授予考生“高校许可”，考生便不能进入高校学习，享受法律赋予的接受高等教育的权利。因此，授予考生“行政许可”是教育行政机关代表国家行使教育行政权进行管理的行为。同理，撤消学生的“行政许可”，也应该是一种行政行为，理应由教育行政机关作出。
高等学校作出取消入学资格、退学处理或者开除学籍处分等撤消学生“入学许可”的决定，从理论上讲，只能是高等学校撤消了自己授予学生的“高校许可”，而不能够撤消国家授予考生的“行政许可”，要撤消后一种资格，必须由代表国家行使教育行政管理权的教育行政机关才能作出。如果考虑到由教育行政机关行使这项权利存在诸多不便，必须交由高等学校在进行学籍管理时一并作出，则需有法律的明确授权。《教育法》第28条规定，由学校行使对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利。《高等教育法》第41条又进一步对高等学校行使这一权利的方式作了明确规定，高等学校的校长以主持校长办公会议或者校务会议的方式行使对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的权利。这二个法律条文中的“学籍管理权”是否应该理解成包含了撤消国家授予考生的“行政许可”的权利？笔者是持肯定意见的：其一，某高等学校一旦撤消了自己授予学生的“高校许可”后，该学生便不可能再被其它高等学校录取，事实上也等于丧失了国家授给他的“行政许可”，如果他想重返高校学习的话，就必须重新参加国家组织的统一考试，再次获得国家授予的“行政许可”。因此，高等学校对学生作出取消入学资格、退学处理或者开除处分等学籍管理行为，应该被视为同时撤消了国家授予的“行政许可”。其二，如果只是撤消“高校许可”，高等学校完全有权自行作出，不需要法律特别授权。故《教育法》第28条和《高等教育法》第41条的有关授权条款应该理解成包含了授予高等学校撤消考生取得的“行政许可”的权利。③ 高等学校依据法律的授权对学生作出的取消入学资格、退学处理或者开除处分等学籍管理行为，既撤消了自己授予学生的“高校许可”，也撤消了国家授予考生的“行政许可”，它是一种涉及学生受教育权的具体行政行为，是由法律授权的组织所作的行政行为。
学生如果不服高等学校作出的撤消学生“入学许可”的决定欲寻求救济，从行政法理上讲无非有三种途径供其选择：复议、诉讼和仲裁。依照《行政复议法》第15条第（3）项的规定：“对法律、法规授权的组织具体行政行为不服的， 分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。”显然，“申处会”不属于《行政复议法》规定的复议机关。诉讼只能向法院提起，与“申处会”更是不沾边，剩下唯一可能的只有仲裁了。
按照《仲裁法》规定，仲裁必须先有仲裁协议，并且实行一裁终局的制度，裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。而“申处会”的复查，并不需要学校与学生之间先订有复查协议，而且其复查结论也不具有终局性效力，不服还可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。故可以将其排除在《仲裁法》规定的仲裁之外。
如此一来，在现有的救济途径中似乎还没有哪一种可以兼容“申处会”这种学生权益救济机制，故有学者认为，“申处会”仅仅是学校的内部咨询机构，或是学校专门负责处理学生申诉的职能机构，理由是“申处会”无权改变学校的原处分决定，如果“申处会”复查后认为需要改变原处分决定的，只能提交学校重新研究决定，换句话说，“申处会”的复查结论仅仅是供学校决策的内部咨询意见，所以它也只能是学校的内部咨询机构。
笔者认为这种观点虽有一定的道理，但有许多值得商榷之处：其一，内部咨询机构一般不能直接对相对人作出能产生法律效力的行为，除非它获得了法律法规的授权，成为行政主体。但是，“申处会”在对学生提出的申诉进行复查后，可以自己作出复查结论并告知申诉人，申诉学生如果对复查结论没有异议，那么，就意味着“申处会”的复查结论具有直接的法律效力，倘若复查结论是维持高校对学生作出的取消入学资格、退学或开除的处理决定，那么，复查结论就成了撤消学生“入学许可”的行政行为。显然，这已经超越了内部机构的权限范围。其二，“申处会”撤消学生“入学许可”的复查结论也不能被视为授权组织所为的行政行为。因为能够将此种权力授出的只能是法律、法规，而设立“申处会”并授予其撤消学生“入学许可”权力的规范性文件是教育部的《新规定》，充其量它只是行政规章，不属于法律法规的范畴，它无权改变《高等教育法》授予的高等学校的校长对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的职权。因此，尽管教育部《新规定》确立学生权益救济制度的愿望是良好的、有益的，但它采取的方式却有越权之嫌。其三，退一步讲，即使《新规定》的授权是合法的，那么“申处会”目前这种架构能否对学生权益进行有效的救济也值得怀疑。比如，倘若“申处会”作出复查结论，认为需要改变原处分决定，而学校重新研究后却认为原处分决定正确，没必要改变，作出维持原处分的复查决定，那么，怎样解决“申处会”的复查结论与学校的复查决定之间可能存在的冲突？一般而言，内部机构的行为效力是不能高于所属组织的，也即后者的效力优于前者，果如此，那么设立“申处会”的意义何在呢？因此，将“申处会”视为高校的内部咨询机构是不适宜的。
二、“申处会”宜定性为行政仲裁机构
虽然“申处会”很难无障碍地被纳入目前已有的救济体系，但是，这并不意味着它就没有存在的价值，相反，在解决学生与学校的纠纷方面，“申处会”是有其独到的优势的。“申处会”制度具有中立、专业、亲和、高效、便捷等优势，与其他救济途径相比，它更能反映出这类纠纷的特殊性，具有相当强的针对性，因此，“申处会”制度应当有它存在的空间。国外也有类似的制度并发挥着不可替代的作用。例如，法国的国民教育部和学区均设有专门机构受理涉及教育的法律纠纷。在学区一级，设有学区国民教育委员会，受理本学区内的案件，它可以对有悖于教育法律的行为作裁决。如果当事者对其作出的裁决不服，可上诉至设在国民教育部的国民教育高级委员会复裁。国民教育高级委员会共有81名成员，由国民教育行政部门、政府各部、社会各界、学生家长、教师的代表组成，从中选出28名委员组成一个专门机构对案件进行裁决。如果法律规定的程序和方法未得到遵守，国民教育高级委员会的裁决可被国家行政法院撤消。④ 我国台湾地区的“教育部”也于2001年制定了“大学暨专科学校学生申诉案处理原则”，在学校设立“学生申诉评议委员会”（以下简称为“申评会”），处理学生受教育权益受到学校侵害的申诉案件。“申评会”置委员若干人，均为无给职，由校长遴聘教师，法律、教育、心理学者及学校教师会代表等担任，其中未兼行政职务之教师至少不得少于总额1/2。学生遭受退学或开除学籍之处分，经向学校提出申诉后未获救济者，得于收到申诉评议书之次日起30日内，向“教育部”提起诉愿。未经学校申诉途径迳向“教育部”提出诉愿者，“教育部”依规定须将该诉愿案移由学校依照学生申诉程序处理。⑤ 这些国家和地区的经验有助于我们审视“申处会”这项新的制度并为其作出合理的安排。
笔者认为，我们只有将“申处会”定性为行政仲裁机构，才能够为其找到存在的空间。
首先，“申处会”这一机构具有一定的独立性。行政仲裁机构往往附设于行政机关内却又不隶属于行政机关，具有一定的独立性。⑥ 尽管《新规定》没有对“申处会”的机构如何设立作明确规定，但是从目前笔者收集到的资料来看，“申处会”一般是附设于学校内。在具体挂靠哪个机构上，有的挂靠在校办公室（如上海师范大学），有的与学生工作处合署办公（如海南大学），也有的挂靠在监察处（如广西艺术学院），还有的则隶属于学校法制办（如燕山大学），有的甚至设在校学生会（如思茅师范高等专科学校）等等。虽然各个学校做法不一，然而它们都有一个共同点，就是“申处会”对学校保持着一定的独立性，它既不是学校的内部咨询机构，也不是学校专门负责处理学生申诉的职能机构，而是附设于学校内的专门解决学生与学校争议的独立机构，它符合行政仲裁机构的特征。
其次，“申处会”的组成人员具有专业性和中立性特点。行政仲裁机构的组成人员往往既有行政机关的专业人员，以保持其专业性，也有行政机关以外的人员，以体现其中立性。⑦ 《新规定》第60条第2款规定：“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”在“申处会”组成人员中，“学校负责人和职能部门负责人”显然是为了满足专业性要求的，而“教师代表和学生代表”则可以看成是为了满足中立性的需要。关于“申处会”的人数和成员比例，《新规定》没有加以明确。从实践中各个学校“申处会”成员的结构看，“教师代表和学生代表”往往占据较大的比例。例如，清华大学第一届委员会的九名委员由1名学校负责人、2名职能部门负责人、3名教师代表和3名学生代表组成。教师代表和学生代表占总人数的2/3⑧；上海师范大学“申处会”是由校纪委书记1人、校长助理1人、校办和监察处各1人、1名教师代表和6名学生代表共11人组成，教师代表和学生代表占总人数的63.6％⑨；南京医科大学“申处会”一共由18位成员组成，其中分管校领导2位，占11％、部门负责人3位，占17％、教师代表6位，占33％、学生代表7位，占39％。后二者相加占总人数的72％。⑩ 这种人员结构就凸显了“申处会”的仲裁性质，至少一定程度上可以体现“申处会”的中立性，保障“申处会”能够作出公正的裁决。
再次，“申处会”的决定不具有终局性法律效力。行政仲裁与一般的民间仲裁即《仲裁法》规定的仲裁之间的根本区别，在于行政仲裁裁决一般不具有终局性法律效力，当事双方如果不服裁决，还可以寻求其它的法律救济途径解决争议。如对于人事争议仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会的仲裁决定不服，双方当事人可以向人民法院提起诉讼。(11) 依照《新规定》，高校学生倘若对于“申处会”的复查决定有异议的，还可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门应当对申诉人的问题给予处理并答复。高校学生对省级教育行政部门的处理决定不服，是否可以再向法院起诉以及提起何种性质（民事或行政）的诉讼，尽管目前还没有法律予以明确，但是，在“申处会”的复查决定不具有也不应该具有终局性法律效力这一点上是明确而没有异议的。
综上，只有将“申处会”定性为行政仲裁机构，才有可能避免与复议、诉讼和《仲裁法》规定的仲裁发生龃龉，才能够找到其合理存在的制度空间。
三、“申处会”与相关制度的冲突及调适
“申处会”被定位为行政仲裁机构后，相应地会产生与现行法律规范之间如何协调的问题，这里有必要加以探讨和解决。
前文已经论及，高校依照法律的授权对学生作出取消入学资格、退学或开除等撤消学生“入学许可”的处理决定，是一种具体行政行为。依照《行政复议法》的规定，对法律、法规授权的组织具体行政行为不服的，可以直接申请行政复议。而《新规定》规定，高校学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分不服，可以向“申处会”提出申诉，对“申处会”的复查决定仍然不服的，可向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。这样一来，就产生了一个问题：向“申处会”申诉是向学校所在地省级教育行政部门申诉的必经前置程序还是选择程序？如果是必经前置程序，那么《新规定》就修改了《行政复议法》，而《新规定》的制定机关教育部显然无权修改全国人大常委会制定的《行政复议法》。只有将向“申处会”申诉看作是一种选择程序，才能与《行政复议法》相协调，《新规定》才能避免违法的指控。
即使明确了向“申处会”申诉只是一种选择程序，《新规定》仍然存在与《行政复议法》相抵触的嫌疑。《行政复议法》规定：“对法律、法规授权的组织具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；”而《新规定》规定，对“申处会”的复查决定仍然不服的，只能向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。假定某学生对北京大学（教育部直属大学）“申处会”的复查结论不服，依照《行政复议法》，应该向教育部申请行政复议，而按照《新规定》却应该向北京市教育局申诉，这显然有抵触《行政复议法》之嫌疑。
一般而言，对行政仲裁裁决不服，只能由司法机关进行合法性审查。例如，我国的劳动争议仲裁委员会和人事争议仲裁委员会的仲裁决定，劳动行政机关和人事行政机关均无权审查，当事人不服，只能向法院提起诉讼。而《新规定》却赋予学校所在地省级教育行政部门审查“申处会”复查决定的权力。即使我们假定由行政机关对行政仲裁裁决进行审查，在理论上没有障碍，但教育部是否有权通过《新规定》授予省级教育行政部门这一项权力也应该受到质疑。对于这么一项重要的权力，教育部仅凭一个部门规章就把本应属于法院的权力授予给了自己的下级，显然是对现行权力构造体系的巨大破坏，同样存在越权嫌疑。
为了消除“申处会”制度与现行法律规范之间存在的冲突，以及该制度运行后对法治可能产生的负面影响，有必要对它加以完善。
笔者认为，应当提高设立“申处会”制度的立法层次，修改《教育法》和《高等教育法》，将“申处会”制度的有关内容纳入这两个法律，并明确它是一种行政仲裁制度，是一种选择性程序，对学校作出的处理决定，学生如果不服，既可以向“申处会”申请行政仲裁，也可以依照《行政复议法》的规定提起行政复议。“申处会”有权直接改变学校的决定。对不涉及撤消学生“入学许可”的学校处理决定，“申处会”的裁决和教育行政复议机关的复议决定具有终局性法律效力。“申处会”或教育行政复议机关作出的裁决内容如果是撤消了学生“入学许可”，学生不服，还可以向法院提起诉讼。其理由如下：
首先，提升“申处会”制度的立法层次至法律层面，前文指出过的抵触其它法律及越权等问题就得到消解，均可理解成法律另有新的规定。
其次，既然确立了“申处会”是行政仲裁机构，当然就应该有权直接改变学校的处理决定，无需提交学校重新研究决定。否则，“申处会”不仅不能被称为仲裁机构，而且这项制度也很难发挥实效。
再次，之所以规定对不涉及撤消学生“入学许可”的处理决定，“申处会”的裁决和教育行政复议机关的复议决定具有终局性法律效力，是因为如果学生的“入学许可”没有被撤消，学校的处理决定就没有侵犯学生的受教育权，不属于外部行政行为，而是内部的管理行为，是高校在行使办学自主权，学生如果不服，由“申处会”进行裁决或者和教育行政机关进行复议，足可以对其进行有效的救济，因为毕竟受到影响的学生权益不是很大，学生没有必要耗费时力、耽误学习去跟学校打官司，学校也可以从这些诉累中解脱出来，集中精力更好地教书育人。
最后，如果对“申处会”作出的撤消学生“入学许可”的裁决不服，应当允许学生向法院提起诉讼。倘若不允许学生向法院提起诉讼，“申处会”的决定就成为了终局性行政仲裁裁决，这势必与《劳动法》和《公务员法》产生新的不协调。
需要补充的是，如果学校作出撤消学生“入学许可”的处理决定，学生在申请“申处会”仲裁或者提起行政复议期间，学生的地位当如何确定？学生是否应该立即离开学校？我国台湾地区的做法值得借鉴。台湾“大学暨专科学校学生申诉案处理原则”对此作了详细的规定，现引录于下：
退学或开除学籍之申诉，学校于评议决定未确定前，学生得向学校提出继续在校肄业书面请求；学校接到上项请求后，应征询本委员会之意见，并衡酌该生生活及学习状况，于一周内书面答复，并载明学籍相关之权利与义务。
依前款申诉经学校同意在校肄业者，学校除不得授给毕业证书外，其它修课、成绩考核、奖惩得比照在校学生处理。
退学之申诉，经评议确定维持原处分者，其修业、学籍依下列规定办理：
1.修业证明书所载修业截止日期以原处分日期为准。
2.申诉期间所修习科目学分，得发给学分证明书。
退学或开除学籍之申诉，经评议确定维持原处分者，其退费标准依现行“大学校院学生退、休学退费标准表”、“公私立专科学校退、休学退费标准”之规定办理。
依诉愿决定或行政诉讼判决另为处分并同意学生复学者，其因特殊事故无法实时复学时，由本校辅导其复学，复学前之离校期间并得补办休学。
依诉愿决定或行政诉讼判决另为处分并同意学生复学者，应依本校规定完成撤消退学程序。(12)
注释：
① 参见《普通高等学校学生管理规定》第7条。
② 参见《普通高等学校学生管理规定》第8条。
③ 我国台湾地区的司法院大法官会议于1995年作出的释字第382号解释也表达了相同的观点：“各级学校依有关学籍规则或惩处规定，对学生所为退学或类此之处分行为，足以改变其学生身份并损及其受教育之机会，自属对人民宪法上受教育之权利有重大影响，此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生于用尽校内申诉途径，未获救济者，自得依法提起诉愿及行政诉讼。”参见李惠宗：《教育行政法要义》，台湾元照出版公司2004年版，第394页。
④ 参见吴殿朝等主编：《国外高等教育法制》， 中国人民公安大学出版社2005年版，第206～207页。
⑤ 我国台湾地区“大学暨专科学校学生申诉案处理原则”第1、3、4、5、21条。需要加以说明的是，我国台湾地区的“大学暨专科学校学生申诉案处理原则”只是用来“协助公私立大学与专科学校建立学生申诉制度之准据”，真正用以处理学生申诉案件的依据是由各大学的组织规程来规定的，“大学法”第17条第3 款对此有明确的授权。参见李惠宗：《教育行政法要义》，台湾元照出版公司2004年版，第389～390页。
⑥ 例如，1993年11月5日劳动部发布的《劳动争议仲裁委员会组织规则》第2条和第3条规定，劳动争议仲裁委员会是国家授权， 依法独立处理劳动争议案件的专门机构。地方各级劳动行政主管部门的劳动争议处理机构为劳动争议仲裁委员会的办事机构。1997年8月8日人事部发布的《人事争议处理暂行规定》第7条规定，人事争议仲裁委员会办事机构设在同级人民政府人事行政部门。
⑦ 例如，2006年1月1日实施的《公务员法》第100条规定：“人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。”《劳动法》第81条规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门代表担任。”《劳动争议仲裁委员会组织规则》第15条规定：“仲裁员包括专职仲裁员和兼职仲裁员。专职仲裁员由仲裁委员会从劳动行政主管部门专门从事劳动争议处理工作的人员中聘任。兼职仲裁员由仲裁委员会从劳动行政主管部门或其他行政部门的人员、工会工作者、专家、学者和律师中聘任。仲裁委员会成员均具有仲裁员资格，可由仲裁委员会聘为专职或兼职仲裁员。”
⑧ 参见代小琳：《维护学生利益 北大清华设专门机构处理学生申诉》，http://www.cycnet.com/cms/2006/2006youth/xw/yw/t20060327—306623.htm，2006年8月10日访问。
⑨ 参见《上海师范大学学生申诉处理委员会名单》，http://www.shtu.edu.cn/Asp/shnu-view.asp?id=364，2006年8月10日访问。
⑩ 参见《关于成立南京医科大学学生申诉处理委员会的通知》，http://pgy.njmu.edu.cn/Article/JYGL/rcgl/200601/1507.html，2006年8月10日访问。
(11) 参见《公务员法》第100条第4款和《劳动法》第79条。
(12) 我国台湾地区“大学暨专科学校学生申诉案处理原则”第16、17、20、22条。参见李惠宗：《教育行政法要义》，台湾元照出版公司2004年版，第390页。
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