教育考试机构专业化建设比较及其路径的思考，本文主要内容关键词为：路径论文,教育考试论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》在第十二章“考试招生制度改革”中提出“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。加强考试管理，完善专业考试机构功能，提高服务能力和水平”的目标任务，为进一步推进教育考试机构专业化提供了宏观层面的、具有时代特点的政策依据。
一、我国教育考试机构专业化进程及中外比较研究现状
改革开放以来，我国教育考试机构逐步由行政机关向专业化机构迈进，1987年，国家教育委员会成立“考试管理中心”，实现了建立教育考试专门机构的初始目标；经过1990年的“三定”，去掉“管理”二字，从职能、内设部门到人员编制，确定了教育考试机构的“事业单位”性质；1994年，考试中心与自考办合并建立新的考试中心，整合了教育系统国家级考试的资源和职能；世纪之交，适应社会需求，面向社会开考的各类证书考试的开发和设立，形成了入学考试、自学考试、社会考试、海外考试为四大支柱内容的、初具专业化水平的社会组织；“十一五”伊始，建立“专业化考试与评价服务机构”成为教育考试工作者共同的愿景，通过国家题库、考务指挥平台、应急处置预案、命题基地以及考试评价研究院等重点工程建设，教育考试机构专业化迈出了坚实的步伐。特别是近两年，教育部考试中心在网络评卷、考务指挥、标准化考场等方面研究制定了一系列的、体现考试运行专业化理念的业务工作规范，可以说在考试机构专业化建设方面已经进入了崭新的阶段。在这个基础上，建立专业化考试机构上升为国家战略，充分体现了优先发展教育，培养创新人才的宏观决策。
随着教育考试制度的不断改革和完善，教育考试的实践者和研究者对我国教育考试机构的专业化建设，进行了大量的有益探索，总结出许多好的经验，提出了一些有独到见解的思考和一些建设专业化考试机构的思路，并对中外教育考试机构进行比较，以期借鉴。最初，通过把英、美等教育发达国家的考试项目呈现出来，进而把考试机构的经费、组织结构、人员组成等一般的单位构成要素介绍进来。近年关于中外考试机构的考试理论、信息化建设、职能体系、立法定位等研究成果不断涌现，从而在比较研究过程中逐步提炼出了一些具有创新性的想法，特别是陆建明的《教育考试机构管理体制的比较与改革方向述评》一文，把研究的触角探伸到了管理体制这一层面，提出了培育教育考试中介机构的改革发展方向；靳希斌的《我国考试经济的发展与变革研究》一文，从制度经济学的独特视角，初步探讨了以新公共管理理论为依托进行考试组织变革和制度创新的策略……综合来看，这些研究呈现了由简单到复杂，由表象到内涵，由浅显到深入，由单一到综合的过程。
二、专业化建设比较研究中存在的不足
认真分析教育考试机构专业化建设这一实践性极强的课题研究在不同阶段的成果，笔者发现存在着一些不足，集中体现在以下几个方面。
一是把专门与专业等同。专门机构是指教育考试机构的外部职能关系，是职能分工，而专业机构是指其内在的考试核心业务要素处于一个较高的水平，是其具备在该领域竞争的核心优势。专门机构可以不专业，但是专业机构一定是专门机构。
二是把表象与本质混同。现代社会中任何一个非政府组织，要成为一个独立承担主体责任义务的法人机构，必须具备几项基本的要素，如人员、经费等。但是专业人员岗位、内部机构设置、考试产品等只是专业化教育考试机构表象，而与政府教育行政部门、学校的关系、考试思想与观念、权威地位确立的市场化基础等才是构成专业化考试机构的本质。本质通过表象呈现出来，但是表象会掩盖本质的存在。
三是把行政与管理混淆。行政与管理在管理学领域有着较为清楚的区分，在教育研究范畴，往往把两者混在一起，简单地把政府的职能称为行政或行政管理。行政强调执行过程，管理注重实现结果。所以专业化考试机构要依靠专业化的管理，并不简单地把行政手段排斥在外，管理除了行政方式之外还有司法、舆论、甚至道德评判等手段。
四是把考试与教育割裂。教育考试机构之所以需要实现专业化，是教育发展的客观要求，是社会、经济、教育、科技以及人的自我发展的综合需要。我国的教育体系、管理模式、发展水平和改革目标决定了教育考试机构专业化的走向与过程，不能仅仅为了考试的“科学性”而导致其“教育性”的迷失，不能因为要提升考试技术，要实现考试的精细和可度量，而把人异化为数字和图表。教育考试必须为教育服务，离开教育这一特定背景环境空谈专业化是片面的、是错误的。
上述的不足有的经过实践者的修正已经得到调整，而有的却导致了专业化考试机构建设的困境和误区，比如，有的提出建立完全脱离教育行政部门的所谓的“中介机构”，摒弃我国社会发展阶段尤其是教育发展阶段的主要矛盾和教育考试机构应当承担的社会责任，用科学化掩盖教育的不公平存在；有的提出完全市场化的、经济效益优先的“法人主体”，借学术化模糊其价值观、发展观等非专业化因素；有的抛开我国的统一管理体制，切断各级教育考试机构的内在联系，提出所谓专业化目标；有学者认为“如果美英教育考试机构也肩负管理与业务的双重职能，那么，他们在考试领域的专业化与职业化方面，或许也很难取得如此卓越的成就。”也有人认为我国教育考试至今仍是计划经济时代的行政垄断，没有实行真正的政事分开，建议建立相应的退出机制。这些结论具有一定的参考意义，但是也反映出对我国教育考试的发展历程、社会基础、运行体制及行政责任的认识和理解还严重不足。有的在实践中导致了机构建设对考试制度改革的逆向冲击，形成了考试技术方案对考试政策抉择的扭曲，也导致了国家教育考试机构与各地教育考试机构在职能上的重叠和相互关系的不良结构。有的是在以传统的行政管理模式的观念和思维来研究和思考教育考试机构的专业化建设问题。所以，进行教育考试机构专业化建设研究不能脱离我国的基本国情，进行中外教育考试机构专业化的对比更要透过外在的表现形式向其背后的深层次的体制、机制、观念和思想深入。
教育考试机构专业化，其实质是我国政治、经济、社会、教育发展至现阶段的教育考试机构的组织优化和组织创新。这个优化和创新的过程是对我国多年来教育考试管理运行机制的继承和发展，而不是摒弃并另起炉灶，也不能是对欧美国家教育考试机构的简单模仿。当前，我国社会正在经历深刻的变革，处于转型的重要阶段，国家的事业单位体制改革日趋推向深入，教育站在新的历史起点上，规划纲要把考试制度的改革和完善作为重要内容。世界范围内，新公共管理理论的兴起与实践如火如荼，正在经历由传统公共行政模式向新公共管理模式的演变。我国教育考试机构在这样的大背景下深入进行专业化建设，就必须立足国情，借鉴先进，理顺关系，强化内涵。
三、新公共管理理论基础上的教育考试机构专业化建设路径
新公共管理模式的理论基础主要有两点，一是经济学，二是私人部门管理。其中经济学理论主要包括委托——代理理论、公共选择理论和交易成本理论。这些理论的深层的社会经济根基是市场，政治模式渊源是分权和制约。这些内容对以官僚层级制和政治行政二分制的传统行政管理模式提出了挑战，并逐步在取而代之。将这些理论与我国的教育考试实践相结合，探索适应我国经济社会体制的考试机构专业化建设的路径，是我们应该采取的合理选择。笔者认为要着重从以下几个方面进行思考。
第一是教育考试机构与教育行政部门之间的关系。我国的考试机构是教育行政部门的附属，是其领导下的事业单位，受其委托实施考试工作。其功能和定位由法律规定，其权威来自国家授权，与行政部门之间的委托关系不是市场经济中的委托契约关系。我国的专业化就是分离教育行政部门与考试部门之间的关系吗？还是要形成所谓的以契约为核心的委托——代理关系？也许以委托——代理关系为参照，完善现行的模式，框定教育行政部门和考试部门的权限边界，厘清二者之间的各自责任范围，形成专业化考试机构按照行政部门的目标，在其监控下独自承担考试设计、考试实施、信息研发、技术提升、甚至是失误等责任，这样的一种模式才是符合我国实际的可行做法。同时审慎地理顺中央级考试机构与地方考试机构之间的联系方式和纽带，包括在专业化进程中地方考试机构的行进方向取舍，这些都是简单的“中介机构”或委托——代理关系解决不了的。
第二是考试管理职能与考试机构专业化的关系。公共选择理论以人的完全理性(简单理解就是在比较的基础上追求利益最大化)为基本假定，认为官僚体制运行状况不好的原因在于行政人员所做决策并不是完全受到公共利益的激励，不是谋求公共利益的最大化，而是受到利己利益的影响，所以最好的办法是让市场发挥更大的作用，即让非政府部门在市场竞争中“被迫”地实现公共利益，要允许竞争与选择。具体到我国的实际，可能也在行政部门某种程度上存在着出于利己(或部门)的隐藏目的，以维护公共利益为由，过多地介入了本不该由其管理的考试事务，而并不情愿去履行自己应该做的监督和宏观管理的职责。在不是简单地将教育行政与教育考试割裂的情况下，通过规范行政部门的行政权限，更多地由考试机构来根据考试自身的规律进行决策，让其服务对象即考生和学校作为市场主体进行评价和选择，是我们进行考试机构专业化的应有之意。纲要提出的探索高水平大学联考，为教育考试机构体现其专业化的理念和水平提供了机遇，也提供了检验其专业化能力的实践平台。
第三是从交易成本理论出发，思考考试机构与行政部门之间的关联性和落实考试任务的方式。任何任务都会有成本，从公共利益着想，降低成本是不二选择。从政府直接管、直接办、深层介入考试事务，到委托考试机构自行开展，再向签约外包、购买考试机构的专业化服务发展，一方面能够有效发挥专业化考试机构的作用，另一方面也是分担政府责任、提高服务质量的重要手段。我国教育考试部门以科研为目的，在全国十几个省市范围内进行的PISA项目，行政部门没有投入一分钱的经费，却获得了具有专业水平的关于我国基础教育发展水平的检测评价报告，这本身就是一个非常有特色的考试机构专业化的典范。从交易成本理论出发，也还可以深入探讨国家题库建设与分省命题的互补与兼容问题。
综上，进行中外考试机构专业化建设的比较研究，不仅要比较其考试项目、运作流程、经费来源、人员比例等外在表现，还要比较其专业化的路径、理念、管理水平、管理体制等内在因素，更要透过现象比较其所依存的社会环境、服务对象、教育发展水平等深层背景，尤其是教育行政部门的决策运行机制，才能找到真正符合我国国情的教育考试机构专业化之路。
教育考试机构在全国范围内自上而下，自成系统，是我国事业单位序列中极具特点的一类，在国家事业单位改革的整体背景下，以《规划纲要》为指导探索符合我国实际的推进其专业化建设的途径，是我们教育考试工作者学习贯彻落实纲要的一项重要的长期工程。