中国住房保障制度体系的总体设计，本文主要内容关键词为：中国论文,保障制度论文,住房论文,总体论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住房是人类最基本的需求，也是人类生存应该有的基本权利，政府有责任对自身无法实现基本住房需求的家庭，提供住房保障。本文认为：政府应确立与社会主义市场经济相适应的确保中低收入家庭“住有所居”的住房保障体系总体目标，坚持三大政策原则，即：第一，政府负责，市场服务。政府对住房困难家庭提供程度不同甚至“兜底”的保障，充分利用市场资源参与住房保障。第二，保障基本，基本保障。对住房在基本住房条件以下的住房困难户，提供基本的保障性住房。第三，大政统一，因地制宜。基本制度、基本政策全国统一，具体标准、具体政策因地制宜。建立中国住房保障制度的总体制度体系，核心内容包括：建立对住房困难家庭政府梯度保障的体制，建立以公租房为主体的多层次的住房保障体系；实行实物分配和货币分配并举的以货币分配为主的分配制度；建立政府领导、出资人监管、非营利机构执行、企业社会服务的保障房管理体制；建立政府负责、市场参与的持续运行的机制；建立依法监督的四方监管机制。
一、我国住房保障及其制度存在的问题
(一)总体问题：规划思路不清晰，法律制度不健全
规划思路不明确。尽管1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革的决定》提出要建立面向中低收入家庭具有社会保障性质的住房供应体系；党的“十七大”提出“住有所居”的目标，其间也出台了一些办法，但是，到目前为止，各级地方政府没有对急剧增加的城镇中低收入居民住房保障进行全面、系统、长远的规划，没有提出明确的目标定位、解决原则、解决路径和保障措施的规划。
法律制度不健全。到目前，关于住房社会保障中央和地方仅有一些决定和条例，国家还没有制定针对保障房建设的法律法规。谁来规划、建设、管理、分配、消费保障性住房，因缺乏法律依据而搁浅；怎样建设、管理、分配、消费保障性住房，因缺乏法律规范而变形。
(二)保障形式：保障层次少，保障比例低
我国中低收入家庭众多，情况差别大，住房保障体系应具有适当比例、多层次、多形式。但是，目前的保障形式：其一，保障层次少，主要停留在经济适用住房、廉租住房和公积金，仅一些地方推出少量的限价房；其二，保障比例低，廉租房、经济适用房建设规模小，公积金覆盖面窄；其三，取得方式单一，经济适用房只售不租，廉租房只租不售，公积金多缴多贷。因此，无法为大量中低收入家庭提供必要而经济的住房保障。
(三)保障标准：住房建设标准不具体，价格与补贴标准不规范
针对不同的中低收入家庭，居住标准和补贴标准应有所区别。但目前情况是：一方面，全国和各地区在经济适用房、限价房、租赁房的建筑面积、建筑区位、配套设施和定价等方面尚未制定明确而有差别的标准，导致不少地方的经济适用房建设与商品房无差别；另一方面，不同收入阶层的公积金缴贷及住房补贴也没有合适的差别标准。
(四)保障对象：具体保障对象不明确，准入和退出机制不健全
目前，全国及各城市没有建立包括住房在内的居民收入、资产等动态的信息系统，从而也就更难以构建各类住房保障的清晰规范的标准线；再者，没有科学、合理和透明的准入机制，没有建立透明的保障房获取的轮候制度。另外，没有建立根据保障对象情况的变化，退出保障体系或者在不同保障层面上转换的机制，从而无法公平、合理、准确确定谁该享受以及享受何种保障，导致一些家庭开豪华车住保障房、后来先得，弱势家庭望房兴叹的不公平现象。
(五)管理体制：中央和地方分工不明，行政制衡机制不健全
1.中央与地方的职责分工模糊。在资金投入、土地供给和税收减免等方面，中央与地方之间没有一个合理而清晰的分担制度。总体上中央分担较少；在住房保障的法律、政策、规划的决策、执行和监督方面，中央与地方缺乏合理的职能分工和有效的制度安排。一方面，中央没有很好地制定法律、政策和规划，履行决策权，同时对地方的监督不力。
2.地方决策不主动。由于中央没有行使相应的决策权以及分权的体制，使地方政府自然成为决策与执行的核心。在财税、土地及其政绩考核制度背景下，出于利益考虑，会做出尽量推卸住房保障责任的错误决策。
3.地方执行政策比较乏力。目前负责住房保障的牵头职能部门在中央层面是住建部，在地方层面是相关的建设或房管部门，但目前实现住房保障的手段分别掌握在如发改委、财政、税务、金融、国土等部门，在没有明确的法律和规划硬约束条件下，各部门出于自身利益考虑相互制衡，建设部门无法保证这些手段有力实施。与此同时，无论从专业性还是业务量，目前的建设和房管主管部门也不能很好地完成保障房的投融资、建设、分配和运营、监管等艰巨而复杂的任务。
4.开发经营主体不合适。目前保障房基本由商业性房地产开发公司承担，没有专门的保障性住房开发机构，采取的开发模式是通过优惠或让利政策，让开发商代建和代经营的形式，利润空间小。导致开发商或者将代建保障房建成商品房出售，或者缺乏积极性，或者提供低劣保障房源。
5.监管与制衡机制不完善。一方面，由于没有完善的住房保障法和详细的规划要求，监督制衡没有依据；另一方面，由于在考核政府政绩时，住房保障等民生事业缺乏硬性规定和问责制度，相关部门不惧监督。另外，无论是对下级部门或者同级部门，由于没有专门的监管机构，监察部门的力量有限，无法完成对住房保障的监管任务。
(六)保障手段：制度不匹配，措施不得力
在资金来源方面，一方面，各级政府没有建立对住房保障进行财政一次性和连续性直接投入的规范制度，由于中央和地方财权与事权不对称，一些地方政府财政入不敷出，建设保障房的财政资金难以保证；另一方面，在保障性住房金融方面，除公积金外，缺乏基本的政策性和互助性住房金融机构与工具；政府通过金融手段对中低收入家庭购房进行补贴的手段十分有限，缺乏基本的贴息贷款、贷款担保的制度体系。
在土地供给方面，目前售卖经营性用地是地方政府主要的收入来源，地方政府不愿将更多的土地无偿或低价用于保障房建设。
在税收方面：一方面，保障房的减税税种缺乏差异和合适的累进性；另一方面，没有针对保障房类别、收入群体类别开发免税税种。这在一定程度上抑制了保障房的发展。
二、建立“梯度保障，以租为主”的住房保障基本制度
(一)建立“梯度保障，动态调整”的保障对象认定制度
要使住房保障有差异的公平，即：使不同的保障对象的保障参考基准不同、保障水平不同，可以实行梯度保障，动态调整。
1.对保障对象进行分类。根据人均收入、家庭资产和工作年限三个标准，细分三类家庭。根据三个主要标准：家庭负担(人均收入)，家庭资产(包括住房)、工作年限(包括外地人口)，限定中等以下收入住房困难家庭为保障对象。第一类，工作稳定、工作年限较长、收入中等、有一定资产的家庭；第二类，工作稳定、工作年限较短、收入中等，没有资产的工薪阶层、个体户、外来移民家庭；第三类，失业、无固定职业或工作不稳定者，老弱病残孤者，收入较低或无收入者的家庭。
2.对保障对象提供程度不同的保障。针对中、中低、最低收入三类家庭，实行完全、中度和轻度三级梯度保障。对本地户籍低收入住房困难家庭，根据廉居标准，实施完全保障。对工作稳定、收入中等，但没有资产的家庭，主要是工薪阶层、工作年限较短者以及部分个体户和新移民，根据安居住房标准，提供中度保障；对工作稳定、收入中等、有一定资产的家庭，主要是工薪阶层和工作年限较长者，根据康居住房标准，提供轻度保障。
3.对保障对象选择方式差异的保障。针对三类家庭，实行租售有别的保障。对于低收入者住房困难家庭或家庭人口工作6年之内的提供租房保障支持；对于中等收入，家庭人口工作6年以上者可提供购房保障，支持购买不完全产权和完全产权的政策房。
4.针对保障对象的收入资产状况，定期审核，动态调整其保障标准。一方面，对保障对象进行定期的人口、收入、资产和住房状况及其变化进行审核，根据新的状况，对照住房保障标准，对其住房保障进行调整。另一方面，根据经济社会发展变化的情况，定期对国家和城市的住房保障比例、标准和保障形式进行调整，以适应经济社会发展和人民生活的需要。
(二)建立“以租为主，封闭运行”的保障房供应体系
建立“以租为主，封闭运行”的保障房供应体系，一方面，可以避免保障房成为一个漏斗，没有足够的存量，永远满足不了需求；另一方面，可以避免因制度漏洞滋生腐败，导致分配不公和国有资产流失。经济适用房制度的重要制度缺陷就是开放的运行模式。
1.供应结构：租售并举，以租为主。实现“住有所居”的目标，不是每个人都有自己的住房，而是采取租房与购房并举的方式，能租则租、能购才购，或者先租后买，尤其当前以租赁为主。
2.保障标准：租售统一，三个基准。将租售保障房的基准统一，制定三类基准保障房。按照康居的标准：1人25平方米，三口之家限定在60平方米范围内；按照安居的标准：1人20平方米，三口之家50平方米；按照栖居的标准：1人15平方米左右，三口之家40平方米。
3.租赁体系：公廉并轨，建购储定。“公廉并轨”即将公租房与廉租房合为一体，统称为公租房。“建购储定”是指住房供应体系主要由四类房屋构成：即建设新的公租房、收购旧房作为公租房、收储商品房、认定商品房用作公租房。
4.售房体系：政策不同，产权有别。销售保障房包括：(1)政府支持建设的拆迁安置、棚户区改造、限价房、合作建房：完全个人产权商品房；(2)政府投资建设或购买的经济适用房、先租后买保障房：共有产权或有限个人产权的政策房。
5.住房使用：封闭运行，过滤使用。随着保障对象条件发生变化，保障对象在获得其他级别的保障或退出保障体系时，必须将租赁或者购买保障房尤其是政府所有和共有的保障房，退给政府住房保障部门，或转给符合保障标准的家庭，不得将其作为商品房自由交易和转让；等将来城市化速度放慢后，制定专门办法和制度，通过补缴相关差价，再自由转售。
(三)建立“货币为主，政府兜底”的保障性住房分配机制
为使用统一的标准解决各种消费和保障方式出现的问题，减少监管成本，保证分配公平，有效地解决退出机制问题；政府弥补市场价格与居民承受能力价的差额，需要实行“钱物分离，政府兜底”的机制。
1.保障方式：实物分配与货币分配并举，货币分配与住房租售分离。政府同时分别提供保障房房源(实物保障)和提供或显化政府的保障补贴(货币保障)，让保障对象根据货币化的标准，或直接利用保障补贴和以划转的保障优惠，租购保障房。
2.租赁分配：租补分离，差异补贴。对于租赁政府收储的私人住房或者直接租赁私人住房的保障对象，通过签订保障对象、房主和保障房管理中心协议，向保障对象提供补贴。对于租赁政府所有的保障房，同样按照市场价格，通过签订保障对象与保障房管理中心协议，保障对象向管理中心交付补贴额以外的房租，政府采取收补两条线管理和直接挂转，为保障对象提供补贴。对于租赁企业建造的租赁房，签订保障房管理中心、企业与保障对象的租赁合同，政府的住房股权作价贴现作为保障对象的补贴补给保障对象，企业实行收补两条线管理和直接挂转，对保障对象提供补贴，保障对象缴纳可承受的房租。
3.销售分配：显化补贴，明晰产权。对于购买政府政策支持的私人产权的保障房(限价房、合作建房)，根据保障标准、购买能力确定住房优惠价格，优惠价格与市场价格的差额为保障房管理中心的补贴(政府的税费优惠、地价优惠)；对于购买政府政策支持的共有产权的保障房(经济适用房)，根据保障标准，参照购买能力，按照成本剥离和产权比例确定价格。保障房管理中心将住房的部分成本(政府税费)作为保障补贴；同时政府拥有部分产权(主要是土地价格贴现后占住房市场价格比例)。
4.保障机制：“政府兜底，随市浮动”。政府根据基本居住标准、家庭住房承受能力(通过家庭年收入折算，比如6倍)，提供市场标准价格与承受能力的差额，提供租售补助；定期(如2年)根据租售市场价格及其保障对象支付能力变化所导致的差额变动，调整保障的额度。
三、建立“政府领导，社会参与”的住房保障管理体制
住房保障体系是一项需要利用政府和市场两种资源的、多环节的巨大工程，从政府到市场、从中央到地方等众多主体发挥不同的作用，需要健全和理顺管理体制。从城市的角度来分析，具体包括三类主体：政府机构、事业单位、公司企业，它们的职能有分工，作用有差异。
(一)建立住房综合协调机构，实施“总体决策，分工负责”
1.建立各级住房发展委员会。借鉴香港特区的经验，建立各级住房发展委员会，负责住房宏观调控、市场监管和住房保障。政府主要首长任组长或主任。发改、财政、税务、土地、银监、央行、国资委、相关国有企业成为委员。住房委员会的办公室设在同级政府的住建部门，与住建部门一起工作。
2.“总体决策，分工负责”。第一，住房委员会：决策机构。负责本级政府住房保障住房规划和重大决策，负责对相关部门及其保障房管理部门的领导和监督。第二，住建部门：组织协调。负责住房计划与决策落实以及职能部门的协调，履行部门职能，负责具体领导和监督住房保障管理部门。第三，职能部门：分工负责。发改委、财政局、税务局、土地局、住建局、银监会、央行、国资委、国有企业：分别负责履行住房委员会有关保障性住房的规划和决策规定的相关责任。
3.建立“中央决策，地方落实”的决策机构。纵向领导分为三级。第一，中央政府：总体决策。负责住房法律与政策的制定，负责全国规划的编制；负责低收入家庭住房保障的资金支持。第二，省级政府：总体落实。负责法规和政策的总体落实；编制全省的住房保障规划；负责低收入家庭住房保障的资金支持。第三，市县政府：具体执行。负责法律政策的具体执行，编制全省的住房保障规划，负责中等以下收入家庭保障的资金支持，负责保障房的土地供给。
(二)建立和完善保障性住房“产权明晰，保值增值”的产权管理制度
1.明晰租赁和出售的保障房的多样产权十分必要。保障性住房产权多元，其中，租赁保障房包括：政府所有的公租房，企业自有的公租房，企业与政府共建保障房租赁，私人所有的商品房的公租房；销售保障房包括：完全个人产权商品房，共有产权或有限个人产权的政策房。明晰产权就是对保障房的产权主体、产权构成、产权收益做出明确的界定。明晰产权、保护产权是住房保障体系构建的基础和前提。只有明确产权归属、共有比例，收益分配清晰，产权所有者的利益才能得到保障，保障房才有动力、有效率、有条件进行建设、管理、交换、维护。
2.保障性住房的所有者或出资人：行使出资人责任，进行产权管理。作为保障房的投资或产权主体，国有资产管理委员会或国有资产管理公司、企业法人、自然人(保障对象)有权利和责任对其分别或共同投资所形成的资产，行使其投资人的出资责任，对其资产进行监管，实现保值增值，获取增值收益，对保障性住房的产权完整性及其收益实施管理，确保资产的保值增值。
3.住房保障管理部门：进行资产和资源管理。通过制定保障房资产管理的规定和办法，住房保障管理部门向租房保障对象收取房租，交由投资主体，用于保障房的维修、还款，作为其投资收益；负责国有保障房资源的维护和住房安全进行管理和检查，并对物业服务公司工作进行指导监督，确保资源完整。
(三)建立住房保障的政策性事业机构，负责执行决策，实施统一管理
1.市县保障性住房管理中心：要保证这个复杂系统工程健康、持续、高效地运行，必须强化管理，统筹协调。因此，市县有必要建立一个非盈利的事业单位——住房保障管理部门(中心或者局)，负责具体执行住房委员会的决策。第一，向出资人负责，保护房产资源，负责收取公租房房租，交给投资主体；第二，负责为住房委员会提供决策建议，执行有关决策；第三，负责委托，购买租售服务；第四，住房保障对象的管理；第五，负责保障性住房的分配；第六，具体收购市场的商品房，作为保障性住房；第七，负责保障建设的资金、土地、基础设施、公共服务的协调。
2.政策性住房抵押担保公司：政策性金融支持。建立政策性住房抵押担保公司，负责向政策性住房开发公司和中低收入者提供信用担保，使得两者可以从商业金融机构获得资金，从而实现通过市场获得住房的目标。
3.住房公积金管理中心：负责提供政策性金融支持。负责编制、执行住房公积金的归集、使用计划；负责记载职工住房公积金缴存、提取、使用等情况；负责住房公积金的核算；审批住房公积金的提取、使用；负责住房公积金的保值和归还。
4.土地储备中心：负责政策性土地支持。负责具体执行住房委员会有关土地的规划和决策。负责土地整理，向开发企业无偿或优惠提供国有土地使用权。
(四)实行保障性住房的“社会参与，公司运作”
“社会参与，公司运作”是指保障房的开发、建设、中介服务和物业管理不是由投资主体(包括政府)直接承担，而是通过委托代理形式，由房地产开发公司、经纪公司、物业公司、金融机构(包括政府专门成立的国有企业)提供专业化、社会化和公司化的服务。
1.住房建设：委托建设，市场购买。政府通过成立专门的房地产开发公司自建公租房；通过协议、招投、特许经营等办法，委托专业房地产开发公司建设公租房；通过市场收购商品房作为公租房；通过成立专门的房地产开发公司或通过协议、招标发放许可证委托商业房地产开发公司，从事出售保障房的开发。
2.物业管理：委托管理，购买服务。政府通过成立专门的房地产物业专业公司或通过协议、招标或者发放许可证委托房地产物业公司，从事公租房的物业管理。在政府支持下，保障对象通过成立业主委员会参与物业管理。
3.中介服务：“社会参与，公司运作”。中介服务不是由投资主体(包括政府)直接承担，而是通过委托代理形式，由房地产经纪公司提供专业化、社会化和公司化的服务。
(五)建立“四方监督，依规问责”的监管机制
确保保障性安居工程顺利推进，必须完善住房保障监管制衡机制，完善监督体制，分解任务，细化标准，公开监督，依法问责。
1.监督机构：四方监督，相互制衡。完善上级、同级、内部和社会四方监督的监管领导体制，形成多层、立体的监管网络。
2.任务规则：分解任务，细化规则。将总体任务落实到具体的执行者，以确保任务按时、按质、按量完成，同时也为监督和奖惩提供依据。将执行任务的行为制度和规则进行细化，将有关的法律法规进行细化，以便规范行为者的行为，同时也为监督和奖惩提供依据。
3.监管制度：量化标准，细化办法。对相关责任主体完成任务程度的奖惩和相关行为主体遵守和违反相关工作规则的奖惩规定具体的办法和定量的奖惩标准。
4.监管检查：依法监督，公开监督。建立四方监督的具体制度规则和目标责任，对责任主体实施四方依法监督，并将监督的结果公开。
5.责任追究：依规问责，依法追究。党政主管部门和司法部门根据监督结果对有关责任部门的责任人进行问责和处理。
四、建立“持续运转，良性循环”的住房保障运行机制
(一)建立“政府主导，社会参与”的投资体制
要调动各方面参与投资建设的积极性，增加资源供给，提高资源配置效率。
1.财政投入：建设投入，消费补贴。三级财政从一般预算中列出资金，主要用于两个方面：一是住房消费财政补贴；二是住房建设资金注入。对于住房租赁的视为住房消费补贴。政府不向私人产权住房建设注入财政资金。
2.政府基金：建设投入，消费补贴。政府从土地出让金和将来的物业税中，提出一定比例资金建立住房保障基金。专门用于以下几种途径：对公有和共有住房投入土地出让金作为股权投资、住房土地出让金的部分资金可以作为租赁住房的补贴、保障性住房抵押担保公司的资本金、抵押担保贷款的贴息。
3.税费减免：建设优惠，税收优惠。对于保障性住房投资、建设、出售、出租、物业管理，进行税收和行政事业收费的减免。减免的项目、数量和比例显性化，对于住房租赁作为消费补贴，对于个人产权的住房购买作为消费补贴，对于公有和共有产权的优惠股权投资。其中涉及的税费优惠都作为政府对保障对象的补贴。
4.政府注资：收益注入，划拨优惠。政府投入其他收益和非收益性资产；政府投入土地资产；政府投入部分土地的收益，包括从其他用途的出让金中抽取部分资金和土地出让本身的价格优惠。政府对公有或共有产权保障房注入土地和其他资产作为股权投资；政府对私人产权保障房提供优惠价格的土地，土地价格优惠显性化，作为私人产权保障房的住房补贴，不对私人产权保障房注入土地和其他资产。
5.社会捐助：股权投资，房租补贴。未来各种类型的社会捐助也必将增加。社会捐助的资金和资产可以根据捐助者意愿，作为公有、共有住房的股权注入或者作为私人产权住房购买者的补贴或者保障房租赁对象的房租补贴。
6.社会投资：股权投资，盈利分红。企业法人和社会机构独资、控股、参股保障房投资公司，参与保障房的投资，行使出资人责任。同时涉及机制确保社会参与能够分享资产收益，实现基本收益。
7.个人投资：个人出资，抵押贷款。保障对象在政府支持下，出资或抵押贷款投资保障房，拥有部分或全部保障房产权，负责偿还保障房贷款，享受保障房的增值收益。
(二)建立“短借长还，供求平衡”的融资体制
当前是公租房的集中建设期，政府一时难以拿出更多的资金，而负责住房保障是政府长期任务。因此，可以也需要将资金的压力分担到未来的若干财政年度。所以，急需构建以“短借长还”的公租房融资机制。
1.市场融资：短借长还，供求平衡。是指保障房所有人将住房等资产进行抵押，在担保和保险公司的支持下，一次性从金融机构借得保障性建设和购买的股权投入以外的差额资金，利用所投资住房的未来持续稳定收益和所有人其他持续稳定收益，分期偿还所借贷款。
2.售房融资：个人借贷，供求平衡。投资出售的保障房，是政府直接或者支持的开发企业通过向金融机构融资，开发并出售经适房给保障对象，收回并偿还金融机构资金。保障对象通过交付首付和向银行获取抵押贷款，购买(投资)并拥有住房，然后分期付款偿还债务，实现资金平衡。
3.租房融资：政府接待，供求平衡。政府直接或者支持企业通过抵押贷款、债券融资向政策性和商业性金融机构融资，开发、拥有并出租公租房给保障对象，利用未来年度的财政投入、资产收益和公租房租金收益，偿还商业贷款，实现外部资金的平衡。
4.担保保险：信用搭桥，资产增信。通过政府提供或支持提供主导的担保、保证、保险、贴息、代偿等，在保障房建设和消费的借款方与商业性金融机构之间搭建信用桥梁，可将商业性信贷资金引入保障性住房领域。
(三)建立“委托建设与服务，市场购买”的开发、中介与物业物管体系
1.住房开发：政府或者企业通过成立专门的房地产开发公司自建公租房；通过协议、招投、特许经营等办法，委托专业房地产开发公司建设公租房；通过市场收购商品房作为公租房。
2.中介服务：通过协议、招标或者发放许可证委托中介经纪、评估、规划、设计等公司，从事规划、设计、评估、租售保障性住房等。
3.物业管理：政府通过成立专门的房地产物业专业公司或通过协议、招标或者发放许可证委托房地产物业公司，从事公租房的物业管理。在政府支持下，保障对象通过成立业主委员会通过协议、招标或发放许可证委托国有和民营房地产物业公司从事物业管理。
(四)建立“统筹供求，公平公开”的配租配售
1.数据信息：系统真实，互联共享。建构住房保障的数据信息丰富、真实、系统的信息平台和数据库，将涉及住房保障的综合信息、房地产信息、保障对象信息、保障房信息、个人诚信信息纳入；将已经建立并掌握在不同部门的信息平台和数据库，通过协议机制与物理设施实现互相连接和共同分享，发挥数据信息的作用，降低数据信息开发的成本。
2.分配办法：统筹供求，区别租售。统筹保障房源和保障对象。一方面，通过不同形式实施配租，包括接手政府建设和购买的公租房，备案企业自建和购买的公租房，收储和认定社会商品房的房源，签订租赁合同，实施配租。另一方面，通过签订保障房管理部门、售房者、购房者住房管理部门，签订销售合同，界定保障房权属关系和权利能力，实施配售。
3.分配制度：规范程序，严密制度。建立和执行标准的保障房配售和配租程序；建立严密的保障房分配(租赁和购买)的准入制度；建立公示、申请、审核、轮候、交易、年检、退出制度；对其具体内容、基本标准、行为规则等违约行为进行处理。
4.外部监管：三项公开，四方监管。实行保障房房源、分配过程、分配结果在利益相关者中间、互联网上“三公开”。在住房分配上实行行政主管部门检查、社会公众举报、新闻媒体曝光，要强化住房分配监督管理，接受社会监督。
(五)建立“保值增益，保护资源”的资产管理体制
1.产权管理：明晰产权，保值增值。保障房产权属于出资人所有，明确不同类型的租赁和出售的保障房的产权归属、共有比例、收益分配清晰，保障房才有动力、有效率、有条件被投资、融资、建设、管理、交换、维护，出资人的权利才有可能得到保护。
2.经营管理：维护房产，保值增值。住房保障管理部门向租房保障对象收取房租，交由投资主体，作为投资主体，用于保障房的维修、还款，作为其投资收益。住房保障部门负责国有保障房资源的维护和住房安全进行管理和检查，并对物业服务公司工作进行指导监督，确保资源完整。
五、建立“层次分明，相互联动”的住房保障配套制度
(一)建立混合型的保障性住房的融资体系
未来的住房保障体系是多层次的，保障性住房建设需要投资者向外部大量融资。因此，要构建“短借长还”的融资机制，除了完善公积金制度、探索建立政策性抵押贷款银行和住房储蓄银行外，还要完善保障性住房的政策性融资制度，同时建立保障性住房的商业性融资制度。
1.健全安居住房的金融体系。通过制定优惠政策、制定政府长期投资的财务计划，以及设计针对商业金融机构的盈利模式，构建“短借长还”的融资机制。(1)向商业金融机构和政策金融机构进行信贷融资。(2)向政策性金融机构和商业性金融机构进行股权融资。(3)向机构投资者和社会公众进行债券融资。(4)实行安居住房投资或开发企业上市融资。(5)建立安居住房抵押贷款的二级市场。
2.建立保障住房的金融机构体系。在完善公积金机构及制度的基础上，建立其他政策性住房金融机构，健全商业性住房融资机构。
——完善公积金机构与制度。利用公积金对安居住房和康居住房的开发和消费进行直接(信贷)和间接融资(债券)支持。第一，建立公积金全覆盖制度，使城镇中各类就业群体(包括有固定工作的农民工)享受公积金福利待遇。第二，打通住房公积金、社保基金、养老基金等界限，使其互相调用。第三，建立与家庭收入水平逆向差别优惠的公积金存贷制度：首先，适当提高住房公积金存贷款利率，并与市场住房贷款利率变化挂钩，形成准市场利率的住房公积金基准利率；其次，对具备一定住房消费承受能力的高收入和中等收入家庭按照准市场利率发放住房公积金贷款及组合贷款，对低收入和中低收入家庭发放无息和低息贷款。第四，成立专门的公积金经营管理公司，接受公积金管理中心的委托，负责公积金的储蓄、投资、信贷等管理。由经营公司按照中心的要求，具体负责购买政府或企业发行的保障房债券，向保障房开发企业提供贷款，支持保障房的开发融资；向保障对象和缴存户提供租房贷款、购房的首付和分期付款。第五，将公积金经营公司纳入金融监管范围，由银监会根据金融法规，制定相关具体法规进行监管。
——建立住房政策银行。对安居住房和康居住房的开发和消费进行直接(信贷)和间接融资(债券)支持。由国家从财政或住房保障基金拨付资金建立或者将开发银行改造为住房政策银行，在大中城市建立分支行网店。在大中城市，住房抵押贷款政策银行，一方面，通过提供信贷和购买债券等形式向住房投资者提供开发贷款；另一方面，对中等及以下收入家庭购买保障性住房和普通商品房进行金融支持，向保障对象提供低利率的消费贷款。住房政策银行也可以将抵押贷款进行证券化后在二级市场上进行出售。
——建立住房储蓄银行。对安居住房和康居住房的开发和消费进行直接(信贷)和间接融资(债券)支持。在中小城市尤其是城镇允许进行住房合作社探索，在先试点总结经验，制定《住房储蓄银行法》，建立居民建购房的储蓄银行等互助融资体系。第一，从住房储蓄客户和社会上以高于市场的存款利率吸收存款；第二，向住房储蓄客户以低于市场的利率发放贷款；第三，向住房储蓄客户的住房建造、维修、改造等进行融资；第四，银监会制定相关法律对储蓄银行进行严格而审慎的监管。
——建立政策性抵押担保和保险机构。由国家从财政或住房保障基金拨付资金建立政策性抵押担保和保险机构。第一，为政策性住房金融机构进行开发、消费的贷款和购买债券提供担保和保险。第二，为商业性住房金融机构进行开发和消费的贷款和购买债券提供担保和保险，在保障房建设和消费的借款方与商业性金融机构之间搭建信用桥梁，将商业性信贷资金引入保障性住房领域。第三，尝试为商业性和政策性金融机构将保障性住房抵押贷款证券化出售，提供担保和保险。
——健全商业性住房融资机构。第一，规范商业银行的住房(包括安居房)开发和消费的直接(信贷)和间接融资(债券)业务。第二，发展商业性住房信托公司，住房(包括安居房)开发和消费的信托业务。第三，建立商业性住房抵押贷款证券化机构，开展商品房抵押贷款证券化业务。第四，规范商业性抵押担保和保险机构，开展商品房抵押担保和保险机构业务。
3.建立保障住房金融的优惠政策体系。(1)对政策性金融机构包括公积金经营公司、政策性住房抵押银行、住房储蓄银行、政策性担保和保险机构实行税收减免等；(2)对商业性金融机构包括商业银行、保险公司、各类基金、信托、担保公司，从事保障性住房金融业务的公司，分别制定科学、合理的税收减免、利息补贴等优惠政策，使其能够获得稳定而持续的商业利润。(3)对住房保障家庭购、建、租保障标准以内的住房融资，分别制定税收优惠、利息补贴和抵押担保保险等优惠政策，对住房储蓄存款者实行存款免税制度和国家奖励制度。
4.完善住房金融的监管制度。应吸取美国次贷危机的教训，制定和完善专门的监管商业性住房金融和政策性住房金融的具体法律法规，建立审慎而严格的金融监管制度，加强对商业性和政策性银行、金融机构以及相关市场主体的道德风险监管，高度重视并采取有效措施解决住房抵押贷款衍生交易带来的信用风险扩散。
(二)建立针对住房保障体系的供地制度
1.完善安居住房用地资源资产化的保障制度。第一，将土地作为公益性资产，通过行政划拨用于公租房、廉租房的用地，但参照市场价格，作价入股，投资开发公共和共有产权的租赁房。第二，将土地作为经营性资产，作价入股，投资开发公共和共有产权的租赁房，其收益用于公租房的还本付息。第三，对安居住房建设进行税费租减免，但应作价作为保障房的股权投资。
2.建立三居用地的取予联动机制。第一，通过康居和乐居住房用地等土地收益，作为保障房开发的投资和补贴的基本来源。第二，建立地价上涨的牵制机制。用土地上涨价来补贴因房价上涨超过购买力的差额。当乐居和康居住房用地土地价上涨导致安居、康居住房价格超出安居和康居保障对象承受能力时，其价差的一定比例由经营性用地上涨的出让金补贴。第三，建立商品房开发配建保障房制度，通过开发商直接实现住房用地土地收益再分配。
(三)建立中央与地方的财权与事权对称的财税体制
1.扩大地方政府的财政分成比重。通过税费制度的改革和转移支付制度的改革，扩大地方政府的分享比重。改革有关税收征管和分享比例；开征有关税种，主要由地方分享；将有关的费收改革成税收，主要由地方分享；中央对地方扩大转移支付的比例。
2.增加中央政府公共服务的分担份额。逐步建立统一的社会保障制度，包括：就业、医疗、教育、养老、计生、住房、救助等，实行全国居民基本权益的统一，实行部分社会保障和公共服务全国统筹的制度。
3.房地产税权下放。将房地产税作为中国地方税主体税种加以精心培育，使房地产税成为城市政府税收收入主要来源。
4.土地出让金上收。实行土地出让金中央和地方分成制度。
(四)对安居和康居住房投资、开发或消费实行税费减免
1.对安居住房的投资、融资、开发和消费进行税收减免。
2.对康居住房的融资和消费进行程度不同的税收减免。
3.实行累进税收制度。根据保障房的性质以及购租对象的收入状况，对保障房开发和消费，实行差异化和累进制的交易税、契税、土地使用税、物业税和个人所得税。
六、住房保障制度建设的“时间表”和“路线图”
1.基本路径：在工程建设中推进制度建设，在制度建设中推进工程建设。保障性安居工程建设包括保障房建设与保障房制度建设。边进行保障性安居工程的建设，边进行住房保障制度改进和探索。
2.近期任务：完成目标任务，创新规范机制。(1)由中央政府制定推进保障性安居工程的工作方案，要求各地制定并公布推进住房保障的工作方案。(2)要求各地建立督办制度、完善问责制度，明确和细化相关责任主体奖励和责任追究的具体办法和措施，强化保障安居工程的督办和问责。(3)及时出台相关办法，中央政府要求各地增加财政对保障性住房的投入，允许和要求地方注入收益性土地和其他资产作为保障房的投资，同时出台鼓励社会投资的办法。(4)中央政府责成有关部门牵头，尽快研究和设计住房制度、体制和机制的顶层设计，其中包括住房保障的制度、体制和机制的顶层设计。(5)要求各地在遵守此前国务院及相关部委出台的有关住房保障制度、体制、机制、管理等方面的法规和条例的前提下，积极探索，创造住房保障的体制和机制。(6)要求各地统一决策机构：利用原有的房改领导小组等，成立住房领导小组；整合原有的住房保障管理机构，成立住房管理中心；改造原有的全国性或地方政策性担保公司或政策性金融机构，财政、金融和住房部门研究可行性并牵头，中央和地方财政注资成立全国或市县的保障房抵押担保公司。
3.长期任务：实施长期规划，健全法制体系。(1)中央政府要求各地完善住房的中长期规划，同时积极实施中长期规划。(2)出台国家新的住房制度、体制和机制的顶层设计，其中包括住房保障的制度、体制和机制的顶层设计。(3)要求各地根据住房保障的制度、体制和机制的顶层设计，规范制定《住房保障实施办法和细则》，规范各地住房保障的制度框架。(4)要求各地根据住房保障的制度、体制和机制的顶层设计，规范制定《住房保障运营与管理条例》，规范各地住房保障的投资、融资、建设、物管、分配和资产管理制度框架。(5)制定并及时出台《住房保障法》。
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