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党的十五大要求：到本世纪末，力争大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，经营状况明显改善，开创国有企业改革和发展的新局面。1997年末召开的中央经济工作会议，就曾对国有企业改革攻坚战提出明确目标：用三年左右时间，通过改革改组改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。实现这个目标，面临着许多困难和问题，但也有不少有利条件。
试点企业存在的问题
根据国家统计局企业调查总队对国家百户试点企业改革的调查总结和对各级地方政府2343家建立现代企业制度试点企业的调查，尽管这些试点企业制度创新工作成效明显，但也存在着不少问题，进一步推广提高“任重道远”。这些试点企业存在的问题主要有：
1.试点工作进展偏慢，方案批复时间偏长
1994年，国家决定开展建立现代企业制度试点工作。1995年底，全国有1600多家企业被列入试点行列，但仅有一半企业的《试点实施方案》（以下简称《方案》）获批。到1996年底，《方案》获批的企业比例增加到75%，但仍有不少企业反映，《方案》批复太慢，影响了企业改革试点工作的进程。
2.国有独资公司数量偏多
百户试点企业中，国有独资公司有69家，加上国有独资企业，国有独资公司和企业的数目占七成以上，而股份有限公司和有限责任公司分别只有12家和13家。全国2000多户试点企业，改制为公司的国有独资公司股份比重也较大。国有独资公司（企业）数目偏多不利于企业深化产权制度改革和发挥国有企业在国民经济的主导作用：一是不利于形成有效的产权约束机制。国有独资公司的产权结构单一，缺乏相互制衡的产权主体，难以形成有效的产权约束机制。二是不利于形成企业产权流动机制。搞活国有企业的一项重要手段是进行企业资产重组，这就要求企业建立产权流动机制，使资本的注入和出资者的更换增减能顺利进行。由于国有独资公司的产权结构封闭，产权的流动性和开放性差，因而不利于形成企业产权流动机制。三是不利于增加国有企业的控制力。国有大型企业可以通过产权纽带联结众多的中小企业，从而带动整个国民经济的发展。然而，由于国有独资公司缺乏有效的产权运营机制，难以控制更大规模的资本，经济辐射能力相对被削弱。
被调查者认为，虽然国有企业可以管好，但要管好过多的国有独资公司和全资国有企业，须对国有资产管理者和国有企业经营者建立循环的激励和约束机制，花费的管理成本和社会费用是很高的。所以只需对关键行业（如垄断性行业、高技术行业、兵器制造业）的大企业、大集团实行国有独资公司制或全资国有，其它行业要适当减少国有独资公司和全资国有企业。
3.配套改革滞后，不利于改革有效推进
对企业经理（厂长）的问卷调查显示：当前改革所面临的主要障碍依次是：社会保障制度不完善，政府职能转变滞后，企业历史包袱沉重（包括历史债务、企业办社会等）。百户试点企业中，上述三者严重影响到改革进展的企业分别有87家、70家和66家。尤其是政府职能转变滞后妨碍改革的顺利进行，主要表现有：(1)一些政府部门还保持着计划经济体制下的行为模式，在宏观经济管理和《方案》审批过程中，对企业的资产组合、投资方向、技术改造和企业管理等方面的事务控制过多。(2)地区政府及行业部门的权力和利益割据，阻碍了试点企业实行跨地区、跨行业的资产运作和经营。(3)政府部门办社会的中介机构不符合社会主义市场经济的要求。据调查，有的社会中介组织挂靠某政府部门，实际上是政府部门创办的。有的政府部门靠行政权力，要求试点企业必须到指定的中介组织进行帐务处理和资产评估，收取较高费用，以充实本单位的小金库，影响改革实施工作的科学、规范和公正。
与现代企业制度试点相关的配套改革滞后，已经成为影响企业改革的关键因素。企业改革下一步要实现新的突破，必须加快配套改革的进展。
4.法人治理结构需要改进
企业成立股东大会的工作滞后。百户试点企业中，68家成立国有独资公司的企业依照《公司法》规定不需成立股东大会，另有7家企业仍为国有独资企业，在余下的25家有限责任公司和股份有限公司中，仅有12家成立了股东大会，不足半数。相当一部分企业总经理仍由政府任命。在调查各地2000多户试点企业中还有45%的试点企业总经理由上级部门任命（其中由企业主管部门任命的占23.3%；上级组织部门任命的占18.8%；职代会选举、上级任命的占2.9%）。为数不少试点企业的副总经理（副厂长）的任用仍需经政府主管部门批准。调查显示，试点企业副总经理（副厂长）的产生方式由总经理提名、报主管部门批准任命的占40%；总经理提名，董事会任命的占42%；主管部门提名并决定的占9%；总经理自主决定的占4%；其它方式占5%。符合规范要求的不到一半。
5.企业富余人员增多
据2000多户试点企业调查，尽管近两年试点企业分流富余人员的力度有所加大，至1996年底，全部试点企业富余职工仍有87.5万人，比上年增加41%；离退休人员总数266万人，比上年增加9%。两项合计占企业职工总数的35.2%。富余职工主要集中在大型国有独资企业。1996年底，特大型与大型企业的富余职工合计为80.5万人，占全部试点企业富余职工总数的92%。其中，国有独资企业富余职工为70.2万人，占总数的80.2%。
另据调查，截至1996年底，百户试点企业富余职工仍有15.1万人，平均每个企业1510人，比上年增加6%，占企业职工总数的9.7%；离退休人员总数为45.5万人，平均每个企业4550人，比去年增加11%，相当于现有职工总数的29%。两项合计占企业职工总数的38.7%。从分布情况来看，富余职工主要集中在特大型与大型国有独资企业，两者的富余职工共有14.9万人，占百户试点企业富余职工总数的98.6%。另外，72%的试点企业预计2年后仍将存在富余职工。
6.企业生产经营资金短缺
资金紧缺、负债过重是当前影响企业生产经营的主要因素。百户试点企业中，反映上述两项严重影响到企业生产经营的企业分别有67家、66家。
企业生产经营资金紧缺的原因很多，如企业产成品积压，企业相互拖欠债务，企业资本结构不合理，而归根结底是经济结构和体制问题。与资产负债率偏高一样，其根源在于从计划经济继承下来的以国家为中介的融资体制。调查显示：试点企业流动资金构成中，银行贷款占最大比例，占企业流动资金总量的55%；其它方式（主要是企业间相互拆借）位居第二，占总量的31%；从企业利润中提取的份额占总量的11%；向企业外部集资只占总量的1%。当前企业融资渠道仍然较窄，对财政注入资金和银行贷款的依赖过重，以市场为中介的融资体制还远未建立。
深化国有企业改革面临的困难
从全国来说，进一步深化国有企业改革的困难主要有：
1.国有企业经济效益差
一个时期内国有企业经济效益严重滑坡。独立核算的国有工业企业亏损面，1992年为22.7%，1993年为29.8%，1994年为32.7%，1995年为33.5%，1996年为37.7%。1996年国有企业实现利润总额比上年下降42.5%，亏损企业增亏37.5%。由于大力开展扭亏增盈工作，1997年情况有所好转。1997年全年国有工业实现利税总额2882亿元，比上年增长7.3%，与生产增长基本同步。盈亏相抵后国有工业企业实现利润总额451亿元，同比增长11.9%；亏损企业亏损额744亿元，同比增长8.2%；国有工业经济效益综合指数为84.9%，比上年提高1.6个百分点。但国有大中型企业效益两极分化现象突出，占国有企业单位数22%的国有大中型企业实现利润总额517.2亿元，比上年增长11.4%；而在全部国有亏损企业亏损额中，有近73%的亏损发生在大中型企业中，量大面广的地方国有企业亏损严重状况尚未缓解，亏损企业亏损额603.3亿元，比上年上升9%，占全部国有工业亏损额的比重为81%。国有小型企业也仍未摆脱净亏损的局面，5万多户国有小型企业盈亏相抵后净亏损66亿元。国有工业企业经济效益不高的问题依然突出。
国有企业经济效益差，主要是经济体制的问题，同时也由于不少国有企业设备陈旧、技术落后，经营管理不善。再考虑到不少行业和产品出现了生产相对过剩的问题，加上市场竞争日趋激烈，国有企业的经营状况是令人忧虑的。
2.国有企业历史包袱沉重
由于传统体制的弊端，国有企业背上沉重的历史包袱，难以很快卸掉或减轻。有人概括为四个包袱：(1)富余人员的包袱。据估计，现在一般企业的富余人员约占全部职工的20-30%，即全国约有2000-3000万多余的职工。(2)资金欠帐的包袱。现在国有企业欠银行的债务已超过3万亿元，其中不良债务达6000-8000亿元；另外，还有企业间的互相拖欠，到1995年已超过8000亿元。如果不卸掉，企业资金就必然紧张，导致运转不灵；要卸掉，国家又无力投入资金。(3)企业办社会的包袱。如果企业不办社会，大约可以分流出一半以上的职工，还可以大大减轻企业财力和领导精力的负担。但真要分离出去，地方要么拒绝接收，要么企业拿出的钱比办社会时还多。(4)退休职工的包袱。现在企业包下来的退休职工同在职职工的比例，一般是1:4-5，还有1:3甚至1:2的。应该积累的退休费用，早已被政府以税利形式收走，用作其他开支，无力返还。在建立起统一的社会保障制度以前，这个包袱也难御掉。
3.实现政企分开难
国有企业要成为真正的企业，必须实行政企分开。可是实现政企分开很难。原来认为实现“两权分离”可以使政企分开，结果未能如愿，后来寄希望于改革国有资产管理体制和实行“政资分开”，希望由此实现政企分开。但从一些地方的试点情况看，也还困难重重。一些调查材料说明，即使改革了国有资产管理体制，建立了公司，组织了股东会、董事会，政企也仍是难分。例如：原有的主管局改为控股集团公司后，在许多方面旧的职能依然未改，难以做到政企分开，如某些重大决策，不经董事会讨论，也未召开股东大会，就由原主管部门或控股集团公司单方面决策，并以行政手段要求股份公司执行。有的则恰恰相反，股东大会通过的决定，却被原主管部门或控股集团公司否决，出现了董事会否定股东大会的反常现象。可见，认为通过政资分开就可以实现政企分开的设想未必现实，相反政企不分倒可以阻止政资分开，并使公司制改造有名无实。政企分开和政资分开是互为条件的。
还要看到，由于政府面临着职能转变和机构调整等任务，现在权力、利益的矛盾尖锐化表面化了。扯皮牵制以至争权夺利的现象不断出现，严重影响着改革的顺利进行。如现代企业制度试点名单和方案长期不能通过，就与此有关。曾经宣布要出台的配套文件，由于政府部门间的利害矛盾，至今也未全部出台。这种政府争权的现象在确定公司董事、董事长、总经理人选以及管理劳保福利基金等方面都有表现。政企分开涉及利益、认识、理论、习惯等许多问题，对于其难度要有足够估计。
4.建立权责明确的国有资产管理体制难
建立国有资产管理体制既要坚持国有制，又要使代理机构和代理人尽心尽力地管理和经营好国有资产，使国有资产保值增值。这要解决很多问题，包括单位和个人要十分关心爱护国有财产，又不能允许任何单位和个人把国有财产据为己有；既要解决国有财产所有者到位的问题，又要克服所有者越位的问题；既要建立企业法人财产权，保障企业的独立性，又要防止侵犯作为所有者的国家的权益，避免内部人控制失控，还要解决谁代表国有资产出资人的问题。解决这些问题是很困难的。有人认为解决这些问题是不可能的，这种看法也不正确。理论和实践表明解决这些问题是可能的，尽管确实很难。
还要注意一种情况：现在有些企业领导人和职工由于利益变动、政策变动和其他原因，对改革的积极性和以前相比有所降低。如何增强干部和职工改革的积极性，也是一个值得重视的问题。
国有企业改革的有利条件
国有企业改革有许多困难，也有不少有利条件。我们既要正视困难，也要看到有利条件。有哪些有利条件呢？
1.基本上弄清了重点和难点问题
这些问题主要是，政企分开问题，建立国有资产管理体制问题，企业产权改革和自负盈亏问题，企业富余人员问题，过度负债问题，企业办社会问题，社会保障制度问题。
2.进行了试点，取得了经验
如前所说，建立现代企业制度等试点工作已取得了宝贵的经验，“优化资本结构”试点工作也取得了成绩。例如，调整了一些企业的负债结构，加大了对优势企业的技术改造力度，推动了一些企业进行破产兼并，企业在分流多余人员、分离办社会职能方面取得了经验。一些省市在改革国有企业的试点工作中发挥了主动性，促进了国有企业的改革和国有经济的发展。例如，上海市立足整体搞活，大力调整企业组织结构，使国有经济有了生机，国内生产总值连续保持较高的增长速度。上海市实施的“六个一块”，即主体多元吸一块，存量盘活调一块，债权转股换一块，兼并破产活一块，企业发展增一块，政府扶持补一块，对解决企业过度负债也有一定的普遍意义。许多地方在国有小企业改革方面进行了大胆探索，也取得了成绩和经验。现在，全国各地小型企业改革已经全面推开。
3.明确了国有企业改革的理论基础和指导方针
党的十五大以邓小平理论为指导，对社会主义社会的所有制结构和国有企业改革问题提出了一系列极其重要的新的科学论断。这些论断包括：公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度；要全面认识公有制经济的含义，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分；国有经济起主导作用，主要体现在控制力上；集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分；公有制实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用；非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。这些新的科学论断既是改革实践经验的总结，也是研究和掌握国有经济规律性的结果，它们丰富和发展了马克思主义关于科学社会主义的理论，是又一次思想大解放，对于建立现代企业制度、促进国有企业改革和发展，必将起到不可估量的作用。
除了以上有利条件，由于改革以来经济快速增长，国家的经济实力大大加强了。加上国民经济较好地实现了软着陆，克服了通货膨胀，改革的环境宽松多了，这些也都有利于国有企业的改革和发展。
国有企业改革的道路
国有企业改革是极其困难复杂的问题。但是，经过改革尤其是改革进入第三阶段以来的不断实践和总结经验，以及十五大的理论创新，可以说，我们已经找到了一条比较正确而且切实可行的路子。我体会这条道路的主要内容是：
1.国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。这四句话是相互联系的统一整体，应有正确全面的理解。要通过建立现代企业制度，使绝大多数国有企业成为真正自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产经营者和真正独立的市场竞争主体。
2.坚持以国有经济为主导、公有经济为主体、多种经济成分共同发展的方针。包括非公有经济在内的多种经济成分共同发展，是有中国特色社会主义的一个主要内容。没有国有经济的主导和公有经济的主体地位，就谈不上社会主义；而没有非公有经济成分的发展，就不能建成有中国特色社会主义。因此，国有经济的改革要同发展多种经济成分结合起来。
3.要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的、放活小的，对国有企业实施战略性改组。对国有大中型企业实行规范的公司制改革。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集体，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。
4.把深化改革与促进发展、提高经济增长质量结合起来。要在改革过程中始终重视企业管理，努力改进加强企业经营管理。要把企业改革和企业管理有机结合起来，既不能用改革代替管理，也不能用管理代替改革。
5.推进企业技术进步。鼓励、引导企业和社会的资金投向技术改造，形成面向市场的新产品开发的技术创新机制，积极促使企业成为技术进步的主体。
6.实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。要采取积极措施，依靠社会多方面的力量，关心和安排好下岗职工的生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程。广大职工要转变就业观念，提高自身素质，努力适应改革和发展的新要求。
7.实行政企分开是深化国有企业改革以及整个经济体制改革的关键。要进一步明确国家和企业的权利和责任。国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；企业依法自主经营，自负盈亏。政府不能直接干预企业经营活动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。要进一步转变政府职能，政府的经济职能要转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的环境上来。把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，并要进一步改革和调整政府机构。
8.积极推进各项配套改革。建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度、完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。建立城镇住房公积金，加快改革住房制度。还要加快金融体制改革，积极稳妥地发展资本市场，这将有利于企业采取多种方式充实资本金，并有利于培育和发展多元投资主体。
9.加强企业领导班子建设，建立和完善企业法人治理结构，充分发挥企业家的作用。
10.全心全意依靠工人阶级。实践证明，没有工人群众的支持，企业改革是不可能成功的，企业也是办不好的。西方国家资本主义企业也在积极实行职工参与制度，社会主义国有企业更应该依靠职工把企业办好。
十五大高举邓小平理论的伟大旗帜，把以国有企业改革为中心的经济改革推向新的高潮。只要我们认真学习邓小平理论，坚定信心、勇于探索、大胆实践、是一定能够胜利完成搞好搞活国有企业这个重要而艰巨的任务的。