关于香港特区政府房屋政策的几点思考，本文主要内容关键词为：香港论文,特区政府论文,几点思考论文,政策论文,房屋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特区政府自成立起就非常重视房屋政策，更把协助市民自置居所列为最优先处理的工作。首任行政长官董建华先生在特区政府成立庆典上明确指出未来政府将满足居民急切的住房需求，为居民提供合适的负担得起的住房。去年10月的施政报告上，董特首提出从1999-2000年度起，特区政府保证每年建造不少于85,000个住宅单位（包括50,000个公营住房和35,000个私营住房），使香港在2007年底实现70%自置居所的目标。
但是，1997年底，一场酝酿已久的金融风暴终于在东南亚及东亚地区全面爆发，香港受到了沉重打击，15年来首次出现经济倒退，今年首季GDP负增长2.8%，失业率达4%，5月份又升至4.8%，仍有上升趋势。资产价格更是江河日下，至8月初，恒性指数跌破7,000点，倒退至5年前的水平，比一年前下降超过10000点，跌幅大于50%。地产价格一泻千里，下跌5成仍没有回升的希望。港人饱受失业、财富骤减的困扰。
在香港被卷入金融风暴之后，随着经济的恶化，政府的房屋政策似乎越来越脱离了原来目标，不断出台新措施救市。如取消压抑楼价的措施，延长楼花预售期、取消楼花买卖限制，取消物业放款四成上限指引，增加首次置业贷款名额，甚至暂停卖地9个月。虽然政府屡次出招挽救楼市，但香港的地产始终在低位徘徊，甚至屡创新低。政府频繁出招，仍阻挡不住楼市下滑的趋势，人们开始对特区政府房地产政策进行反思。
反思一：为什么特区政府近期的措施没有效果？
原因是多方面的。主要原因是东亚和东南亚地区整体经济不景气，香港受到金融风暴打击的程度大大超过人们原来的预期。香港失业严重，人们财富缩水，当然不敢轻易花一大笔去购置物业。但是，以过去二十年的趋势来看，香港的房地产价格总是不断趋升，尽管其中有几次低潮。但是楼价下跌高峰的二、三成后就会回稳，然后缓慢上升。香港人多地少，经济增长和人口增长都较快，人们都有较强的置业需求，因而房价上升是长期的趋势。为何这次下跌五成仍没有完全站稳？而且政府推出的不少利好措施对楼市的刺激，也只是昙花一现，很快就消失了？
首先，我们看看85,000对市场意味着什么。下表是过去几年香港房屋的供应情况
上表显示，香港近年来的房屋供应每年不超过5万个。到1997年9月底，香港的永久房屋存量为204.9万套，公营房屋94.5万套，私营110万套。同期人口623万，大约192.2万个家庭，基本上房屋短缺问题不存在。房屋数量已超过家庭数量，两者之差就是第二居所和空置房屋，一定程度上反映了投资和投机的需求。考虑内地移民增加，以家庭户数年增长3.5%计算，大约到2005年才能达到增长85,000户。85,000个供应大大超过近年的房屋供应，完全能满足未来几年的房屋自住需求。政府也说明，制定计划时已预留多了6%的需求量。至于投机投资需求，政府保证85,000个的供应，使供应弹性为0，市场失去预期因素，投机机会大大减少。过去香港的楼价高企，除自住外，这两个也是重要的需求因素。由于政府保证将来有充足的供应量，人们理性地预期未来的供应量完全可以满足需要，住房价格不会有很大上升空间，所以这两个都不强，因而低位鲜有人入市。
其次，从简单的经济学理论可知，在数量和价格两个变量中，有市场影响力的经济主体只能控制其中之一，另外一个必须由市场决定，不可能两者都控制。事实正是如此。政府在制定每年房屋供应量不少于85,000个的目标后，价格只能由市场需求决定。政府对需求的影响不大。政府既要扩大供应量，就不能对价格有过多的影响，否则就会出现效率的损失。因此在数量不调整的情况下，政府企图托市的措施必然是无效的。
由此可见，85,000个单位的政府承诺象达摩克利斯剑，使香港房地产不可能重现过去港英政府高地价政策下的火热景象。因而政府的救市措施屡屡无效后，要求政府取消这项政策的呼声越来越高。
反思二：有没有必要坚持年供应量不少于85,000个单位的政策？
根据香港土地制度，香港土地的最终业权属政府所有，政府对土地供给和用途有决定力量。过去港英政府实行高地价政策，房屋供不应求，带动了香港房地产业的长期繁荣。港英政府采取高地价政策的主要表现在于，在预测到房地产业将要复苏时，有意不增加土地供应量，使供求矛盾加剧，房价狂升，发展商对土地的需求进一步增加时，政府才推出土地，以获得最大的收入（注：《香港房地产发展与管理》甘长求著中华书局 1992年。）。政府垄断了土地供应，由于视卖地收入为财政收入的重要来源，所以政府采取了利润最大化的垄断厂商做法，抬高了地价，减少了供应量。特区政府保证每年供应量不少于85,000个单位的政策，也就是重拾港英政府的高地价政策。
其实，人们对高地价政策一直褒贬不一，但是有两点大家比较统一，就是房地产业是除政府外，高地价政策的最大受益者，需置业的普通老百姓和原来没有厂房、办公室、商场的工商业是最大的受害者。高地价政策对香港经济发展曾作出较大贡献。如卖地的巨额收入使政府有能力进行大规模基础设施建设，推行某些福利政策等；同时高地价政策客观上促进了香港经济在70年代始由制造业为主转向服务型经济。但是，高地价加剧了通货膨胀，大大增加了工商业投资和创业（包括外资和本地资本）的成本，尤其是增加了厂房等不动产的固定成本，在等额投资下，不利于经营；同时又助长了房地产业过度发展，社会资源配置过度集中于房地产业，减少了对工商业的投资。香港经历了70、80年代经济多元化之后，服务业急剧膨胀，现在制造业占GDP的比重更是从80年代二成多减少到不到一成。随着香港服务型经济受到的竞争越来越激烈和“知识经济”时代的来临，高地价政策对香港增强竞争力和进行经济的结构新一轮调整的阻碍作用越来越明显。在最近的国际竞争力排名中，如97年8月世界经济论坛公布的“世界竞争力排名”和98年瑞士国际管理学院公布的“竞争力排名”，香港都落后于其亚太区的最接近对手新加坡。特首在首份施政报告上指出要把香港经济引向“高增值”，同时推出各项鼓励高附加值产品和高科技的措施，显示了香港政府推进香港战后第三次经济转型的意图。在这种背景下，政府执行中性的房地产政策，对促使资源从房地产业向高附加值的制造业转移、降低制造业的成本、提高竞争力有很大意义。所以特区政府85,000的政策并非光是解决港人的民生问题，对香港经济转型也具有重要的作用。从这个角度来讲，政府应该坚持原来的政策，不应为眼前的困难放弃了长远的目标。房地产业对香港经济有牵一发而动全身的地位，正是多年来畸形发展的结果。目前香港的困境，一定程度上是过去房地产长期繁荣的苦果。香港目前经济虽处于衰退期，但已显现出曙光。上市公司业绩中，地产股大幅下滑，但是制造业公司的业绩下降幅度较小，有的还不降反升。传统工业的附加值不断增加，高科技产业也有一定发展。制造业厂商中一部分开始放弃传统的OEM模式，从事附加值较高的创新的产品生产；不少留学归来的人才看重香港的自由经济体系和临近内地的优势，利用自己的科技力量在香港创业。所以，这次经济衰退，既是挑战，同时也是一次机遇，由于房地产业的萧条，可以迫使社会资源转移到制造业来，有利于香港长期的经济*
香港自由经济历史悠久，是它特有的吸引力，特区政府没有理由要改变这个特色。政府的职能在于构筑有利于香港长期发展的整体环境，而不应为暂时的困难放弃长期目标，频频干预市场。但是我们也应注意到，住房需求和经济增长有密切联系，当前实际情况和制定政策时的经济环境相去甚远（原来预测年增长3.5%，现预计负增长4%），需求减少、楼价大幅下挫已成事实，政府有必要认真检讨和修订过去制定的需求量，避免政策失误对经济的打击。
反思三：特区政府提出的10年内实现70%的自置率是否过高，有没有可能实现？
有人认为，香港的住房问题由来已久，特区政府短短10年不可能解决，70%的目标太高。
事实如何的呢？
香港现在的人均GDP超过20,000美元，超过许多发达国家，在今年世界银行的“全球最富裕国家和地区”排名中名列第13位，但是由于地少人多的客观因素和政府实施高地价，香港的楼价比远高于其他地区。以国际房屋学常引用的负担能力指标之一的房价和住户年收入的比例衡量，香港过去14年介于6-14之间，自1992年以来，更在10倍以上，远高于公认可负担的3.5倍（注：《房地产世界 1998,7 第27页。）。由于楼价过高，香港居民的住房自有率相当低，1997年只有52%。除此之外，香港的自置率低也和港府80年代末的政策变化有一定关系。请看右表：
由右表可以看出，80年代香港的公营住房自有率约上升了10%，私营住房自有率则上升了约6%；但是进入90年代，前者几乎没有变化，到96年只上升了1%，后者则上升了4%。1998年政府公布“长远房屋政策”，使其重点转向提供优惠贷款等方式资助居民购买私人机构兴建的楼宇，逐渐减弱政府在住房供应上的作用。这个改变值得商榷。资助居民购买私人房屋能满足收入较高、对住房要求较高的家庭的要求，但对中低收入家庭却没有什么帮助，因为他们根本买不起、也不要求价格高昂但标准高的私人住房。如果保持把资助重点放在兴建廉价的公营住房上，自置率应该要比现在高。由于私营房屋的自有率一直上升，而公营住房的自有率90年代徘徊不前，我们可以推断，如果港英政府保持80年代的一贯做法，香港目前的住房自有率应该在60%左右，那么2007实现70%的自有率也非难事。
特区政府在实现70%目标的计划中，大大提高了公营住房的自置率。1996年香港私人房屋的自置率为72%，公营的只有24%，可见公营住房自置率有较大提高空间。今年初房屋委员会推出两项公屋出售计划。“租者置其屋”计划鼓励现租住公屋的有经济能力的居民购买居住的公屋，第一期计划的价格优惠至只相当于市值的12%，在未来10年内将共使25万个家庭自置居所。“可租可买计划”则鼓励公屋准租户购买公屋。通过出售公屋，房屋委员会可腾出资金，兴建更多更高标准的住房。为了更好地利用私人部门的资源，政府又扩大“私人机构参建居屋计划”，制定“混合发展方式”，运用私人机构的人力物力不建居屋或夹屋。港英政府为帮助港人解决住房问题，自1978年起先后实施的“居者有其屋”（居屋）计划、“私人机构参建居屋计划”、“夹心阶层购屋计划”（夹屋）和“住宅发售计划”。到1995年有21.3万个家庭受益于上述四项计划，实现了自置居所。在香港房屋局1996-2001年的六年规划期中，这四项计划将提供17.5万个单位，是过去18年的82.2%。由于1996年只兴建了1.7万个单位，预计将来几年会加快建设速度。
除了增加公营房屋自有率外，政府也将增加对购买私人房屋的居民的资助。除继续“夹屋贷款计划”外，未来5年将新增180亿“首次置业贷款”，计划有3万个家庭受惠，但是今年的名额就由6,000个增加至12,000个，所以5年内受惠家庭可能超过3万个。而政府新实行的为置业自住人士提供的50万元的按揭利息扣税项目，也将有助于港人自置居所。
为保证实现70%的目标，政府还制定了一系列具体措施，提高有关部门的工作效率，大大缩减房屋从土地规划、土地平整、房屋建设、配套设施建设到居民入住的时间，最多可节省4-5年。1997年3月成立了香港按揭证券公司，能增加金融机构对楼宇按揭的供应。
香港1997年人口623万，约192万个家庭，有住房的99.8万个家庭。以人口增长率2.5%计算，2007年约有832万人，假设家庭人数为3.3，则有252万个家庭。所以要达到70%的自置率，10年中要让76.6万个家庭自置住房。从上述几项具体措施来看，要实现这个目标应该没有问题。
反思四：特区政府大幅增加房屋支出占公共开支的比例，会否使香港变成福利社会，有损香港人的竞争力？
新加坡前总理李光耀认为，香港成功的因素之一在于它的殖民政府。因为港人不认为港英政府是自己的政府，不奢望政府会保障自己的生活，所以每人都有危机感，拼命工作。但是特区政府是港人自己的，应该对港人负责，有保障港人权益的义务，因而危机感消失，工作的动力减弱。这将导致香港经济在回归之后效率下降，竞争力下降。香港的人均GDP超过许多发达国家，但几乎没有什么社会保障制度。这也是香港4%失业率就会造成人心惶惶，很多发达国家失业率4%却是很正常的原因。现在特区政府一成立，就大幅提高房屋支出，使其占仅共开支的比例由97/98年度的12.3%大幅提升至98/99年度的16.9%，绝对值增长52.1%，在公共开支中的比例仅次于教育开支，而增幅则大大高于教育开支的33.1%（注：香港1998/1999年度财政司财政预算案。）。是不是证明了李光耀的说法，香港的福利开支正变得越来越大，会损害经济？
首先，从实现70%目标的财政安排来看，政府的支出并非很庞大。由于香港已有较完善的公共房屋管理制度，特别是1987年，房屋委员会成为独立的、自负盈亏的公营企业后，香港政府对房委会不再提供财政拨款，而且还每年从房委会收取270亿永久性投资（主要是以前的土地折价和新增加的现金）的利息及房委会非住宅楼宇盈余的一半作为免收房委会非住宅地价的回报。所以现在房委会的开支尽管包含在公共开支中，但并不包括在政府开支中，无需从税收中支付。上文所讲的措施大部分是由房委会执行，在1998/1999年度的公共开支中，房屋开支为489.15亿，而房屋委员会的开支共有374.85亿（注：香港1998/1999年度财政司财政预算案。），可见大部分的房屋开支不必由财政拨款。需要财政拨款的是志愿组织房屋协会执行的计划，包括“夹屋计划”、夹屋贷款计划和新的首次置业贷款计划。其中“夹屋计划”由政府提供廉价（市值一半）土地，房协负责建造。“夹屋贷款计划”和首次置业贷款由政府提供低息贷款给合资格家庭购买私人住宅。前者从1993年开始实行，到1998年7月底，政府共注资38.3亿，房协批出25.5亿。后者从今年开始实施，计划拨出贷款36亿，实际增加至76亿。所以政府用于资助居民购买住宅主要是低息贷款和提供廉价土地。由于贷款数额较小，而且香港的住宅按揭违约率一向很低，目前的情况不足以证明房屋支出成为香港财政的包袱。除了直接的资助，还有制度创新，无须额外增加支出，就能帮助实现目标。如改进监管程序，加快房屋建造过程；设立“香港按揭证券公司”，扩大按揭数量，有助于港人购买楼房。
其次，衡量一个社会的福利水平，要从多方面分析，主要包括养老保险、医疗保险和失业救济。香港政府这三方面的支出显然是很少的。例如医疗卫生支出，西方发达国家一般占GDP10%左右，香港不到4%。而且，福利国家必然伴随高税率，公共开支占国民生产总值比重高，经常出现赤字。《基本法》已经规定香港政府保持审慎理财的原则，公共开支的增长不得高于经济的增长，这从法律上限制了香港不能转变为福利社会。香港一直以来的公共开支只占香港GDP的约20%，远低于许多发达国家，在“四小龙”也是最低的。香港一向以低税率吸引外资，公司利得税标准税率只有16.5%，薪俸税标准税率15%。因为外资是香港经济发展的关键，所以政府以后也不可能大幅提高税率，这从经济上限制了政府加大福利开支的可能。
最后，香港的制度许多是有利于富裕阶层的，如很低的标准税率、高地价政策，加剧了经济发展过程中日益严重的贫富分化。香港目前仍有20多万人居住在条件很差的木屋。政府致力于解决中低收入家庭的置业要求，有助于缓和社会矛盾，提高中低收入人士的积极性，增强社会的凝聚力。下表也许能够说明一些问题：
可见政府的公共房屋建设使收入分配较为公平。许多人只要经济稍微许可，都希望有自己的房屋。近二十年来，香港经济高速发展，但是楼价上升得更快。结果是，经济增长了，人们更加买不起自己的房子。如果经济发展的结果是许多人劳累一生，都不能实现置业梦想，无疑会打击普通大众的工作热情。所以政府只要有诚意，就能通过各种手段解决港人迫切的置业需求，又不必花费大量金钱。何乐而不为呢？
未注释数据均引自香港政府房屋局、房屋协会、房屋署和房屋委员会及统计处网页，不一一作注。