民政福利企业税收优惠存在问题及完善对策，本文主要内容关键词为：民政论文,税收优惠论文,对策论文,福利论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民政福利企业是以安置残疾人员劳动就业而兴办的具有社会福利性质的特殊企业。为鼓励安置残疾人就业，支持社会福利事业的发展，国税发(1994)155号文件对民政福利企业实行增值税“先征后返”税收政策。经过多年的运行，民政福利企业税收优惠政策与经济形势已不相适应，并在税收原则、税收管理上的矛盾暴露出了许多问题，导致企业的不公平竞争、不能保护残疾人的合法权益，损害了国家利益。为此，对民政福利企业税收优惠政策进行调整势在必行。
一、存在问题
(一)税收原则的“三违背”
1.违背税法公平与效率原则，割裂税法完整性。现行的税收政策对民政福利企业在流转税和所得税上都给予优惠，这在税收政策上是不多见的，一方面体现了国家对民政福利企业事业的重视，另一方面对民政福利企业的税收优惠实质上是税法普遍性上的例外条款，对税收公平原则意义上的横向公平和纵向公平都是不相适宜的。作为民政福利企业它享受的税收优惠甚至超过出口企业和高新技术企业，因而在相同行业中人为地制造了不平等竞争，对民政福利企业出现低价倾销的行为，甚至还可能起到保护落后产业和行业的消极作用，另外，这种特殊的免税规定越多，税法整体的效率就越低下，税法的完整性就越不充分。
2.违背国家保护残疾职工的合法权益的原则。国家对民政福利企业给予税收优惠是因为国家财力不足，无法使所有残疾人纳入国家社会保障体系范围，因而集合全社会力量来办福利事业作为一项权宜之计提出，对民政福利企业的税收优惠实质上国家放弃这部分税收权，让本来属于国家的税收资金流入了民政福利企业，目的是保障残疾人的合法权益。现行的福利企业税收优惠政策对保障残疾人合法权益的作用逐渐削弱，据有关数据统计，2002年度，浙江省宁波市福利企业先征后退增值税、所得税7.7亿元。这么庞大的数字，如果按每位残疾人每月500元计算，就能解决150万名残疾人一年的工资收入。而且，国家这么多的财力是否都用于残疾人事业了呢？事实上，随着体制改革后福利企业个体成分的不断递增，WTO加入后外商合资、独资企业的纷纷登场，关联企业、挂靠企业的无孔不入，使福利企业的大部分减免税金被经营者占有。显然，国家用现行的福利企业减免税优惠政策解决残疾人困难，代价实在太大了。实际情况来看，往往富了企业和投资者，并没有使残疾职工的基本权利得到充分保障，尤其是民政福利企业的经济性质渐呈多元化，私营和个人性质的民政福利企业比重加大，残疾职工的基本权利并不被企业经营者或所有者所重视。同时，在劳动部门的监管力度和残疾职工的维权意识都不强的情况下，民政福利企业的劳动岗位有些并不适应残疾人，但经营者为了达到税法规定的比例安排残疾人超过其身体能力的工种而劳动保障措施又不到位，往往导致工伤事故的发生，残疾职工的劳动安全得不到保障。在民政福利企业中，出现资金周转困难时，经营者往往会拖欠残疾职工工资，同时很多企业对残疾职工的养老保险、医疗保险也没有足够缴纳，国家扶持民政福利企业的税收优惠政策无法真正落实到位。
3.违背对民政福利企业“多安置，多优惠”的税收原则。以两个比例“四残”人员占生产人员35％或50％来规定福利企业享受不同的税收优惠，差别过于悬殊。“四残”人员占生产人员50％以上享受“即征即退”或全部退税照顾，而不论企业是否盈利或亏损。“四残”人员占生产人员35％以上50％以下的，要在年终汇算退税以弥补亏损为限，而且企业是否亏损由税务部门确定，如果不亏损则无法享受国家税收优惠政策，国家对民政福利企业安置“四残”人员有“多安置多优惠”的原则，现行税收优惠政策不利于体现这一原则，例如甲乙两企业经营规模相当且都不亏损，“四残”人员占生产人员比例不存在虚假成分，甲企业生产工人800人，其中安置“四残”人员380人。乙企业生产工人50人，其中安置“四残”人员26人。甲企业由于安置“四残”人员占生产人员比例达不到50％且年底又不亏损，虽安置较多的残疾职工，但事实上无法享受国家的税收优惠政策，乙企业虽然安置较少的残疾职工，但比例超过50％从而全额享受到了税收退税优惠，这显然不符合“多安置，多优惠”的原则，从而也大大地打击了民政福利企业多安置残疾职工的积极性。
(二)民政福利企业的“三多”
1.追求经营利润，民政福利企业越办越多。追求生产经营利润最大化，是所有投资者关心的问题。而合理利用税收优惠政策创办民政福利企业是很好的纳税筹划。在生产产品、规模相同的条件下，只需安置一定比例的残疾人，无须其他额外投入，就可享受即征即退优惠政策。利益的驱动使民政福利企业逐年呈上升趋势，越办越多，规模也越来越大。
2.追求局部利益，政府对民政福利企业支持越来越多。现行增值税按中央75％地方25％比例分成，其中25％地方又由省市县三级分成，一些地方政府为了追求局部利益，满足本级财政需求，使更多的税款留在地方，地方政府支持各种企业办成民政福利企业，支持用非福利企业的利税大户兼并已倒闭的福利企业或与其合并，鼓励其做大做强。同时，各级民政部门可按一定的比例提取管理费，有了政府的大力支持，民政部门与企业的相互依附关系，国家对安置残疾人较多的民政福利企业要求在物资、资金、劳动保险、产业政策诸多方面给予特殊照顾和扶持，因此政府的支持力度也越来越大，投资者也就顺势而为抓住机会，充分用足税收优惠政策，民政福利企业的发展也不断呈现增长趋势。
3.为骗取国家税款民政福利企业普遍弄虚作假。目前残疾人比例是福利企业税收返还政策的一项重要指标，但大多数福利企业使用的残疾人都是未知数。为达到规定比例，不惜采取多种多样的手段来骗取减免税：①某些不符合条件的企业通过编造虚假资料充当福利企业享受税收优惠。“以养代岗”只将残疾人名单挂在企业考勤表和工作表上，事实上并未真正安排他们就业，在税务部门检查时则被“邀请”到企业顶数，应付检查，蒙混过关。②以“常人下岗”法骗取税收优惠，企业虽有残疾人，但比例远远达不到国家规定标准，为达目的，采取正常人下岗办法，人为提高残疾人员比例。③残疾人劳动技能低，对科技含量高、劳动强度大的工作根本无法胜任，在残疾人数确定的情况下，通过虚设管理岗位，增设管理人员，以减少生产人员比例，增大残疾人占生产人员比例，或通过使用临时工降低企业在职生产人数，人为设置“编外生产人员”。④企业安置残疾人员无法上岗，残疾人“上岗率”严重不足，如无劳动能力的和多头挂名的，有的甚至跨区域一证多用。有的福利企业没有或只有少量适合残疾人员的劳动岗位。
(三)税收管理的“四难”
1.税收政策某些规定不够明确细化，实际征管工作难以操作，影响了政策的贯彻落实。税法对残疾人员的界定、残疾人劳动工种的规定、优惠政策的适用范围、企业残疾人上岗率、出勤率的计算、“四残”人员的年龄、在岗持续时间等政策规定比较笼统，不够具体明确，政策界定也不够清楚，在执行中往往容易引起争议，基层征管部门工作中操作性不强。
2.受利益的驱使，民政福利企业总是千方百计采取虚假手段虚报“四残”比例，税务机关对残疾人比例难以把握。有的企业实行双班或三班制在班次上做文章，每班使用多少残疾人员很难掌握，有的企业在检查时常常处于停产、半停产的间歇性生产状态，由于企业经营规模小、生产能力低下，在时间紧、人手不够时随时招聘临时工生产，其安置的残疾人只是挂名而已。税务部门受时间、精力、人员的限制，不可能逐户逐月进行检查，不利于税务部门日常征管。
3.由于福利企业可以享受国家税收返还，一些福利企业通过为其他纳税人虚开、代开发票、收取开票费的问题时有发生，征管难以界定。具有开票资格的福利企业，一方面开出专用发票申报缴税，利用国家返还税款的税收优惠政策将上缴的税款如数收回，另一方面，又可以从虚开、代开增值税专用发票中谋取非法所得，在此一举多得的利益驱动下，一些福利企业铤而走险为他人虚开、代开发票，税务机关平时检查不对每一笔经济业务的货物、资金流向等诸因素一一核对，很难从中发现问题，其虚开发票也难以确定，虚开、代开发票已成为福利企业征收管理的棘手问题。
4.福利企业因为可以全额享受国家的税收返还，所以不怕税收负担高。部分企业为了降低原材料的采购价格，获取高额利润，不按规定索取专用发票，以白条入账现象较多，销售方未开票部分不申报纳税，或者相互串通低价销售，企业进项税额较少或根本无进项税额，造成税负率居高不下，这种非正常现象不仅在一定程度上破坏了市场的经济秩序，而且还为协助销售企业或关联企业偷税、转移税收提供了可乘之机。目前对未按规定取得发票的行为，税务机关只能处以罚款，对其退税没有影响。同时，尚无明确的法律依据对税负偏高的福利企业不予办理退税，使税务机关的退税管理进退两难。
二、对策建议
(一)取消民政福利企业的资格认定或实行分别审批制。在新的税收制度设计时，建议取消民政福利企业的认定，不能使民政福利企业游离于税收负担之外，同时也能有效避免税收征管出现漏洞，防止出现假安置、真骗税、假福利、真逃税的假福利企业现象。或者对民政福利企业资格和民政福利企业退税资格，实行分别审批制。即民政福利企业资格认定是民政部门的职权范围，由民政部门审批，税务部门不宜参与，否则容易造成职责不分。而民政福利企业增值税退税资格则通过核定退税资格，完善退免税办法来加强管理，由税务部门全权负责审批，企业取得社会福利企业证书以后，向税务部门申请办理退税资格，经税务部门审核，符合规定可授予退税资格，颁发证书。退税资格不搞终身制，企业在税收检查中被查出违反税收法律法规，一律取消其资格。
(二)直接减免改为实行定额减免间接优惠方式。摒弃直接减免方式，实行间接的税收优惠方式。针对全额退税存在的政策漏洞，增值税方面：民政福利企业与残疾职工劳动报酬、安置残疾人数直接挂钩，税务部门可根据企业向残疾人支付的工资实际数额的一定比例办理退税，年终汇算，安置残疾人数与退税比例成正比增长，安置越多，退税比例就越大。但最高不得超过实际入库数。所得税方面：允许用于残疾职工的工资支出、企业用于社会福利事业捐赠支出，残疾职工的养老保险、失业保险支出全额税前列支。或者由国家实行定期定额减免形式，即民政福利企业每年每安置一个残疾人，国家每年每人定额减免所得税3000～5000元。这样能够体现多安置多优惠的原则，切实保护残疾职工的合法权益，落实国家对福利企业的扶持政策，鼓励企业多安置多受益，而且便于基层税务机关执行。
(三)严格福利企业日常税收管理。税务机关规范审核调查，严格资料审核，征管实行精细化，按照总局“一户”式管理，建立相关台账，管理员深入企业了解第一手资料，掌握管理主动权，不定期地核查残疾职工的上岗情况和工资社会保险费用支付缴纳情况。加大评估检查力度。对异常企业特别是税负奇高的企业及时进行专项纳税评估测算税负预警线，实施基本税负制度，一旦超过预警，督促纳税人自我整改，实施重点稽查，加大打击力度。
(四)“四残”人员实行计算机管理，切实保护残疾人利益。民政福利企业聘用残疾人员，应在银行储蓄部门为残疾人职工建立工资储蓄账户，储蓄卡要发放到残疾职工手中，工资支付应通过工资储蓄账户，不用现金支付，以备税务机关备查。并以此作为财政补贴的计算依据，防止工资表造得多、残疾职工实际得到少的情况发生。同时加强对四残人员从业管理，加强部门协作，以县级为单位，由民政、劳动、税务部门对“四残”人员集中普查，为残疾人员颁发统一的残疾证书，登记造册，并录入电子信息系统。掌握本区域内残疾人的从业时间、就业单位、从业工种等基本情况，建立残疾人电子档案，进行电子数据比对，杜绝福利企业残疾人员“一人多挂”现象。
(五)全面取消民政福利企业的税收优惠政策。按照现行优惠政策，民政福利企业的税收负担微不足道，而国家放弃这部分并没有沉淀到企业或形成社会福利产品支出，却通过低价销售流失了。据某新闻媒体报道：2004年，四川民政福利企业每个残疾人享受国家税收优惠实际退税13万元，而实际民政福利企业支付每个残疾职工的各项支出却只有1.1万元；深圳的民政福利企业人平享受国家税收优惠退税33万元，企业实际支付给残疾职工的支出仅2.6万元。深圳某民政福利企业的一个残疾职工享受国家税收优惠实际退税高达652万元。笔者通过对14户福利企业的调查，民政福利企业对残疾职工的福利支出(包括工资)费用只占其减免税额的25％左右，而个别企业如某化工厂全年残疾人工资费用仅12万元占年减免税额200万元的6％，由此可见，国家对民政福利企业给予的税收优惠政策并没有多少落实到残疾职工，而是企业主得到了国家的税收优惠，支付给残疾职工的工资支出，也是残疾职工本身的劳动所得，而不是国家出台税收优惠政策惠及对象。企业主成了税收优惠政策的最大赢家和受益者。巨大的利益诱惑成为企业合理避税的首选，与其这样“坑大家，富小家”不如堵塞漏洞，建议全面取消该项优惠政策。对民政福利企业实行优惠还不如把这部分税收形成财政支出，统一由各级政府支配，专款专用，做到收支两条线，直接用于残疾人福利事业。采用国家直接支付给残疾职工的办法，税收管理按照有关税收条例征管，即将福利企业与一般企业同等对待，企业应纳的税款全部按时足额上缴，取消即征即退政策，做到应收尽收。同时，可考虑由国家补偿的方式，把按比例退税改为财政补贴制度。将免税额由各级政府统一支配，专款专用。部分税额形成残疾人扶助基金或残疾人保障基金，由国家财政替企业统一直接支付残疾职工扶助或保障金，建立残疾职工扶助或保障金制度。一部分税额对那些已安置残疾人的企业，由国家在财政上给予一定额度的补贴，补贴额度可根据当地经济发展的人均收入或其他指标掌握。可按安置残疾人多少实行定额返还形式。同时返还税额实行专款专用，用于该企业扩大化再生产。这种形式既有利于促进企业多安置多优惠，也体现了国家对残疾人的优惠照顾，避免了企业弄虚作假，避免税收征管上出现问题，也能使残疾人的社会福利得到充分的保障，将国家对残疾人弱势群体的关心和照顾真正落到实处。