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联大早在1992年就通过了联合国改革的决议，但改革一直进展缓慢，并一度陷于停滞。科菲·安南1997年初就任秘书长以来，采取了一系列有力措施，加快了改革步伐，取得了一些实质性的进展。本文主要就安南上任后的改革及联合国未来走势作一分析。
一、安南上任后推出的改革方案
安南出任秘书长之时，联合国自身发展形势空前严峻。财政状况进一步恶化，维持和平行动在经历冷战后初期的异常膨胀后亟需整顿，机构臃肿、效率低下、浪费严重等弊病未有根本改变，与美国关系陷入最低潮。联合国已处在不改革便无以重振声威的关头。安南上任后，采取了一系列措施推动改革。第一，加强领导。他设立一个“改革行动小组”，任命加拿大人斯特朗为秘书长改革顾问，负责协调改革事宜；建立内阁式的行政机构，加强各部门之间的协调；会见负责改革的官员，要求在规定日期内拿出改革方案。第二，制定改革方针。即先易后难，循序渐进。改革分两步走。第一步是秘书长职权范围内的改革，第二步改革需要成员国之间的共同协商与合作。第三，改善与美国关系，争取美国对改革的支持。安南首次出访便是访美，与美强硬派国会议员会面，邀请他们到联合国讨论改革问题，缓和紧张气氛。
联合国今年陆续出台了三个改革方案，这些方案的实施不仅将极大推动联合国的改革进程，对联合国未来走向也将产生深远影响。三个方案是：
（一）“联合国十点改革方案”。今年3月17日公布，限于秘书处改革。主要内容是：秘书处裁减1000个职位；预算负增长，1998—1999年预算在上年度13亿美元的基础上削减1.23亿美元；把处理经济与社会问题的三个部门：政策协调和可持续发展部、经济及社会资料和政策分析部、发展支持和管理事务部合并成一个部；文件数量减少25%。
（二）关于安理会改革的“拉扎利方案”。今年3月20日由联大主席兼安理会改革小组主席拉扎利公布。主要内容是：增设5个常任理事国和4个非常任理事国，使安理会成员数目从现在的15个增至24个；5个常任国从亚、非、拉国家各产生一名，另外2名来自发达国家；非常任理事国从亚、非、东欧和拉美各产生1名；新增常任理事国不具有否决权，原始常任理事国则应限制否决权；有兴趣入选新增常任理事国的国家将自己要求通知所有会员国，联大将于1998年2月28日之前举行大会表决，获三分之二多数者将成为新的安理会常任理事国。
（三）“安南全面改革方案”。今年7月16日，安南正式宣布了“一揽子改革方案”，并称这是联合国成立52年来“最大胆、最广泛及最具深远意义”的改革。[①a]主要内容有三点，一是提高办事效率。如突出联大工作重点，秋季会期缩短3周，文书工作减少40%，增设1名常务副秘书长，协调联合国跨部门工作。二是精简人员和机构。今后10年里通过退休方式减少一半职员，联合国27个高级职位削减三分之一。三是紧缩财政开支。将联合国总开支控制在13亿美元之内，行政开支比例从目前的38%减少到25%。为解决联合国的财政危机，安南方案还提出了建立10亿美元周转信托基金的建议。该方案虽然号称全面改革方案，实际上重点在行政和财政改革上，是在涵盖“十点改革方案”基础上的扩大和深化，几乎回避了安理会改革。
二、改革方案的前景
联合国改革主要集中在四大领域：行政与财政改革；安理会改革；维和及经社领域改革。目前，各大领域均出台了相应的改革方案。今年9月份开幕的第52届联大将是一次改革的联大，安南上任后推出的各种改革方案的前景将显现端倪。
安南秘书长期望其改革方案能获本届联大批准。从目前形势看，通过的可能性很大。
首先，安南方案得到了美国的大力支持。美国一直要求对联合国行政和财政实行改革。安南方案与美国坚持的精减机构、裁减人员和压缩经费的改革方向大体吻合，因此方案公布后，美国政府立即表示欢迎。美驻联合国大使理查森说，美“完全”支持安南的改革建议。[②a]国务卿奥尔布赖特表示，美将敦促联大“支持”秘书长的改革行动，并将促使联大通过这一方案。[③a]安南方案也适当照顾了发展中国家对发展议题的要求。他多次表示，“发展问题仍是联合国改革的首要议程。”[④a]安南方案提出将精简机构节省下来的经费转用于发展，从而在一定程度上减轻了发展中国家对削减发展援助的担心。方案公布后，各地区代表均称赞安南对推动联合国改革作出的努力。8月10日，“16国集团”正式声明，支持安南方案。这些国家是：澳大利亚、爱尔兰、捷克、荷兰、瑞典、加拿大、巴西、牙买加、墨西哥、日本、韩国、印度、印尼、南非、科特迪瓦、埃及。它们中间既有发达国家，又有发展中国家；既有一贯积极参与联合国活动的国家，也有最可能成为新增安理会常任理事国的国家。它们的态度对其他国家将产生很大影响。
第52届联大有关国家对“拉扎利方案”也可能展开激烈争论。一是本届联大主席拉扎利有可能利用职权，提出就安理会改革方案进行讨论并表决。二是有关地区大国或最可能成为新增常任理事国的国家也期望安理会改革尽早取得突破性进展。安理会改革是联合国改革的最关键部分，涉及大国的切身利益，因而也是改革最艰难部分。从目前形势看，安理会扩大问题很难长拖不决。主要原因是：第一，为适应世界多极化进程不断加快的形势，作为最直接体现世界格局力量对比状况的安理会常任理事国席位必须有所调整；第二，经过多年酝酿，各方在安理会改革特别是增加常任理事国问题上已取得一定共识。
在哪些国家应成为安理会新增常任理事国问题上，美国等西方国家原先坚持常任理事国只增加德、日的快修方案，广大发展中国家则坚持应考虑地域分配原则，必须增加发展中国家名额。“拉扎利方案”似乎是两种立场的折中，所谓的2个发达国家名额实际上特指德、日，同时增加3个发展中国家。美国曾担心安理会数目增多，不利于发挥作用，但为使德、日早日加入以减轻美对联合国的经费负担，立场逐渐松动。7月17日，美驻联合国大使理查森宣布，美今年9月份将向联大正式提议，同意新增发展中国家为常任理事国。发展中国家围绕常任理事国席位的竞争将比较激烈。目前要求成为常任理事国的国家，亚洲有印度、印尼、巴基斯坦，非洲有尼日利亚、埃及、南非，美洲有巴西、阿根廷、墨西哥。在安理会成员国数量问题上，美国建议，为有效发挥作用，安理会成员数目控制在20到21之间；不增加非常任理事国，新增常任理事国除德、日和亚、非、拉5席位外，再从东欧国家产生1个常任理事国。新增常任理事国获得否决权的可能性极小，“拉扎利方案”提出新增常任国无否决权，美国已倾向此建议。[①b]估计安南方案将先于安理会改革得以顺利实施，“拉扎利方案”可能还要做某种修改，其后安理会改革才能启动。
维和与发展事务改革也很可能取得一些积极进展。无论发达国家还是发展中国家均要求联合国认真检讨过去几年维和工作的教训并进行改革。安南方案也涉及了维和与发展改革。事实上，这两方面的改革已在进行当中。维和行动的改革主要集中在以下几个方面：一是探索新形势下维和行动的原则规范，适度缩减维和行动的次数与规模。一位联合国官员说，“不可能再象前几年那样采取军队介入的做法了。联合国不准备再处理象波黑那样的问题。”二是强化联合国内部监察机制，对维和行动中出现的贪污、浪费、渎职和滥用武力等问题进行调查与整肃。最近意大利维和士兵在索马里的暴行、加拿大维和士兵在波黑的暴行陆续被披露，引起了对滥用维和行动权力的抗议声浪。安南方案在发展问题上有了新的突破。一是提出“发展红利”概念，将联合国精简机构节省下的经费转用于发展；二是探求“联合国—发达国家—私营企业—发展中国家”四位一体的发展援助模式，力图摆脱在发展问题上对发达国家政府的单一依赖，并逐步将传统的官方援助方式转向以市场为导向的贸易投资方式。
三、联合国的未来走势
国际社会在就联合国改革进行广泛、深入讨论的同时，也在规划着联合国未来发展蓝图。各国政治家和学者通过总结联合国半个世纪的经验与教训、成功与失误，对联合国在国际事务中的作用有了新的认识，或者说正在逐步摆脱理想主义，更加接近现实。目前，至少达成了以下共识，即世界比以往任何时候都需要联合国，联合国作为世界上最具代表性的政府间国际组织的地位和作用，是任何一个其它国际组织所不能替代的。但同时认为，无论过去、现在还是未来，联合国都不可能包揽世界一切事务，也不可能成为凌驾于各主权国家之上的世界政府。联合国必须依据冷战后国际关系发生的深刻变化，重新定位。有鉴于此，未来的联合国将呈现出以下走势：
（一）联合国在未来国际政治中的地位不会动摇，其作用日益突出，职能及运作方式将发生深刻变化：更加趋向高效务实，具有宏观协调能力加强、具体问题放权等特征。
1、作用增强。首先，全球性问题日益突出，将特别凸显联合国的作用。冷战后，环境进一步恶化，人口急剧膨胀，毒品走私、跨国犯罪和恐怖活动猖獗、民族问题不断引发地区冲突，这一切已对国际社会构成了新的威胁。这些问题是任何一个国家无法单独解决的，必须依靠各国齐心协力、共同奋斗。其次，和平与发展任务不但远未完成，而且面临许多更为复杂的问题。一是安全概念发生变化。二是全球贫困人口多达15亿，并以每年25万的速度增长，发展问题依然严峻。因此，国际社会普遍呼吁联合国在第二个50年中继续担负起“协调各国行动中心”的任务。
2、职能调整。通过一系列改革之后，联合国将改变以往“事必躬亲”的作法，避实就虚，其作用将更多地体现在对国际事务的“原则指导”、“宏观协调”方面。如果安南改革方案在本届联大通过，联合国不仅可以“精兵简政”、减少财政负担，而且其职能也将发生变化，逐步“从原先只是为了维护国际和平与安全的国际政治组织向着为建立规则社会、担负全球治理任务的国际组织发展”。[①c]今后，联合国将把这一系列问题进行立法作为实施“原则指导”的重要手段，以制定“国际游戏规则”规范各主权国家的行为，最终建立国际政治、经济秩序。
3、权力下放。联合国部分权力将向有影响的地区组织转移。近年来，一些有影响的地区组织在维持本地区和平方面发挥着越来越积极的作用，如非统组织、美洲组织、北约、东盟等。由于财政危机和人力缺乏的困扰，目前，联合国的某些职能与权力已开始在向地区性组织转移。今后，这一趋势将继续发展。特别是在解决地区冲突等问题上，为减少风险和代价、减轻财政负担，联合国将越来越多地授权地区组织发挥积极作用，改变过去联合国授权大国介入的模式，形成联合国授权、地区组织会同有关方面进行谈判、斡旋，并有当事国参加的共同解决机制，以降低军事干预的可能性。
（二）在世界格局多极化进程的影响下，伴随安理会扩大，联合国内力量对比将出现新变化，但西方主要大国主导联合国的局面短期内不会根本改变。
1、联合国力量对比将发生历史性变化。首先，3至4个代表亚非拉的发展中国家成为安理会新增常任理事国已成定局。它标志着占联合国三分之二的发展中国家通过不懈的斗争，终于在联合国决策机构中拥有自己的代表，宣告美国旨在把发展中国家继续置于门外的快修方案的失败。这将对联合国多边外交中的强权政治形成有力的冲击。其次，如果德、日成为新增常任理事国，一方面标志着其政治大国地位的确认，同时，《联合国宪章》中敌国条款将随之取消，意味着联合国内以雅尔塔体系确立的格局被打破。这是冷战后世界多极化进程中的力量消长在联合国中的反映，也表明联合国内实现了半个世纪以来最重要的一次“权力再分配”。最后，其它政府间国际组织及非政府间国际组织作为国际政治中一股新的力量，不但在数量上急剧上升，而且对联合国事务的参与程度会越来越深。
2、各种力量之间的矛盾与斗争更趋错综复杂。安理会进行改革后，在组成结构上将进一步体现其代表性，决策民主化的进程也将随之加快，但协调的难度也在同时增大。一是“一超”与“多强”的矛盾与斗争更趋错综复杂。德、日如成为常任理事国，将借机表明其“独立性”，势必增加西方国家之间在某些问题上的分歧。二是发展中国家与发达国家的矛盾将充分暴露出来。三是中小国家有关加强联大作用、限制安理会权力的呼声将会高涨。
3、联合国的发展仍将受制于西方大国。其主要原因是，发展中国家普遍经济基础薄弱，加之发展不平衡，目前还无法形成抵御西方强权政治的统一战线，对联合国事务及未来发展走势的影响力是有限的。美国等西方国家均为联合国会费大户，在联合国主要机构中掌握要职，它们将不可避免地对联合国决策过程施加较大影响。目前7国集团加俄罗斯，以会员国总数的0.04%，承担正常会费的73.02%、维和经费的83.81%。因此，北强南弱，联合国受制于美国等西方大国的局面不会在短时期内发生根本性的变化。
（三）联合国未来的发展仍将继续为两大关系和一个问题所困扰，即如何处理联合国与美国关系、联合国内发展中国家与发达国家关系及如何解决财政危机问题。
1、美国对联合国的态度与政策将在很大程度上影响联合国的未来走势。美国与联合国的关系历来对联合国的运作至关重要。联合国前秘书长加利曾预言，美国与联合国的关系将是21世纪国际关系中最重要的关系之一。自80年代中期以来，在国内政治的影响下，美国与联合国关系时好时坏。目前，由于安南方案基本上反应了美国对联合国改革的设想，美国政府采取了支持的态度。今后，美国对联合国的态度仍是国际社会十分关注的问题。一是美国主导世界事务的战略目标不会变，而联合国是它实现这一目标的重要阵地。二是美国与联合国的特殊关系及在世界格局中的地位，决定了美国在联合国仍将拥有很大的发言权。三是美国国会对联合国的敌视立场制约着政府。因此，美国除在会费上会继续向联合国发难外，还将通过强化美主导的各类国际事务管理机制，将联合国置于其“一超优势”的全球战略部署中。
2、联合国内发展中国家与发达国家之间的矛盾难以协调，双方的斗争将在相当长的时间里影响到联合国的发展。双方矛盾和斗争的焦点仍将是联合国工作重心问题。发达国家将继续坚持联合国应在政治及社会领域发挥作用，而发展中国家日益强烈呼吁，联合国在冷战后应在发展问题上有突破性进展。从目前情况看，由于联合国3个主要经济机构——世界银行、国际货币基金组织和世贸组织均由西方国家控制，要实现安南“把发展议题置于联合国改革议程的最优先位置”的承诺，把安南方案中关于经济发展的措施真正落到实处，有相当大的难度。另外，西方国家将利用落实安南方案中关于人权问题的措施，继续推销西方的人权观和价值观，南北之间的对抗不但不会减弱，反而可能加剧。
3、联合国的财政问题将继续困扰联合国。通过改革以及美国被迫偿还部分会费，联合国的财政问题将得到一定的缓解，但不能从根本上解决。下一步围绕重新确定会费比例及如何解决会员国拖欠会费问题的讨论将相当尖锐。美国等西方国家将借机迫使联合国增加发展中国家的会费比例，如不能得逞则将继续采取惯用手法，以种种理由拖欠会费，影响联合国正常运转。
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