“九五”时期我国产业组织政策的选择研究，本文主要内容关键词为：时期论文,组织论文,我国论文,政策论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业组织政策是指政府在一定时期依据某种特定目标，通过一系列政策手段干预产业组织的各个方面，以实现产业组织的合理化而采取的各种政策的总和。由于产业组织主要反映产业内各个企业间的相互关系，因此产业组织政策的实施对象是企业。在我国的特殊情况下，由于中央政府部门和地方政府在经济中的重要作用，政策对象也常常不得不包括这些部门和地方政府。
理解产业组织政策应注意这样一些问题：第一，产业组织政策是以产业组织理论为基础的。因此，其正确、有效与否，首先取决于理论的正确性；第二，产业组织政策不是孤立的，它与其他经济政策（尤其是产业政策）有着千丝万缕的联系，是整个经济政策系统的有机组成部分，因此必须同其他经济政策协调配合实施；第三，产业组织政策的组成及手段都是配套的，而不是彼此相分离的。例如，影响市场结构的产业组织政策必然要求相应的政策来影响市场行为和市场绩效，而促进竞争政策与限制竞争政策每一方都不能偏废，必须配合运用。
从实施对象、主体、政策手段来看，产业组织政策是以政府为实施主体，影响对象则是企业及企业之间的联系，采取的政策手段以制度、法规等为主，其他多种手段为辅。在现阶段，政府还时常在实施投资行为时贯彻其产业组织政策。作为产业组织政策的实施主体，中央政府与地方政府的作用是不同的。中央政府在实施其宏观经济政策的同时，通过对大型项目的立项、审批来贯彻其产业组织政策，同时还通过对地方政府权力的分配与控制，影响地方政府在本地区内贯彻合理的产业组织政策。地方政府一方面通过干预本地区企业的市场行为来影响产业组织，实现产业组织目标，另一方面也在自身决策的投资建设中贯彻产业组织政策。从产业政策本身来看，政府应当针对企业，但由于我国经济体制存在大量的政府投资，从而产业政策的对象也可以说包括政府行为（以中央政府部门行为和地方政府行为表现）。按照强调市场结构在SCP范型中逻辑起点的理论，产业组织政策干预的基本对象应是市场结构，但在投资由企业来进行时，市场是第一引导力量，政府制约是乏力的。只有在存在计划、政府投资比重大的情况下，干预市场结构的作用才可能实现。其余更多的则是对企业行为加以干预和引导，从这方面同样可以说明企业市场行为在产业组织各个方面之中的重要作用。关于产业组织政策的手段，并没有多大特殊性，一般的产业政策手段大都可以用于产业组织目标。不同的是，政策手段的运用对象发生了变化，由各产业变为产业内各个企业。
从类型来看产业组织政策的组成，也可以有不同的角度。首先是促进企业竞争行为的产业组织政策，这一类产业组织政策又可依照其角度再加以分类。从强调政策实施主体的特点出发，将其分为由中央政府实施和由地方政府实施的两类。鼓励企业竞争行为可以采取的政策手段，主要有税收优惠、贷款利率优惠、补助金以及禁止垄断等。在产业内实施这些政策手段，就是要公平对待各企业，只要按照产业结构政策，属于应该鼓励发展的产业，应给予各种优惠条件，并在产业内严格禁止垄断。我国产业组织存在的一个重要问题是由于地区经济割据造成的地区垄断，因此，中央与地方在实施产业组织政策时应加强配合与协调。
其次，促进企业联合、协调行为的产业组织政策。这一类型的产业组织政策一般导致市场结构出现集中化，并且减少非效率竞争。在政策手段的选择上，这类产业政策的特点是往往以行政直接干预为主。当过度竞争出现时，一般表现为生产同类产品的企业数目过多，且规模不经济。要避免这一情况的发展，就需要适时采取鼓励企业联合的政策措施。我国改革开放以来，一方面由于传统体制下片面强调各地区形成独立的工业体系而造成企业的“大而全”、“小而全”，从而产生许多规模不经济的企业，另一方面在改革初期对乡镇集体工业的鼓励政策也带来类似的后果。
第三，保证企业以合理公正的交易方法和手段进行交易的产业组织政策。在市场经济条件下，企业以谋取自身利益为动力，难免出现在市场上的不合理行为。例如，在资本主义经济中的各种私下交易，就为产业组织理论所重视。我国经济体制改革以来，也出现了许多不公正交易的形式。与西方国家不同，我国市场的不公正交易，不仅体现在企业之间的暗中交易，还体现在企业同某些政府机构之间暗中配合。这并不是指行贿受贿的情况，而是指由于部门及地方利益的分割，造成的部门与地方对各自所辖企业的格外照顾。这种情况同样造成了市场机制的破坏，从而降低经济效率。解决这些问题，要求中央政府不仅要制订出以企业行为为对象的产业组织政策，还需要相应地在政策及其他手段上保证地方政府与行业主管部门行为的合理化。随着改革的发展，政府部门同企业之间的这种不正常关系将会得到改善。
产业组织政策的作用从理论上来说是比较简单的，无非是使产业组织合理化，提高资源配置效率，最终促进经济的稳定和发展。但如果从政策的具体作用来看，不同的产业组织政策会导致不同的结果，如何取舍产业组织政策的各个部分，使其效用最大化，则是一个难题。
一、我国产业组织政策的目标
产业组织政策是产业政策体系的组成部分，是其中更为注重微观经济调整的部分。在整个经济政策体系中，产业政策是针对国民经济各产业的，产业组织政策则是针对特定产业内各企业的。由此可见，产业组织政策的目标是附属于整个经济政策特别是产业政策的总体目标的。我国经济政策的目标，首先包括生产力发展的客观要求，例如经济稳定等；其次还包括由于我国经济的特殊情况而产生的要求。这就是我们所讲的经济发展和体制改革两大目标。
建国以来，我国产业组织随着经济建设的发展而不断演变，产业组织政策在各个不同时期也各有不同。经济体制改革带来了产业组织的重大转变，企业经营机制的改变促使产业组织机制正在逐渐发生着重大的变化。尽管发展经济一直是我国经济政策的重要目标，但由于在很长一段时间内政治生活对经济的冲击，使这一目标并未真正发挥其作用。高度集中的计划经济体制下，政府直接干预企业各项经济决策活动，产业组织成为行政命令的结果，企业之间的经济联系被简单化，并受到部门和地区条块分割的严重影响，产业组织的内在机制遭到破坏。在那时，产业组织表现为产业部门对企业的行政管理，对其符合经济运行规律的要求，常常被忽视。
产业组织政策的目标之中，产业组织本身合理化是基本的，因为产业组织政策就是针对产业组织的状况而提出的。但是，这并不等于它可以代替其它目标，因为产业组织合理化是依据一定的前提和标准提出的。例如，在维持旧体制的条件下，同样有产业组织合理化的问题，只是合理化的标准不相同。提出一组多元目标体系，则可以保证产业组织按照体制改革目标模式的要求，并为我国最根本的要求——发展创造一个方面的条件。
考虑经济发展目标对产业组织政策产生的影响主要表现在国家为了发展的需要，常常集中大量财力直接投资于国民经济的基础设施与基础工业部门，这些产业的竞争秩序常常出现非常规状态。事实上，世界上大多数国家对公用事业等基础产业都实行国家垄断经营。而在我国，国家必须垄断经营的产业还要多一些。新中国成立以后，我国政府以很快的速度集中了大量财力，用较短的时间建立起了一个完整的工业体系。这一体系的建立过程之中，市场机制所发生的作用甚微，也就是说，我国经济中的大型资产不是在市场竞争中逐渐形成，而是人为形成。尽管这种情形在所难免，但仍然给产业结构以及产业组织留下许多难以解决的问题。产业组织政策要解决的问题，除了仍然要坚持国家控制关键性产业以外，还要解决历史遗留下来的过分控制以及产业现状的不合理问题。这同样是发展这一主题所提出的要求。发展经济学的一个重要观点就是在经济发展中政府要干预市场，利用计划，防止市场失败。这同产业组织政策要考虑发展要求是相一致的。除此之外，经济发展理论中关于技术进步的理论以及引进外资的理论，也对产业组织政策的制定和实施有着指导意义。一般的产业组织理论从市场绩效的角度研究技术进步，而从发展的角度看，技术进步不仅是企业规模及垄断竞争状况等市场结构因素的结果，而且在政府干预发生重要作用时，还是一个十分活跃和能动的因素。以重视企业市场行为为出发点研究产业组织，可以发现，在经济发展过程中，企业自发的技术创新同样也是一种主要因素。这要求产业组织政策从发展的客观要求出发，必须鼓励政府和企业的技术进步措施和行为。从发展的要求来看，引进外资是一项十分重要的政策措施，而在产业组织政策中则要充分考虑其对国内产业组织现状的影响，从而在产业重组中将其作为重要的考虑内容，通盘考虑引进外资企业与现有企业，实施合理的政策。
二、我国产业组织政策的特点
我国产业组织政策的选择相应地具有下面一些特点：
（1）产业组织政策对象的不确定性。由于体制转换过程中企业经营机制以及部门与地方政府在产业组织运动之中的地位和作用的不断变化，产业组织政策的对象常常难以确定。在这种情况下，产业组织政策只能对各经济主体的行为加以规范。而这种行为随着体制转换过程的推进，也要求不断变化。产业组织政策在适应体制改革目标的前提下，也要求对这些行为的规范不断进行更新。这一特点引致产业组织政策实施中的一系列难点，例如，政策实施常常难以落实，政府常常缺乏必要的政策手段等等。
（2）产业组织政策的灵活多变性。在体制转变过程中，产业组织政策必须服务于多元的目标体系，而具体政策选择时，目标之间可能发生矛盾和冲突。在这种情况下，以某一目标为依据制定的产业组织政策，就需要与以另一目标制定的政策进行对比并决定取舍。这使得产业组织政策不拘泥于某种固定的理论模式，而常常需要针对具体的问题，从而反映出一种灵活多变的特点。认识到这一特点，有助于我们摆脱理论框架的束缚，以政策的实效来决定其取舍。产业组织政策的这一特点，是我国产业组织问题从分析到对策选择都与其他国家不同的重要表现。
（3）产业组织政策的适时操作性。在体制转换过程中，许多经济因素处于不确定之中，许多情况都在随时发生着变化。适应这种变化，就要求在产业组织政策的制定和实施过程中随时把握经济态势的发展变化，根据当时的要求推出相应的产业组织政策。由于产业组织的内在规律性，可供选择的产业组织政策是有限的，但在不同情况下以不同的形式加以运用，则会产生更为良好的效果。体制转换过程特点的要求，必须通过产业组织政策的适时操作来加以实现。当然，任何社会经济条件下经济政策的运用都应当注意针对当时情况，但在一般情况下，各种经济因素是相对稳定的，因而这一要求远没有在体制转换过程中表现得强烈。
（4）产业组织政策的内容与手段具有不断发展的特点。在传统体制下，经济政策对经济的影响体现在政府制定与实施计划的过程中。随着向新体制的过渡，计划的范围缩小，更多的依靠制度、法律以及财政、金融等手段来贯彻经济政策。产业组织政策也不例外。这样，随着整个经济体制改革的不断推进，产业组织政策的内容及手段也在不断地发生变化。这一特点要求我们随时对产业组织政策加以考察和审视，不断地加以调整和更新。
三、我国产业组织政策存在的问题
产业组织政策需要解决目前我国在产业组织中存在的不合理问题，国内经济学界对这一问题的研究成果已有很多。对产业组织现状中的问题，可概括为以下几个方面：
（1）市场竞争机制仍不完善，使企业的市场行为仍然有许多不合理之处。在体制转换过程中，企业行为对整个产业组织产生着日益重要的作用，市场行为的不合理对产业组织的健康成长极为不利。企业市场行为不合理主要表现在以下几个方面：第一，企业竞争行为不足并且缺乏规范化。这主要是因为经济体制上仍存在着制约企业运用各种竞争手段参与竞争的因素，例如，企业的定价权有限等。政府的干预带来企业竞争条件的不平等，从而导致企业的“寻租”行为，使得竞争行为难以规范化，从而造成经济效益的损失。第二，企业投资行为受到很大限制。传统体制下，企业几乎没有一点投资能力，投资完全控制在政府手里。改革以来，这种情况发生了很大变化，但问题远没有解决。企业作为投资主体的行为，既不充分，也不经济有效。第三，企业在市场机制中的组织调整行为仍然受到限制。一方面，主观上企业缺乏进行组织调整的行为动力，另一方面，客观上也受到很多限制。因此，企业在联合及协作方面的行为仍不足，常常处于被动状态。由于这些问题的存在，企业往往出现非规范竞争行为，在信息缺乏的条件下会出现过度竞争。
（2）市场结构严重不合理，没有形成产业组织中以企业为主体的自我调节机制。主要反映在：第一，缺乏必要的生产集中；第二，生产规模不合理，规模不经济现象大量存在；第三，缺乏以专业化分工为基础的合理分散，即生产要素由大型企业向小型企业扩散的情况不足。这一问题伴随的背景是，大量“小而全”、“小而差”的企业存在，生产技术、条件、装备极为落后。伴随这些问题的体制背景是，地区和部门内的行政性垄断大量存在。
（3）市场绩效指标难以令人满意。值得强调的是，企业技术进步的严重不足。另外，市场结构和市场行为因素在相当程度上影响了资源配置效率。
四、“九五”期间我国产业组织政策的选择
在“九五”期间，进行产业组织政策的选择，既要针对现实存在的问题，真正发挥其作用，同时还要参照国际经验，并吸取我国经济建设历史上的经验教训。
世界各国的产业政策，或多或少都包含产业组织政策的内容。在市场经济发达的国家，产业组织政策是国家干预经济的主要内容之一。早期产业组织政策的内容，主要是限制垄断、鼓励竞争，这以美国等国家为代表。垄断对于经济的损害早已为人们所注意到，马克思在分析资本主义经济时就发现，从竞争发展到垄断，是资本主义从兴盛走向衰亡的过程。防止垄断的发生，尽可能多地取得竞争所带来的技术开发、成本下降等等好处，是早期发达资本主义国家采取的主要政策。第二次世界大战后日益成为发达国家的日本以及东南亚新兴工业国家和地区，经济的发展并不完全是在市场机制自发作用下进行的，国家干预变得更为主动。对于这些国家来说，可以按照欧美发达国家在市场机制作用下，用长久时间几经曲折形成的产业结构，以及产业组织状况来规划和安排本国的经济政策。因而，日本的产业组织政策，比起美国来说，其内容就丰富多了，而且发挥了更大的作用。
我国经济处在体制转换的过程中，新旧体制并存并且交替地对经济发生作用，增大了认识和选择产业组织政策的难度。我国产业组织需要解决的主要问题在于使企业市场行为合理化，并且改变多年来积沉下来的不合理的市场结构。从历史经验教训来看，传统计划体制下企业缺乏经营自主权和竞争意识，行政机关严格控制企业的规模及企业之间的联系等等，是形成原有不合理产业组织状态的原因。改革以来这些问题得到了初步的改善，国家通过直接投资，建设和改造了一批大型工业企业，并且利用政策手段促进了小企业的发展，通过放权等手段促进了企业的竞争行为。日益重视企业之间的联合以及产销关系，全国各地横向经济联合发展迅速。近几年产业组织变化的经验说明，改革经济体制对市场机制作用的发挥和产业组织状态的合理化起了促进作用，同时，政府直接采取改变产业组织的措施，同样是有效的手段。产业组织政策在为多元目标服务的过程中是可以得到统一的，经济发展目标使我们更多地注意日本的经验，从而大力发展规模经济。体制改革目标由于以市场机制的有效建立为重要内容，与形成产业组织的自组织机制相一致，因此在体制改革中同样可以贯彻产业组织政策，在产业组织政策中也可以反映体制改革的要求。可见，在随时使用政府直接干预措施的同时，尽可能地建立起具有自我协调、运行和完善机制的产业组织机制，应当是我国经济体制转换过程中产业组织政策选择的出发点。有了这个出发点，还要找到有效实施产业组织政策，改变产业组织不合理现状的突破口。根据近些年来的经验，组建企业集团，有效地实现企业自主决定协作伙伴，使小企业围绕大企业来组织生产，不失为一个可以选择的突破口。
改革开放以来，对于产业组织政策的选择，人们提出过一些思路：一是完全放开市场，依靠市场自发形成新的产业组织；二是中央向地方放权，由地方组织产业；三是以大中城市为中心组织产业；四是建立以大企业为中心的产业组织。从迄今为止的经验看来，前三种思路都由于有这样那样的缺陷而不可取。其中，向地方放权是在建国以来试行过多次的，实践证明并不利于产业组织的优化。而以中心城市组织产业的做法仍然不能摆脱行政直接干预企业经营的状态，同样不可取。人们越来越趋向于以大型企业为中心来重新构造产业组织，并据此制定各项政策措施。组建企业集团就是其中最主要的一项政策选择。但是，在发展企业集团的过程中，也出现了一些问题，产业组织政策的选择应当有助于解决这些问题。组建企业集团，目的是以实力雄厚、对国民经济有举足轻重影响的大企业为中心，将一大批与其有不同程度生产技术联系和经济联系的中小企业聚集在周围，使这些企业的生产都同大企业密切相关，国家则可以只对为数不多的大企业进行干预，便可以有效地控制整个国家经济。盲目地组建企业集团，并不符合产业组织政策的要求。
在“九五”期间，依照各产业的不同情况，考虑地区之间的不同条件，可以有如下几种产业组织政策选择：第一，在国民经济的基础产业部门，如钢铁、石油、采掘工业及材料等产业的产品市场上，政府应选择直接经营和控制若干大企业的政策，以保证国民经济的基本需要，并适当发展一些中小企业，以充分利用资源和弥补局部地区市场的不足，对这些产业，一般没有组织企业集团的必要；第二，在普通传统制造业包括机械加工以及一般消费品制造业的产品市场中，大企业的数目可以比前一类产业稍多一些，规模应稍小一些，一般以达到经济生产规模为宜，不应规模过大，这些企业之间应当展开比较激烈的竞争，以促进劳动生产率的全面提高。对这些产业，可以以组建企业集团为重要的政策选择，并且大力发展一些专业化的中小企业，特别是一些必需工艺环节的专业化企业；第三，在高新技术产业包括微电子、计算机、生物工程等产业中，由于技术变化日新月异，政府应主要采取建立市场环境，依靠产业组织在市场中的自组织机制来形成企业间的市场关系，当然，在政策上以及投资上，政府亦应大力促进这类产业的发展。企业的市场行为应得到较为充分的自由，主要依靠市场机制的作用来实现政策的要求。在近期，这些产业市场不足以形成垄断，故主要不以防止垄断为重点。政府亦不采取措施直接组建企业集团，但鼓励企业之间自发结成一些以大企业为中心的集团组织。这些选择并不能完全涵盖各个具体产业，不同产业的组织政策要视其具体情况不同而有所不同。
五、“九五”期间产业组织政策的实施
实施产业组织政策，首先要明确哪些主体来担负这一任务。在美国，司法机关依照法律来行使贯彻政府产业组织政策的职能，在日本，则有通产省及公正交易委员会等机构来贯彻产业组织政策。在我国，各级计委是实施这一政策的主要承担者，产业组织政策可以贯彻在指令性计划和指导性计划之中，也可以贯彻在一系列制度和法律中。此外，财政、税务、银行、物价等部门同样应担负实施产业组织政策的任务。在我国，公有制经济性质决定了政府各部门应密切配合，共同完成实施产业组织政策的任务。应当指出，随着有关法令的颁布，法院也将逐渐发挥作用。
另一个问题是实施的步骤和方法，笔者认为，在“九五”期间仍然应当抓住组建企业集团这个突破口，大力发展与大企业生产密切联系的协作型中小企业，建成有机联系的生产系统，使产业组织发挥出更好的效能。同时，要分别不同产业类型，逐步依据各自特点贯彻和实施相应的产业组织政策。再之，还要进一步理顺工商关系，使商品生产和流通的过程顺利实现。有的同志参照日本的做法，提出了流通系列化的主张，值得加以重视。产销关系的理顺是产业组织最终合理化的必要步骤，这一问题已经引起国内经济学界的重视，成为产业组织理论的重要研究课题。尤其是中间产品的销售实现，更为重要。当然，这一问题更多地应从企业的角度，由企业来进行研究和决策。但产业组织政策亦应发挥有益的作用。
具体对策如下：
1.继续改革不合理的企业管理体制与经营机制，充分发挥大中型国有企业的活力
企业要真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者与经营者，要使企业在自我生存和发展的过程中，自觉地按照产业组织的规律去行动，以建立产业组织的自组织机制。政府应在税收信贷以及决策权限方面继续给予大中型企业以优惠，使它们在产业组织中发挥重要的作用。
2.制定较为完善的法规及制度，以规范企业竞争行为
在给企业以较大自主经营权的同时，必须相应地在制度上保证其对这种权力的合理使用，避免企业的不合理行为。贯彻好“限制不正当竞争法”，以制止企业在市场上的种种不正当竞争行为，如以次充好、冒充名牌等等。随着企业间竞争的发展，为了保护竞争，亦应着手考虑制定限制垄断发展的有关法规和制度。
3.采取投资、信贷等政策手段，在新建扩建企业的过程中贯彻产业组织调整的目标
首先是实现规模经济，其次是保证促进技术进步。新建、扩建、改建项目是现有组织状态的增量部分，对产业组织状况会发生很大影响。因此，选择新建、扩建、改建项目时，不仅要从改善产业结构的现状来考虑，还要从调整产业组织的角度来加以考虑。同样，对于需要关停并转的企业，亦应在信贷上坚决卡住，杜绝其继续维持原状的可能性。
4.采取适当的行政直接干预措施，对现有产业组织进行必要的调整
对一些传统产业中存在的一大批技术落后、产品质量低劣、成本很高的落后企业，要在做好善后工作的前提下，坚决关、停、并、转。此外，在规模效益显著的产业，对过分分散生产的企业进行强制合并，以实现合理规模。
5.继续对企业实行改组、兼并，促进专业化分工与协作
要采取措施使现有小企业实现专业化生产，坚决阻止新建全能型的企业，尤其是小企业。在国营大型企业中，适应兼并之后的实际状况，推行分厂制，使各分厂实行独立核算。或者实行事业部制，各个事业部独立经营，分厂之间、事业部之间以经济关系相联系，以改变“大而全”造成的市场机制失灵。对“小而全”的企业，要坚决进行改组，使其转变为专业化企业。
6.划分中央政府与地方政府对经济的干预范围，改变地区行政性垄断大量存在的现状
改革开放以来，地方政府经济权力不断扩大，地方利益不断扩张，从而形成地方性垄断，彼此之间搞地域经济封锁，严重影响了产业组织的健康发展。解决这一问题，就要从制度上、法律上对地方政府的职能做出规定，明确其干预经济的权力与范围。地方政府职能应当转向本地区交通、邮电通讯、文化、卫生、教育、科研等的发展以及城市基础设施的建设上。对企业尤其是大型企业的生产应当不加干预，而转由中央政府利用经济政策进行直接调控。中央政府与企业的关系同样应当转变，向保留国家最终产权而将经营权等交给企业的方向发展，只对一些公共服务业如民航、铁路、公用事业等进行直接经营与管理。所有这些，目的在于为产业组织的健康成长与合理变动创造良好的经济环境。
7.在适宜发展企业集团的产业，大力促进企业集团的发展，并且形成企业产权转让市场
应在企业联合中，以推行股份制形式来促进企业集团的发展。企业集团要以大型企业为中心，通过一定的经济纽带将相关的一批中小企业联结起来，形成复杂的经济联合体。近年来，这一形式在我国有很大发展，它促进了生产要素在不同部门、不同地区之间的流动，对打破地区和部门的条块分割发挥了重要作用。企业集团的组成，也有利于规模经济和专业化协作的发展，同时使国家的经济政策通过集团核心而传导至大量的中小企业。总之，产业组织政策要将企业集团的发展作为重要内容。在发展企业集团的过程中，还需要克服许多障碍，这些有赖于企业产权制度的变革。
8.采取多项配套措施，组成产业组织政策体系加以实施，避免造成顾此失彼的局面
配套措施主要包括劳动制度、社会保障、经济补贴、破产制度等一系列政策因素。这些政策措施的配套实施，有利于产业组织政策目标的实现。