养老保险基金“社会统筹与个人帐户相结合”模式的目标风险及对策，本文主要内容关键词为：养老保险论文,对策论文,个人帐户论文,风险论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会养老保险基金是在社会经济生活中，政府为实施养老保险计划按照一定的法律程序而预先建立起来的、用于保障受保人养老基本生活需要的、法定的专用基金。在养老保险基金的构成中，由政府、雇主和劳动者个人三方负担的形式保证了社会养老保险基金来源的基本稳定。国际上社会养老保险基金筹资模式共有三种类型：现收现付模式、完全积累模式和部分积累模式。
自80年代中后期开始至今，中国社会养老保险基金筹资模式的改革已经过了十多年的历程，经过多次的试点、试验，初步形成了政府层面的“社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式，并以《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）文件为标志，在全国范围内实施。
一、“社会统筹与个人帐户相结合”模式的内涵
社会统筹是指依靠国家立法和行政保证，对社会养老保险基金进行统一筹集、统一管理、统一支付的社会基本养老保险形式。它以国家信用为基础，以代际和社会不同群体之间的合同契约为纽带，互助合作、共同分散养老风险。社会养老保险基金属于社会公共基金，归投保人共同所有；养老金的支付一般采取规定受益的方式，具有很强的社会财富再分配的性质。社会统筹表现为养老保险基金的现收现付，这也是迄今为止世界上大多数国家养老保险制度所采用的融资方式。
以现收现付为特征的养老保险基金的社会统筹，更多强调的是短期尤其是年度内的财政收支平衡，它正常运行的最重要前提条件是长期相对稳定的人口结构和表现为退休人口占生产性人口比重的经济负担比率。此外，收入替代率、人均收入、人口增长幅度、银行存款利率等社会经济因素也都是制约养老保险基金社会统筹的重要因素。社会统筹的以支定收原则，有利于实施随物价及工资增长指数进行调整的养老金指数调节机制，有利于应付通货膨胀的风险，能够较好地体现代际之间的互助互济功能，强化社会养老保险制度的收入再分配，较好地体现市场经济所要求的社会公平。社会统筹还使社会养老保险基金与国家的整体年度财政预算相协调，有利于社会养老保险基金预算项目和国家的其它各项财政预算项目相联系，保证社会养老保险基金的收支在年度内达到平衡，有利于国家整体经济的运行。但是，社会养老保险基金的社会统筹，与社会整体和政治、经济、文化甚至人们的观念意识都存在着千丝万缕的联系，社会、经济和人口结构的变化会影响养老保险金社会统筹的各个环节。在实践中，社会统筹常常只能顾及当前社会养老保险基金的收支状况，而无法顾及到未来人口老龄化和可能出现的经济危机对社会养老保险制度所带来的风险，社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。
个人帐户是指在国家立法和行政约束力的保证下，采取“个人预缴专款备付金”的方式进行社会基本养老保险的形式。它也是以国家信用为基础的，是由政府推行的劳动者在职期间强制储蓄以防备退休后的养老风险的制度，其核心是“自我保障”。个人帐户基金属于投保人个人所有，不作社会调剂使用。个人帐户基金筹集采用的是完全积累的方式，规定缴费，自我受益。个人帐户投保人的待遇水平是由个人预缴专款备付金的多少决定的，最终取决于劳动者投保期间的长短、缴费的多少和投资回报率的高低。
完全积累的个人帐户以远期纵向财政收支平衡为原则，具有先提后用的特点。这种方式要求将一个人一生受保险期间所需的养老保险金通过科学的保险精算预测，按照一定比例平均分摊到劳动者一生的劳动期间内，劳动者和用人单位依法逐月交纳保险费，历经全部就职过程，积聚起社会养老保险基金，到劳动者退休时或者一次性连本带息返还给交费人，或者按照一定比例逐月进行发放，以保障退休职工的基本养老需求。这是个人收入在其一生中的纵向平衡分配的过程，表现为通过劳动者生命周期个人收入的再分配，使劳动者工作期间的部分收入能够延迟至退休期间使用。因此，社会养老保险基金的个人帐户形式是将劳动者就业期间的部分收入以延期支付的形式表现为其退休时领取的养老金。但是，完全积累的个人帐户由于要求收支平衡的期间过长，容易受到通货膨胀的严重影响，一旦遇到大的经济危机和金融危机，养老金个人帐户的贬值风险无法抵御；而且，单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下，社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求，难以体现以社会财富的二次分配进而体现社会公平的社会养老保险制度的基本目标。
社会统筹与个人帐户相结合在现阶段究其实质是现收现付的社会统筹模式与完全积累的规定缴费模式的综合，它是通过国家立法，采取强制性手段，统一筹集社会养老保险基金，建立或选择专门的机构对基金统一管理。社会养老保险基金的一部分供基金全体受保人共同调剂使用；余下的基金部分进入个人帐户，归受保人个人所有，并作为计发养老金待遇和继承的基本依据。可见，现阶段我国社会养老保险基金的“个人帐户”是由原来制度中现收现付的一定比例和改革后采取的完全积累基金的一部分构成的。
从理论上来说，“社会统筹与个人帐户相结合”模式，既能够通过统筹机制照顾退休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人帐户着眼于工作着的现在一代人的长远利益。在实践中它既能够发挥现收现付模式和完全积累模式的长处，又在一定程度上规避了二者的缺陷。在国际上，从60年代中期以后，综合现收现付模式和完全积累模式，越来越受到国际劳工组织和多数国家的推崇，原来实行现收现付模式的国家，也越来越多地转向了部分积累的综合方式。
我国社会养老保险基金筹资模式的改革开始于80年代初，经过多年的摸索和试验，1991年国务院发布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）；1993年，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中要求：“按照社会保障的不同类型确定其基金来源和保障方式。……城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合。”（注：劳动部社会保险司编：《深化养老保险制度改革》，中国劳动出版社1995年版，第1页。）1995 年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6 号）进一步确定了企业职工社会养老保险制度改革的基本目标和改革的原则，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）文件进一步要求“必须按照党中央、国务院确定的目标和原则，进一步加快改革步伐，建立统一的企业职工基本养老保险制度，促进经济与社会健康发展。”（注：韩良城主编：《企业社会养老保险制度的统一与实施》，中国劳动出版社1997年版，第61页。）至此，“社会统筹与个人帐户相结合”模式被正式定型并在全国推向实践。
二、社会统筹与个人帐户相结合模式的目标风险
（一）社会养老保险基金制度的筹资目标
一般来说，社会养老保险基金制度的最终实现目标有三个方面。首先是能够建立充分的基金储备，以保证国家社会养老保险计划的顺利运转，实现保险功能，这是社会养老保险基金制度运行的根本目标。其次，社会养老保险基金筹集的各个环节，都要充分保证社会经济运行的效率性，而不能对社会经济发展造成障碍。第三，通过其特有的财富转移机制，达成社会收入第二次分配的目标，努力做到社会公平。
（二）社会统筹与个人帐户相结合模式的运行风险
要保证社会养老保险基金筹资目标的实现，足够的财政资金是根本。目前，处于转轨过程中的社会统筹与个人帐户相结合模式面临着如下几个方面的主要风险。
第一，日趋严重的人口老龄化。据预测，“九五”期间我国老年人口的增长速度为3.5%，到2000年，我国65岁以上老年人口将近9000 万，占总人口的比重将达到7%，我国进入老年型国家的行列。到2050 年，65岁以上老年人口数将达到2.9亿，占总人口的比例为20.6%， 即总人口中四分之一是60岁以上的老年人。绝对数额如此大的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。
第二，企业和职工个人沉重的缴费负担。从国际上看，企业交纳的基本社会养老保险基金水平一般在10%左右，而我国企业目前社会养老保险费负担的水平则较高，而且呈上升趋势。从全国来看，离退休费用相当于工资总额的比例，1978年为3%，1984年为9.4%，1993年为15.2%（其中国有企业为15.4%），1994年达到了15.4%（其中国有企业为16.1%）（注：韩良城主编：《企业社会养老保险制度的统一与实施》，中国人事出版社1997年版，第104页。）。16年中平均每年递增11.5%。从已经参加社会统筹单位应交纳的基本养老保险费相当于其工资总额的比例来看，1993年为20.4%，1994年为21.8%，1995年则达到了22.3%。其中，上海、武汉、青岛等地基本社会养老保险费占工资总额的比例超过了25%，是世界平均水平的两点五倍还多。按照原劳动部社会保险事业管理局统计，1995年平均缴费比率全国总计为22.35%，30 个省、市、自治区内，平均缴费率在20%以上的有24个，超过25%的有辽宁（27.29%），吉林（25.06%），福建（27.76%），山东（25.22%）（注：劳动部社会保险事业管理局编：《中国社会保险年鉴1997》，中国人事出版社1997年版，第71页。）。全国从缴费企业的经济类型上来划分，国有企业的平均缴费比率为20.82%，城镇集体企业为20.46%，其他各种经济类型企业为22.80%，外商投资企业为22.09%（注：劳动部社会保险事业管理局编：《中国社会保险年鉴1997》，中国人事出版社1997年版，第70页。）。虽然《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中，试图从减轻企业负担的角度，要求制度统一后企业缴费的比例，“一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）”，但同时规定缴费的具体比例由地方政府确定。经劳动部、财政部审批，企业缴费比例仍然允许超过20%（注：参见《国务院关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）。）。这一灵活的规定显然是针对有的省市离退休人员多，养老保险负担过重的实际情况而定的。事实上，在实际执行中，把企业缴费比例降下来的省市为数很少，原因是社会养老保险基金的积累滚存额少，无法填补转轨中出现的资金缺口。
从个人缴费的比例来看，制度统一之前，有的地方个人缴费为5 %，有的为2－3%，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》统一要求，“个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于个人缴费工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点， 最终达到本人缴费工资的8%。”这存在着如下几方面值得注意的问题。其一， 个人缴费率的提高需要以各地工资水平的提高为基础；其二，只是个人缴费每年提高0.5%能否抵销各年物价的上涨水平；其三， 增加个人缴费必须考虑到各地实际人均生活费的收入水平和当地、当时的实际消费水平；其四，提高养老保险的个人缴费须要综合考虑到医疗保险制度的改革、住房制度的改革以及企业工资和其它社会福利制度的改革，要充分考虑到劳动者的承受能力。
第三，机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金偿还原来现收现付模式下社会所欠下的上一代人养老的旧债。这个“旧债”也就是社会养老保险基金筹资模式转换中产生的所谓“转制成本”，主要包括：（1）新制度实行以前已经离退休人员的养老金；（2）新制度实施前已经参加工作的现职职工“个人帐户”缺额及其相应的增值额；（3 ）由于社会工资的增长和社会物价水平调整造成的需要增发的养老金差额。实行部分积累的“社会统筹与个人帐户相结合”模式时也存在着同样的困难和风险。这种“转制成本”已难以沿袭现收现付模式、试图用代际转移支付的方式进行填补的。在现有缴费水平已经使缴费者不堪重负的情况下，若没有其它财源的注入，社会养老保险基金筹资所面临的危机，是不难想象的。
第四，经济低迷时期，负债、破产的企业和下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业近年来已达数百万家，同时，下岗职工的人数到1996年底已达1300万人。按规定，对这类企业是可以免征或减征社会养老保险费的；对下岗企业职工不仅不能征收其养老保险费用，还要想方设法保证其最低水平的基本生活。但另一方面，职工下岗后，与原来所在的企业仍然保留着劳动关系，仍然是社会养老保险基金的“统筹”对象。虽然这一部分人养老保险的“个人帐户”会减少，但其基本养老保险的统筹部分还必须予以保障。这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。
不仅如此，从现收现付模式向“社会统筹与个人帐户相结合”模式的过渡中，只有一些人口相对年轻、经济较为发达的新兴城镇才可能有“部分积累”的社会养老保险基金，而职工年龄构成相对老化的老工业基地所在的地区，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益增长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因素，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。若不加以警惕，社会统筹的阻力也会越来越大。
第五，缺乏政府的财政投入。在1995年的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定“基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持”。但在实际工作中，有关支持的手段、力度、范围和财政基金的来源却没有明确的规定。在40年现收现付模式下，一直执行的是低工资高福利政策，上一代人的部份养老金实际上已经转化为了国家的存量资产，政府承担他们的养老保障义务是理所当然的。“社会统筹与个人帐户相结合”模式提出“新人新办法、老人老办法”来解决新旧制度的对接，在财政机制上仍然摆脱不了现收现付，当代人缴纳的养老保险费充其量只能够维持上一代人的养老金给付，造成了新制度下的“个人帐户”空帐，政府如果不准备承担为老职工（包括“老人”和“中人”）兑现过去所做的养老金承诺的责任，那么这个责任也就只好由缴费者（包括企业和个人）中的一方来承担。
综上所述，社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，“社会统筹与个人帐户相结合”模式要走上顺利运行的轨道是十分困难的。
（三）模式转型中的收入再分配与社会公平
前文指出，社会养老保险基金制度通过其特有的社会财富转移机制，要达成社会收入再分配的目标，努力做到社会公平。
首先，从代际内部的收入再分配情况来看，处于转型阶段的社会统筹与个人帐户相结合模式虽然借用了积累式的形式，但是其管理和运营模式却与积累式的基金模式有着实质性的差别。目前为止，有的省市社会养老保险基金积累的数额极小，有的甚至连当月发放都不够。全国只有上海、北京、江苏等发达地区社会养老保险基金尚有一定的积累，而天津、辽宁、吉林、重庆等老工业基地早已经捉襟见肘。实质上，目前的社会养老保险基金仍然是现收现付式的，许多地方发放养老金只能是拆东墙补西墙，拖欠职工养老金的现象也是屡见不鲜，交费人养老金难以兑现的风险在日益加大。更值得注意的是，有些企业，特别是非国有企业对参加社会统筹的热情不高，近年来社会养老保险基金的筹资情况不容乐观，拖欠或逃避缴费的企业有增加的趋势。有人统计，中国基本养老保险基金的缴费率1992年为95.7%，1993年为92.4%，1994年为90.5%，1995年为90%，1996年为87%（杨宜勇，1997）（注：引自李绍光著《养老金制度与资本市场》，中国发展出版社1998年版，第239 页。）。
就个人帐户上的资金积累而言，按照统一制度的要求，个人缴费要逐步增加到8%， 条件允许和经济发达地区被要求加快增加提取的速度。与此相应，企业按比例划拨的部分也要同步增加。这样做固然对个人缴费有某种激励作用，但社会财富的流动方向却是与社会养老保险的设计目标是相违的。因为，按照现有的制度安排，经济效益越好的企业，职工的工资收入就越高；经济效益越差的企业，职工的工资收入也就越低，个人帐户提取的比例即使相同，个人帐户上养老金的积累额也是有差别的。工资差距越大，最后获得的养老金收入的差别也就越大。而且，社会统筹部分的养老金水平，最后也要按照个人帐户的“记帐比例”进行计算。这就等于说，社会统筹与个人帐户相结合模式的受益唯一的标准是个人和企业缴费的多少。显然，这个模式中财富是向收入高的人群流动的，这与发挥社会养老保险在代际内部水平分配的功能，将高收入阶层的财富转移给低收入阶层的既定目标是完全相反的。
由于必须用社会统筹的基金去偿还旧制度对上一代人的欠债，难以在代际内部进行收入的再分配，这就造成了当代人个人帐户的“空帐”。由于必须用现在交费人的交费来支付现在已经退休的老职工的养老金，事实上部分积累资金又不得不去完成现收现付的目标，个人帐户也就只能有名无实。而由于现阶段的部分积累基金还不够上一代人的现实养老金，无论是个人帐户，还是部分积累，就都只是一个构架而已。
社会统筹与个人帐户相结合模式在转轨过程中，还会遇到所谓“中人”问题。“中人”是那些在统一制度前已经参加工作，并有缴费年限，而新制度启动后又尚未退休，加入了新制度的人。这些人在实行统一的制度以后，个人帐户是有缺额的。为了保证其利益不受损失，必须建立一种新机制将同代其他交费人的钱拿一部分过来充实他们的养老金帐户，这在同代人内并不是不同收入阶层之间的财富转移，而是将其他人获得的养老金均分到这部分人身上，这实际上是不公平的。
其次，收入分配在不同的代际之间矛盾更加突出。社会养老保险基金的筹资从现收现付模式向完全积累模式或部分积累模式过渡的过程中，必然存在着转轨中的一代两次缴费却只能有一次受益的问题。首先选择了现收现付模式的国家，要想退出这一模式，就不可能不伤害下一代的利益。换句话说，要实现社会养老保险基金从原有的现收现付模式向完全积累或者部分积累的基金模式过渡，其中必有至少一代人的利益要受到损害。这样养老保险费负担的加重和代际福利的损失是显而易见的。目前，社会统筹与个人帐户相结合模式正是在现收现付的基础上向部分积累模式转轨，当代劳动者一代除了要为自己积累一个“个人帐户”之外，还必须拿出另外的缴费比例来养活退休的老年一代，一代人要承受两代甚至两代人以上的缴费份额，以偿还几十年现收现付留下的养老金欠债。在新旧模式转轨、同时又面临人口老龄化的情况下，工作中的一代所承受的缴费压力和在收入再分配中的牺牲是不难想象的。而且，目前社会统筹与个人帐户相结合模式只是借用基金积累的形式，实际操作上仍然是现收现付的，社会养老保险基金不能得到有效地积累，当代人的个人帐户也只是一个“空帐”。
对于退休的一代人来说，他们在现收现付模式下养活过他们的上一代人，他们没有基金积积累，也没有个人帐户。实行统一的社会统筹与个人帐户相结合模式后，现收现付模式需要转轨。为了“平稳过渡”，为了不至于过度地加重当代人的负担，社会只好尽量降低他们的缴费水平。这样做的结果，当然会损害老年人的福利，使他们的养老金增长落后于社会经济的发展水平，生活质量也会受到一定的影响。此外，转轨时期，年轻一代由于负担过重，容易产生“老年人是社会的包袱”的思想，也会使老年人在心理上产生被社会和年青人歧视的感觉。
所以，在转轨的时期内，社会统筹与个人帐户相结合模式对于当代人和上一代人，都存在着程度不同的事实上的不平等和社会心理上被相对剥夺的感觉。
三、对策和建议
1997年7 月国务院领导在全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议上指出在深化（社会养老保险制度）改革过程中，暴露和反映出了一些问题。一是多种养老保险办法并行，给管理工作带来诸多困难；二是基本养老保险水平差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费到位的速度慢，个人帐户的功能没有得到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险基金的问题比较严重。”（注：韩良城等主编：《企业养老保险制度的统一与实施》，中国人事出版社1997年版，第367页。）这些问题，在统一制度开始实施后并没有得到解决。社会统筹与个人帐户相结合模式的环境风险和目标风险都在加大。因此，采取什么样的政策和措施，化解风险，保证社会统筹与个人帐户相结合模式能够顺利地运行，是目前实际工作部门和理论研究工作者的所面临的最大课题。
笔者认为，社会统筹与个人帐户相结合模式的关键是基金的来源。只有国家、企业（或雇主）和职工个人共同承担基金筹集的责任，共同参与、共同努力、相互协调才可能保证财源的稳定性。传统的体制下，国家已经无力继续支撑不断增长的社会养老保险费用，实际上现收现付模式已经破产。但是国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是其根本的权利和义务。推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。
首先，国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。现在国家的政策是允许企业“税前列支”社会保险费，并认为这是以财政让利的形式负担了部分社会养老保险费用，笔者认为这种说法似有商榷之处。因为，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是形式上的。
现在社会统筹与个人帐户相结合模式面临的最大风险是几十年现收现付模式在向部分积累模式转制时形成的资金缺口，要弥补这个缺口需要高达数万亿元人民币的资金。社会养老保险基金没有足够的积累，老职工的养老金必然会成为无源之水。在转制过程中，能够承担转制成本的只能是国家。这是社会养老保险基金从现收现付模式向完全积累模式转轨中最为关键的问题。在新旧制度的转换中，政府必须有足够的财力和技术，兑现原来现收现付模式所覆盖的受保人的养老金承诺。国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的，这是问题的一方面。问题的另一方面是，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。目前沉重的缴费负担，除了人口结构变化的原因之外，更重要的是已退休的职工在职时创造的劳动剩余全部上缴了国家财政，没有任何积累基金，过高的缴费率将减少企业的流动资金，降低企业扩大再生产的能力，导致企业萎缩、亏损、直至倒闭。
解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。为世人所注目的智利养老金制度改革成功的关键就是政府对旧制度下的职工发放“承认券”，职工退休时，“承认券”可以等值还本付息，补上了历史欠帐。目前我国社会养老保险基金由于存在着上述诸多危机，有些老工业企业多和人口老龄化严重、历史欠帐多的省市，社会养老保险金的发放已经难以为继。因此，国家财政在对历史欠帐进行科学预测的基础上，对社会养老保险基金实施财政援助最十分必要的。
第二，应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费有悖于社会保险的基本原则，社会养老保险网无疑应当覆盖他们；若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者无需缴费的“搭便车”行为便会难以控制；而且对缴费者也构成了不公平。工资收入低的人缴费与不缴费，都构成社会统筹与个人帐户相结合模式的二难选择。
解决的办法是：像智利那样使用税收建立一个最低养老金制度，以保障低收入阶层的养老需要。社会养老保险问题是世界性的政治热点问题，任何一个阶层的利益处理不当，都会造成社会危机。90年代以来，美国由于缩减政府预算中的老年人补贴曾引起过政府机关的瘫痪，法国曾因为提高养老金的享受条件和降低养老待遇引起过全国性的大罢工。在国内，由于企业离退休人员的待遇问题特别是下岗职工将来的退休待遇问题，发生了多次集体上访事件。大家都能够建立个人帐户固然好，但对没有能力建立帐户的职工，国家也有责任保障他们的最低养老生活。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，将无力缴费的人从社会统筹与个人帐户相结合模式中分离出去，有利于这个模式的顺利运行。
第三，建立一个多层次的社会养老保险基金制度，抵御社会统筹与个人帐户相结合模式的筹资风险。政府应当通过税收优惠和利率政策等，积极鼓励发展建立各种类型的补充养老保险基金，比如企业补充养老保险基金，职工互助养老保险基金，个人储蓄性养老保险基金，以及各个类别的商业生命保险基金等。这种多层次的养老保险基金对社会基金养老保险形成补充，既能够保证劳动者的老年生活需要，并能够有效地防范其他各种风险，还有利于促进经济增长。其中国家基本社会养老保险基金是核心层，它的主要作用是发挥社会财富再分配的功能，保证劳动者年老后的最基本生活。
第四，建立有效的社会养老保险基金风险监测指标体系和风险防范机制。对属于受保人共有的社会养老保险基金要有科学的指标体系进行风险监测，并设有风险预警机制。对影响社会养老保险基金运行的社会经济因素、目标体系以及其它各种不确定的因素，都应加强研究，健全制度，使社会统筹与个人帐户相结合模式在既定规范的体系下运行。
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